VI SA/Wa 580/12

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), działając w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 69/11 po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej nazywanej: skarżącą) od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: decyzja nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ) z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uznania skarżącej za:

a) objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r.,

b) nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.,

uchylił zaskarżoną decyzję w części b) i orzekł, iż J. G. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.

Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] marca 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. Inspektorat w K. zwrócił się do Dyrektora [...]OWNFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników Przedsiębiorstwa Handlowego "A." Spółka Jawna z siedzibą w K. i wydanie decyzji w sprawie J. G. - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach. W piśmie wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia J. G. do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] maja 1999 r. do [...] stycznia 2002 r., od dnia [...] marca 2004 r. do [...] marca 2004 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do nadal.

Dyrektor [...]OWNFZ po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., stwierdził, że skarżąca była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2009 r.

Od powyższej decyzji J. G. wniosła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Z ustaleń Dyrektora [...]OWNFZ wynikało, że skarżąca figurowała w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta K. jako osoba prowadzącą działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa A. spółka cywilna od dnia [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 2001 r., z którym to dniem spółkę cywilną A. (na skutek zmiany przepisów) wykreślono z ewidencji z urzędu. J. G. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe A. od dnia [...] marca 2001 r. do dnia [...] września 2009 r., z którą to datą wpis ten został wykreślony z ewidencji. J. G. figurowała także jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego A. spółka jawna wpisanej do rejestru od dnia [...] stycznia 2002r. na skutek przekształcenia spółki cywilnej A. w spółkę jawną. Spółka jawna w dniu [...] lipca 2008 r. zgłosiła do ZUS zaprzestanie działalności, przekazując do ZUS wyrejestrowanie wspólników z ubezpieczenia (ZUS ZWUA) oraz wyrejestrowanie jej jako płatnika składek (ZUS ZWPA). Jednocześnie postanowieniem Sądu Rejestrowego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego informację o zawieszeniu przez spółkę działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2009 r.

Z pisma ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanego do Urzędu Skarbowego w K. i informacji tego Urzędu wynika, że J. G. nie prowadzi samodzielnej działalności gospodarczej i figuruje jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego A. spółka jawna w okresie od dnia [...] grudnia 1990 r. do nadal.

W związku z tymi ustaleniami Prezes NFZ stwierdził, iż organ I instancji nie odniósł się do twierdzenia strony, że indywidualny wpis w ewidencji działalności gospodarczej dokonany został z urzędu z powodu zmiany przepisów, natomiast z powodu zaniedbań pracowników tego wydziału nie wykreślono wpisu z dniem przekształcenia w spółkę jawną i wpisania do KRS. Ponadto Prezes NFZ wskazał, iż organ I instancji winien odnieść się do okresu podanego przez wnioskodawcę i wobec złożonych oświadczeń strony winien przeprowadzić dowód przeciwny, jeśli nie dawał wiary twierdzeniom strony.

Wniosek ZUS-u o wydanie decyzji o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej J. G. został skorygowany co do okresu: od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...]OWNFZ decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., w pkt a) uznał J. G. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r., zaś w pkt b) jako nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] września 2008 r. oraz bazując na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego uznał, że ubezpieczeniem zdrowotnym były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznym, tzn. posiadały stosowne pozwolenia (jeżeli były wymagane) oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślał, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu 20 września 2008r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona w stosownym rejestrze przedsiębiorców nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym.

Zdaniem organu, w tym konkretnym przypadku zastosowanie miały treści normy prawnej powstałej z art. 8 pkt 1 lit. c), art. 11 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust.1 pkt 1 lit. c), art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) jak i art. 65, art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.).

Organ stwierdził, że domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę ubezpieczoną w okresie figurowania w rejestrach przedsiębiorców zostało wzruszone. Ponadto organ uznał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej strony postępowania powinien zostać wykreślony z dniem 3 stycznia 2002 r. (dzień rejestracji A. spółki jawnej). Ponadto organ uznał, że strona prowadziła działalność gospodarczą w rozpatrywanym okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. Dostarczony przez skarżącą materiał dowodowy jednoznacznie przemawiał za tym, że w okresie tym działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej A. była przez stronę prowadzona, co potwierdzały m.in. informacje z urzędu skarbowego. Ponadto strona sama przyznała, że spółka cywilna, której była wspólnikiem prowadziła działalność gospodarczą (m.in. świadczył o tym fakt zatrudnienia pracowników). Organ podkreślił, że w toku postępowania strona oświadczyła jedynie, że w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002r. nie osiągała przychodu, co nie było jednoznaczne z nieprowadzeniem działalności gospodarczej.

