IV SA/Wa 900/12

Uzasadnienie

IV SA/Wa 900/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku R. K. (dalej "skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w przedmiocie przymusowego wykupu nieruchomości rolnej, utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] marca 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (dalej "decyzja MRiGŻ") stwierdził nieważność dwóch decyzji administracyjnych (decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji), wydanych w przedmiocie przymusowego wykupu nieruchomości rolnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz.14), dalej "ustawy o wykupie", tj.:

(-) decyzji organu II instancji - tj. Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] stycznia 1977 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy

(-) decyzji organu I instancji - tj. Naczelnika Gminy w N. (dalej "Naczelnika") z dnia [...] grudnia 1976 r. Nr [...] (dalej "decyzje o wykupie").

Na podstawie wskazanych wyżej decyzji dokonano przymusowego wykupu nieruchomości rolnej, składającej się z działki nr [...] o powierzchni 7,0380 ha, położonej we wsi K. (dalej "sporna nieruchomość" albo "sporne gospodarstwo") stanowiącej własność S. K. (dalej "były właściciel nieruchomości").

2. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 1994 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 1271/93, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA" i "wyrok NSA"), uchylił decyzję MRiGŻ.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał w szczególności, co następuje:

"Zaskarżona decyzja nie podjęła nawet próby określenia i właściwego uzasadnienia stopnia naruszenia prawa przez decyzje z 1976 i z 1977 r. Po przeprowadzeniu nowego postępowania dowodowego opartego na zeznaniach zainteresowanego i podanych przez niego świadków, po około 16 latach od zaistniałych zdarzeń uznano za wadliwe ustalenia dokonane w momencie zdarzeń przez odpowiednie organy i wydane na tej podstawie dokumenty urzędowe. Na tej tylko podstawie stwierdzono naruszenie prawa przez decyzje z 1976 r. i 1977 r. W tej sytuacji decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w swoim obecnym kształcie nie jest zgodna z wymogami art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołuje się jako na swoją podstawę prawną."

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał na konieczność ustalenia przez organ, przy ponownym orzekaniu w sprawie, czy nie wystąpiły w niej nieodwracalne skutki prawne, wiążące się z późniejszym nabyciem spornej nieruchomości przez osoby fizyczne.

3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie.

4. Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc swój interes prawny z faktu nabycia od M. K., na podstawie umowy cesji z dnia [...] sierpnia 2010 r., wierzytelności, praw i roszczeń dotyczących spornej nieruchomości. Z kolei wcześniej wnioskodawczyni stała się następcą prawnym byłego właściciela spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. w mocy.

Uzasadniając własne stanowisko, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Postępowanie w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji spornej nieruchomości zostało wszczęte na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. (dalej "Naczelnika") z dnia [...] września 1976 r. Nr [...]. Z uwagi na to, że przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1976r. licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Naczelnik orzekł o przymusowym wykupie spornej nieruchomości.

2. Podstawę prawną decyzji Naczelnika o wykupie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ("ustawy o wykupie"):

(-) W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej.

(-) Przymusowy wykup odbywał się w drodze licytacji (art.2 ust.1 ustawy). Licytacji podlegały wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2ha.

(-) Zgodnie z art.3 ust.3 ustawy o wykupie Państwu służyło prawo pierwokupu licytowanej nieruchomości po cenie wywoławczej.

(-) W myśl przepisów wykonawczych do ustawy o wykupie, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), dalej "rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji" gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

- nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub

- plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

3. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji.

Świadczy o tym:

- brak stosowania nawożenia mineralnego, bądź stosowanie go na bardzo niskim poziomie,

- coroczne ugorowanie około 3 ha gruntów,

- przeprowadzanie prac polowych z dużym opóźnieniem, bądź też niezbieranie plonów w ogóle, jak to miało miejsce w 1975 r., kiedy to rolnik zaorał niezebrane buraki z powierzchni 1 ha.,

- brak zabudowań gospodarczych, w których przetrzymywany byłby inwentarz żywy - zwierzęta inwentarskie od wielu lat trzymane były zimą na podwórzu i w piwnicy.