W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że J. G. nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., co potwierdzał fakt, że działalność gospodarcza została w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 września 2008 r., tj. w dniu [...] lipca 2008 r. przez wspólników spółki faktycznie zawieszona. Sprawiło to z kolei, że nowe przepisy normujące zawieszenie działalności gospodarczej nie znalazły wobec skarżącego zastosowania. Ponadto według oświadczenia strony jedyne przychody jakie uzyskiwała spółka pochodziły z tytułu zachowania i zabezpieczenia dotychczasowego źródła przychodu.

Od powyższej decyzji J. G. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała decyzję jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt a), tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r., wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej w okresie wskazanym w pkt a) decyzji organ I instancji przyjął domniemanie o wykonywaniu działalności przez nią, pomimo tego, że nie uzyskiwała wówczas przychodu. Tymczasem nie chodziło o to, że nie było przychodu w tym okresie lecz o to, że nie było działalności i dlatego nie było przychodu, co w toku postępowania strona wykazała.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przytaczając ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie Prezes NFZ zgodził się z ustaleniami organu I instancji skutkującymi rozstrzygnięciem zawartym w pkt a), tj. uznania J. G. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. Wskazał natomiast, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego J. G. za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej, nie określając jednocześnie, jakie braki w ustaleniach organu I instancji legły u podstawy decyzji kasacyjnej.

Na powyższą decyzję J. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 69/11 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślił, że zaskarżona decyzja była decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznaczało to, że tego rodzaju decyzja może zostać wydana, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego – organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. W związku z tym organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, tj. niezgodnie z uprawnieniami z art. 136 k.p.a.

Sąd zaznaczył także, że w przypadku decyzji kasacyjnych opartych na

art. 138 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) polegający na tym, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (powołał się na uchwałę (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, - ONSA 1998, nr 3, poz. 79).

Jednakże, w ocenie WSA przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., co do przesłanek jego zastosowania. Podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bowiem jest nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia organowi odwoławczemu, w granicach podanych przez art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie.

Organ odwoławczy zaś nie wskazał, jakich to istotnych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nie przeprowadził w całości lub w znacznej części. Sąd uznał, że z opisu organu odwoławczego co do ustaleń pierwszej instancji, nie sposób wywieźć ich niekompletności w rozumieniu rażącego naruszenia norm procesowych. Prezes NFZ nie podał również, jakie to przepisy postępowania w sposób rażący naruszył organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które to naruszenie uzasadniałoby zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazywanie (zalecanie) przez organ odwoławczy objęcia skarżącej ubezpieczeniem za okres od [...]1 lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r., bez jednoczesnego zarzucenia organowi I instancji braku w ustaleniach faktycznych lub niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów albo dokonania tych ustaleń z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, nie mogło, zdaniem WSA, prowadzić do wydania jedynie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Było to o tyle istotne, bo organ I instancji, wskazując na ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym, mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnił w swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego za okres od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r., nie objął skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Organ odwoławczy zaś nie zakwestionował tych ustaleń co do ich kompletności lub trafności oceny w świetle przytoczonych w decyzji przepisów prawa materialnego, jak i nie zakwestionował tych ustaleń z tego powodu, by dokonano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenia organu odwoławczego i organu I instancji, co wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, były tożsame. Natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne przez organ odwoławczy nie zostało umotywowane zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez powiązanie tego uzasadnienia z dokonanym rozstrzygnięciem.

Prezes NFZ ponownie rozpatrując sprawę, powołaną decyzją nr [...] uchylił decyzję nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ w części b) mówiącej, że skarżąca nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. i orzekł, iż J. G. była jednak objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.