4. Postępowanie dotyczące licytacji gospodarstwa przeprowadzono prawidłowo. Licytacja jednak nie odbyła się z powodu braku licytantów. Zatem zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, Naczelnik Gminy N. korzystając z prawa pierwokupu wykupił przedmiotową nieruchomość na własność Państwa po cenie wywoławczej.

5. Decyzję Naczelnika utrzymał w mocy Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") decyzją z dnia [...] stycznia 1977r., uznając wiarygodność ustaleń dokonanych przez zespół specjalistów dokonujący lustracji gospodarstwa.

6. Zeznania świadków przesłuchanych na okoliczność ustalenia poziomu produkcji w spornym gospodarstwie są ze sobą sprzeczne. Część świadków zeznała, że wszystkie grunty w omawianym gospodarstwie były uprawiane i wykorzystywane rolniczo, natomiast inni zeznali, że grunty te nie były uprawiane i od wielu lat odłogowały, a były właściciel gospodarstwa nie radził sobie z jego prowadzeniem.

7. W sytuacji, gdy ustalenia organów administracyjnych jednoznacznie wskazują, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji, na co składał się brak zabudowań, odłogujące od lat grunty, przetrzymywanie inwentarza żywego zimą na podwórzu bądź niektórych zwierząt w piwnicy i stan taki potwierdziła część zeznających świadków, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia tych ustaleń na podstawie zeznań tych rolników, którzy bezkrytycznie oświadczyli, że grunty te były w całości uprawiane i wykorzystywane rolniczo, a były właściciel gospodarstwa był dobrym rolnikiem.

8. W świetle powyższych okoliczności brak jest przesłanek do uznania, że decyzje Naczelnika i Wojewody w sprawie wykupu wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w konsekwencji czego należy stwierdzić ich nieważność.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji, jak też o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r.

Skarga formułuje w odniesieniu do zaskarżonej decyzji następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez nieuwzględnienie odwołania skarżącego pomimo tego, że decyzje o wykupie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie oraz § 1 ust 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji, polegającym na błędnym stwierdzeniu, że przesłanki warunkujące dopuszczalność wykupu spornego gospodarstwa zostały spełnione,

2) naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Uzasadniając zarzuty skargi, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie wydanych przez Naczelnika i Wojewodę była już przedmiotem orzekania w postępowaniu administracyjnym - decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził nieważność tychże orzeczeń. Decyzja ta (tj. decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r.) została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 26 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1271/93. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie MRiGŻ nie ustalił, czy decyzje w sprawie wykupu wywołały nieodwracalne skutki prawne w następstwie późniejszego zbycia przez Skarb Państwa wykupionej nieruchomości na rzecz osób trzecich.

2. Wbrew stanowisku Ministra wyrażonym w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz w decyzji utrzymanej nią w mocy, w postępowaniu w przedmiocie wykupu nieruchomości, zakończonym decyzjami Naczelnika i Wojewody nie wykazano, że sporna nieruchomość spełnia kryteria gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej, poprzestano zamiast tego na ogólnikowych ocenach:

(-) W decyzji Naczelnika nie wskazano, która z przesłanek decydujących o zaliczeniu danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej została spełniona w odniesieniu do spornego gospodarstwa.

(-) Uzasadnienie decyzji Naczelnika zawiera wyłącznie ogólnikowy opis spornego gospodarstwa. Decyzja nie zawiera również analizy zasadności dokonania przymusowego wykupu.

(-) Orzekający w niniejszej sprawie Minister nie wskazał dokumentów, na podstawie których doszedł do wniosku, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej w następstwie m.in.: niestosowania nawożenia mineralnego, bądź też stosowania go na niskim poziomie, czy też braku zabudowań gospodarczych. Za jedyny tego rodzaju dokument należy uznać protokół sporządzony w dniu [...] sierpnia 1976 r. przez komisję lustracyjną Ustalenia zawarte w tym protokole są jednakże sprzeczne z zeznaniami świadków.

(-) Wadliwie przyjął Minister, że wobec wzajemnej sprzeczności pomiędzy zeznaniami świadków zasadnym jest oparcie się wyłącznie na ustaleniach organów administracji.

(-) Większość przesłuchiwanych świadków, tj. 12 osób (wymienionych w skardze) potwierdziło, że były właściciel gospodarstwa posiadał kilka sztuk bydła oraz, że należące do niego gospodarstwo było w całości zagospodarowane. Inaczej zeznało jedynie dwóch świadków, przy czym zaznaczyć należy, że są to osoby zainteresowane w sprawie. Wynika to z faktu, że po wykupie spornego gospodarstwa przez Skarb Państwa osoby te wykupiły następnie udziały w składającej się na to gospodarstwo nieruchomości.

(-) W postępowaniu w sprawie wykupu nieruchomości, zakończonym decyzjami Naczelnika i Wojewody nie zbadano, wbrew wymogom rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji, sytuacji w spornym gospodarstwie, mającej miejsce w okresie trzech kolejnych lat poprzedzających jego przejęcie.

Komisja lustracyjna dokonała przeglądu i oceny spornego gospodarstwa tylko raz, w dniu [...] sierpnia 1976 r. Dokumentacja nie potwierdza, aby tego rodzaju obserwacja i lustracja była przeprowadzana wcześniej.

Dane z lat 1972 - 1975 wpisane w protokole z dnia [...] sierpnia 1976 r. nie są w żaden sposób udokumentowane. Przeczą im ponadto zeznania świadków.

3. Decyzja Naczelnika w sprawie wykupu spornego gospodarstwa wydana została z naruszeniem § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji, stanowiącego o wyłączeniu zastosowania ust.1 tego artykułu w odniesieniu do gospodarstw dotkniętych klęskami żywiołowymi lub wypadkami losowymi (w szczególności wskutek podtopienia wynikającego z nieuregulowanych stosunków wodnych):

(-) Trzech zeznających w niniejszej sprawie świadków oświadczyło, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wykupu nieruchomości sporne gospodarstwo zostało w istotny sposób dotknięte skutkami klęski żywiołowej w postaci huraganu.

(-) W postępowaniu w przedmiocie wykupu nieruchomości nie uwzględniono faktu, że grunty wchodzące w skład spornego gospodarstwa były podmokłe, w następstwie czego były wykorzystywane jako pastwiska. Wymagały one również drenacji zapobiegającej podtopieniom (w latach 1972 - 1976 stosunki wodne nie zostały jeszcze uregulowane). W zaświadczeniu Urzędu Wojewódzkiego w [...] - Wydziału Geodezji, Kartogarfii i Gospodarki Gruntami z dnia [...] marca 1993 r. stwierdzono, że grunty na przedmiotowym obszarze zostały poddane drenacji w latach 1990-1991.

(-) Powyższe okoliczności uszły uwadze Ministrowi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

W ocenianym postępowaniu administracyjnym Minister dochował obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia.

VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy decyzje o wykupie gospodarstwa są obarczone którąś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

W związku z tak zdefiniowanym zakresem przedmiotowym kontrolowanego postępowania wskazać należy, co następuje:

(1). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

2) . Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a.

3) . Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter

trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

4) . W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a.

5) . Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Ministra z dnia [...] marca 2012 r. było zbadanie, czy decyzje o wykupie wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 pkt 2 k.p.a.

6) .Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

7) . O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

8) . Wyraźnego podkreślenia wymaga również to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym.

VIII. W odniesieniu do uregulowań prawnych dotyczących wykupu wskazać należy, co następuje:

(1). W myśl postanowień art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup odbywał się w drodze licytacji (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Licytacji podlegały wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2ha. Zgodnie z

art. 3 ust. 3 ww. ustawy, Państwu służyło prawo pierwokupu licytowanej nieruchomości po cenie wywoławczej.