Co do pkt a) decyzji Dyrektora [...]OWNFZ podzielił ustalenia i argumentację prawną organu I instancji.

Natomiast odnośnie pkt b) tego rozstrzygnięcia nie podzielił ustaleń organu I instancji. Zwrócił uwagę, że w decyzji ZUS II Oddziału w P. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wynikało, że wspólnicy spółki jawnej A. jako płatnicy składek posiadają w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS indywidualne konta. Mimo że Spółka zgłosiła do ZUS zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] lipca 2008 r. i dokonała u tego podmiotu wyrejestrowania wspólników z ubezpieczeń oraz wyrejestrowania jako płatników składek, to wskazywała różne daty zakończenia działalności w pismach kierowanych do ZUS. Ponadto w rejestrze przedsiębiorców do dnia [...] marca 2009 r. brak było wpisów o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez tę spółkę. Urząd Skarbowy w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. wyjaśnił, że wspólnicy spółki nie powiadomili tego organu o zaprzestaniu prowadzenia działalności i na bieżąco dokonywali wpłat z podatku. Zdaniem Prezesa NFZ powołane okoliczności wskazywały, że spółka jawna A. nie zaprzestała działalności z dniem [...] lipca 2008 r. i nadal funkcjonowała w obrocie gospodarczym. Zatem skarżący, skoro nie zaprzestał z dniem [...] lipca 2008 r. prowadzenia działalności gospodarczej, podlegał na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, także w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., od kiedy spółka formalnie zawiesiła działalność gospodarczą. Prezes NFZ przyjął, że organ i instancji przy rozstrzyganiu co do części b) rażąco naruszył przepisy prawa (cytowany art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, który wiąże organ, a nie pozwala na uznaniowość) oraz naruszył interes społeczny (poprzez pozbawienie innych ubezpieczonych możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej za składki, które powinna opłacić osoba objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym). Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że mógł odstąpić od zakazu z art. 139 k.p.a. zakazującego organowi odwoławczemu wydawania decyzji na niekorzyść osoby odwołującej się.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego: art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm., dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie, w którym faktycznie zaprzestała jej prowadzenia,

2) przepisów postępowania:

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującej,

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskutek nierozpoznania przez organ zarzutu naruszenia przez Dyrektora [...]OWNFZ art. 145, art. 149 § 1 k.p.a związanego z przedstawioną przez skarżącego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Dyrektora [...]OWNFZ, do której organy obu instancji nie odniosły się,

- art. 145, art. 149 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie w zakresie części a) uprzednio zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu J. G. zwróciła uwagę, że okoliczność, iż spółka zakończyła działalność z dniem [...] lipca 2008 r. nie była kwestionowana przez organy obu instancji. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego przestaje istnieć w momencie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Na kwestie tę nie miały wpływu zmiany wprowadzone od dnia 20 września 2008 r. do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), jeżeli faktycznie zaprzestano działalności i dokonano wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku o sygn. I UK 156/11.

Co do naruszenia art. 139 k.p.a. skarżąca podniosła, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa błędu w ustaleniach faktycznych. Dyrektor [...]OWNFZ bowiem zastosował prawidłowe normy prawne, ale przyjął odmienne od Prezesa NFZ ustalenia odnośnie terminu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą.

Skarżąca podkreślała, że Dyrektor [...]OWNFZ wydał wcześniej decyzję nr [...], którą rozstrzygnął kwestię objętą niniejszym postępowaniem. Skarżąca zwracała uwagę organom obu instancji na skutki tego rozstrzygnięcia dla toczącego się postępowania, ale organy pominęły w swoich ustaleniach ten istotny dowód.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga J. G. zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nie może się ostać w obrocie prawnym z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy rozważyć czy organ w ogóle mógł orzec ponad żądanie odwołania. J. G. odwołała się tylko od części decyzji

nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ – tej, w której uznano ją za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. (pkt a) decyzji). Natomiast Prezes NFZ zaskarżoną decyzją rozstrzygnął także co do pkt b) decyzji organu I instancji (uznano w nim, że skarżąca nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.), co do którego nie było składane odwołanie.