(2). Przepis § 1 rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji stanowił, co następuje:

(ust.1) Gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

(ust. 2) Przepis ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których:

1) grunty orne wskutek klęsk żywiołowych lub wypadków losowych, a w szczególności wskutek podtopienia, wynikającego z nie uregulowanych stosunków wodnych, nie mogą być całkowicie wykorzystywane rolniczo,

2) grunty pozostają w czarnym ugorze lub w ramach zmianowania pól stanowią przemienne pastwiska,

3) grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia.

IX. Podkreślenia wymagają następujące czynności organów administracji prowadzące do wykupu spornej nieruchomości:

1) . Pismem z dnia [...] lipca 1976 r. instruktor rolny M. Z. wystąpiła do Naczelnika z wnioskiem o wykup spornego gospodarstwa.

2) . W dniu [...] sierpnia 1976 r. spisano protokół w sprawie lustracji spornego gospodarstwa przez czteroosobowy zespół specjalistów. W protokole tym zawarto dane o:

(-) powierzchni ogólnej gospodarstwa (12,62 ha), w tym gruntów ornych (11,31

ha),

(-) poziomie plonów czterech podstawowych zbóż i ziemniaków z hektara we wsi K. na przestrzeni trzech ostatnich lat,

(-) poziomie plonów czterech podstawowych zbóż i ziemniaków z 1 ha w gospodarstwie poprzedniego właściciela na przestrzeni ostatnich trzech lat - z zestawienia tego wynika, że w przedmiotowym okresie były właściciel gospodarstwa uprawiał dwa spośród uprawianych w jego miejscowości rodzajów zbóż, tj. pszenicę i jęczmień w rozmiarze: (pszenica) rok 1972/73 - 21 kwintali (plon we wsi 28 kwintali), 1973/74 - 20 (plon we wsi 28 kwintali), 1974/75 - 15 kwintali (plon we wsi 23 kwintali), (jęczmień) rok 1972/73 - 22 kwintale (plon we wsi 30 kwintali), 1973/74 - 21 kwintali (plon we wsi 29 kwintali), 1974/75 - 16 kwintali (plon we wsi 24 kwintale), (-) inwentarzu żywym w gospodarstwie (3 sztuki bydła),

(

) stosowaniu przez byłego właściciela spornego gospodarstwa nawozów sztucznych (poczyniono w tym zakresie adnotację - w minimalnym stopniu),

(-) przeprowadzeniu przez byłego właściciela spornego gospodarstwa konserwacji urządzeń rolnych (poczyniono w tym zakresie adnotację - nie występuje).

Na podstawie powyższych danych zespół specjalistów poczynił następujące wnioski:

(-) plony czterech podstawowych zbóż i ziemniaków w okresie ostatnich trzech lat są o 1/3 niższe od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach,

(-) były właściciel spornego gospodarstwa nie sprząta plonów w terminach agrotechnicznych oraz zasiewy są zawsze opóźnione,

(-) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec bydła 25 sz/100 ha użytków rolnych,

(-) były właściciel nie wykorzystuje wszystkich gruntów rolniczo,

(-) występują odłogi w ilości 3 ha, były właściciel nie posiada budynków inwentarskich.

W oparciu o powyższe zespół specjalistów postanowił zaliczyć sporne gospodarstwo do kategorii wykazujących niski poziom produkcji.

(3). Decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Naczelnik orzekł o skorzystaniu z prawa wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej.

Uzasadniając decyzję Naczelnik wskazał, że sporna działka została zgłoszona do licytacji Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 1976 r. Nr [...], termin licytacji został ustalony na dzień [...] grudnia 1976 r., licytacja nie odbyła się z powodu braku licytantów. Powyższy areał użytków rolnych jest niezbędny celem przekazania w użytkowanie na czas nieokreślony dla gospodarstwa rolnego Spółdzielni Kółek Rolniczych w N. W gospodarstwie tym planowana jest obora udojowa bydła z docelową ilością stanowisk 500 sztuk. Wymienione użytki rolne potrzebne są w celu zabezpieczenia powierzchni paszowej dla w/w gospodarstwa rolnego.

(4). Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania byłego właściciela od decyzji Naczelnika, Wojewoda utrzymał decyzję Naczelnika w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał, co następuje:

(-) sporne gospodarstwo zostało prawidłowo zaliczone do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania,

(-) gospodarstwo odpowiada kryteriom dla tego rodzaju gospodarstw przewidzianym w §1 przedmiotowego rozporządzenia wykonawczego,

(-) Zespół Specjalistów, który dokonał lustracji w gospodarstwie w dniu [...] sierpnia 1976 r. ustalił, że na przestrzeni ostatnich trzech lat nie wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa są właściwie zagospodarowane, obsada inwentarza w tym gospodarstwie jest niższa od 0,4 sztuki przeliczeniowej, a wydajność czterech zbóż i ziemniaków jest niższa co najmniej o 1/3 od przeciętnych planów osiąganych we wsi K.,

(-) Zespół badający sprawę po przeprowadzeniu rozmowy z byłym właścicielem gospodarstwa ustalił, że nie daje on gwarancji właściwego zagospodarowania wszystkich gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa i dlatego wskazanym jest dokonanie ich częściowego przymusowego wykupu.

XI. Oceniając decyzje Naczelnika oraz Wojewody w przedmiocie wykupu pod kątem wydania ich z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wykupie, stwierdzić należy, że naruszenia tego rodzaju w sprawie nie wystąpiły.

(1). W decyzji Naczelnika wskazano, że została ona wydana na podstawie art.3 ust.4 ustawy o wykupie. W dacie wydania decyzji, tj. w dacie [...] grudnia 1976 r. przepis ten brzmiał-w wersji ustalonej ustawą nowelizującą ustawę o wykupie (Dz.U. z 1971 r.

Nr 27, poz.251) - w sposób następujący: "Cenę wywoławczą ustala się według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.". W świetle brzmienia sentencji orzeczenia przyjąć należy, że podanie przez organ w podstawie prawnej art.3 ust.4 ustawy nastąpiło omyłkowo, a prawidłowo winien w tym miejscu zostać wskazany art.3 ust.3 ustawy zgodnie z którym, stanowiący że Państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Przyczyn omyłki należy upatrywać w tym, że treść, która w dacie orzekania w sprawie była ujęta w art.3 ust.3 (prawidłowa podstawa wydania decyzji) była w pierwotnym tekście ustawy ujęta w art.3 ust.4 (omyłka wskazanym przez organ w decyzji). Powyższe uchybienie organu, z racji jego omyłkowego charakteru, nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w decyzji.

Nie ulega natomiast kwestii, że uzasadnienie decyzji Naczelnika nie zawiera oceny spornego gospodarstwa pod kątem kryteriów niskiego poziom produkcji rolnej, ustalonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o wykupie. Rozporządzenie to, tj. rozporządzenie w sprawie poziomu produkcji rolnej nie zostało powołane w podstawie prawnej decyzji, nie zostało również powołane w uzasadnieniu orzeczenia. Jako przesłankę przejęcia gospodarstwa wskazano natomiast w uzasadnieniu okoliczności z punktu widzenia sprawy nieistotne, tj. zamiar przekazania nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni Kółek Rolniczych w N..

Nie sposób zatem zaprzeczyć w tej sytuacji, że orzeczenie Naczelnika jest dotknięte uchybieniami co najmniej w zakresie wywiązania się przez organ z obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

2) . Uchybienia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły natomiast w decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy dokonał bowiem oceny spornego gospodarstwa pod kątem kryteriów przewidzianych w rozporządzeniu, uznając że ustalenia zespołu specjalistów zawarte w protokole z dnia [...] sierpnia 1976 r. dają wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że sporne gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

3) . W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie wykupu spornego gospodarstwa nie doszło do zbadania, czy sporne gospodarstwo spełnia kryteria gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej przewidziane w rozporządzeniu w sprawie poziomu produkcji rolnej. W ocenie Sądu sam fakt, że ocena taka nie została zawarta w każdej z dwóch wydanych w sprawie decyzji, a tylko w decyzji organu odwoławczego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić przy tym należy, że oczywistej wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji nie należy w ocenie Sądu utożsamiać z tym, że przy orzekaniu w sprawie Naczelnik nie brał pod uwagę konieczności spełnienia się kryteriów wskazanych w rozporządzeniu, jako okoliczności warunkującej dopuszczalność wykupu. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjąć należy, że nieustosunkowanie się przez Naczelnika do kryteriów rozporządzenia wynikało z założenia, że kryteria te bada się wyłącznie przed wszczęciem postępowania w sprawie wykupu (wykazanie, że kryteria te zostały spełnione warunkowało bowiem wszczęcie postępowania w sprawie wykupu), podczas gdy w postępowaniu w przedmiocie wykupu bada się wyłącznie okoliczności związane z licytacją nieruchomości.

4) . Podkreślenia wymaga, że brzmienie §1 ust.1 rozporządzenia stwarzało szerokie możliwości zakwalifikowania gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej w skutek zaniedbania. Po pierwsze, warunek "zaniedbania" nie został zdefiniowany w sposób ścisły (przejawy zaniedbania wyliczone zostały jedynie w sposób przykładowy), po drugie, użyty na końcu punktu pierwszego spójnik "lub" (alternatywa nierozłączna) każe przyjąć, że do wykupu gospodarstwa wystarczyło stwierdzenie, że nie wszystkie grunty orne w tym gospodarstwie są rolniczo wykorzystane (w okresie ostatnich trzech lat). Nie jest zatem tak, że warunek ten jest wyłącznie jedną z przesłanek do wykupu, która musi zaistnieć łącznie z warunkami, o których mowa w pkt 2 i 3.

5) . W świetle powyższego uznać należy, że takie okoliczności przemawiające na korzyść byłego właściciela spornego gospodarstwa, wynikające z protokołu z dnia [...] sierpnia 1976 r., jak to, że:

(-) właściciel odnawiał materiał siewny i sadzeniaki,

(-) właściciel stosował środki ochrony roślin,

(-) różnica pomiędzy wielkością plonów pszenicy i jęczmienia uzyskanych przez właściciela oraz wielkością tego rodzaju plonów uzyskanych we wsi w latach 1972/73 i 1973/74 jest mniejsza niż 1/3 wielkości plonów uzyskanych we wsi,

nie uniemożliwiały przymusowego wykupu gospodarstwa, albowiem właściciel nie wykorzystywał wszystkich z posiadanych przez siebie 11,31 ha gruntów ornych (w protokole stwierdzono: "nie wykorzystuje wszystkich gruntów rolniczo, występują odłogi w ilości 3 ha").

6) . W świetle powyższych okoliczności odmówienie przez Ministra zasadniczego znaczenia przesłuchanym w sprawie świadkom było zasadne. Podkreślenia wymaga, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 1994 r. NSA zajął stanowisko, że co do zasady zeznania świadków zebrane po upływie wielu lat od wydania decyzji o wykupie nie mogą automatycznie dyskwalifikować dokumentów zebranych w postępowaniu w przedmiocie tego wykupu.

7) . Uznać należy, że twierdzenia skargi powołujące się na naruszenie przez Naczelnika i Wojewodę przepisu § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie poziomu produkcji (okoliczności nadzwyczajne) nie uprawdopodobniają w stopniu dostatecznym, że okoliczności te wystąpiły w okresie trzech lat poprzedzających wykup. Twierdzenia te opierają się bowiem wyłącznie na zeznaniach świadków oraz na dokumentach urzędowych pochodzących z lat 90 XX wieku (a zatem dużo późniejszych), stwierdzających okoliczności dotyczące dużego obszaru gruntów, nie zaś skonkretyzowanych do spornej nieruchomości (w skonkretyzowanym okresie).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.