Podstawą materialnoprawną pkt b) decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do powołanego pkt b) stanowił

art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek taki, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, z tym, że, z mocy art. 69 ust. 1a cytowanej ustawy do ubezpieczenia zdrowotnego osób, które na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej, stosuje się odpowiednio art. 68.

Na podstawie art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), dalej: "u.s.u.s.", obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei w myśl art. 8 ust. 6 pkt 1 u.s.u.s. za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

Z powyższych uregulowań wynika, że decyzja o ustaleniu obowiązkowi podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinna rozstrzygać o każdym okresie. Objęcie nią więcej niż jednego okresu, nie zmienia faktu, że orzeczenie dotyczy odrębnych, niezależnych od siebie okresów. W niniejszej sprawie jest to szczególnie wyraźnie, gdyż pkt a) decyzji nr [...] dotyczył okresu od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r., a z kolei jej pkt b) – okresu od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Zatem w jednej decyzji znalazły się rozstrzygnięcia, co do których mogłyby zostać wydane osobne decyzje. Co do pkt a) powołanej decyzji podstawą materialnoprawną były przepisy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a co do pkt b) – przepisy ustawy o świadczeniach.

Jednakże, z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku w sprawie VI SA/Wa 69/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował procedowania organu odwoławczego w zakresie pkt b) decyzji nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ. Prezes NFZ nie przeprowadził zaś uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, po wydaniu powołanego orzeczenia i rozstrzygnął na nowo merytorycznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji nr [...].

Przechodząc do zarzutów skargi, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości zarzut i wywody skargi dotyczące naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji.

Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszącej odwołanie J. G. pogorszyła się na skutek rozpatrzenia jej odwołania i wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Prezes NFZ uchylił pkt b) decyzji nr [...], uznający, iż skarżąca nie jest objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. i orzekł, iż J. G. była jednak objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego za wyżej wskazany okres. Faktu orzeczenia na niekorzyść strony nie kwestionował również sam organ odwoławczy, próbując wykazać, że zaistniały w sprawie przesłanki pozwalające na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in pius (str. 11 decyzji).

Należy jednak zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z

art. 1 Konstytucji i niezastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85). Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993r., sygn. akt III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 112) Sąd Najwyższy wraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady; są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04 (Lex nr 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym.

Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1101/88, ONSA 1989, z. 2,

poz. 71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93).

Z kolei z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle

art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił przedstawionym wyżej zasadom. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się uzasadnienie co do przyczyn odstąpienia od zakazu z art. 139 k.p.a. Zdaniem organu decyzja organu I instancji miała rażąco naruszać prawo oraz naruszać interes społeczny. Jednakże, w ocenie Sądu uzasadnienie nie odpowiada wyżej wskazanym kryteriom – szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od reguły z art. 139 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że Dyrektor [...]OWNFZ w decyzji nr [...] co do rozstrzygnięcia w pkt b) powołał te same przepisy materialnoprawne - ustawy o świadczeniach, do których odwołuje się Prezes NFZ, uzasadniając rażące naruszenie prawa przez organ I instancji. Należy zwrócić uwagę, że Dyrektor [...]OWNFZ rozstrzygając w pkt b) decyzji nr [...] wziął także pod uwagę przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do których wprost odwołuje się ustawa o świadczeniach oraz uregulowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które z kolei są konieczne do ustalenia dat rozpoczęcia, zawieszenia, zakończenia działalności gospodarczej. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się szczegółowo do zastosowanych przepisów i poczynionych przez organ I instancji ustaleń, dlaczego potraktował stanowisko organu I instancji jako rażąco naruszające prawo. Rozbieżności w stanowisku organów obu instancji bowiem dotyczyły interpretacji powołanych przepisów materialnoprawnych dokonanej na tle odmiennych ustaleń faktycznych poczynionych przez te organy, z tym że w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Tego rodzaju rozbieżności, w ocenie Sądu, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Z kolei co do naruszenia interesu społecznego Prezes NFZ sam przyjął, że nie miało ono charakteru rażącego.

Ponadto w sytuacji, kiedy Prezes NFZ dokonywał samodzielnie oceny materiału dowodowego, która doprowadziła go do wniosku, że skarżąca powinna być objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przy przeprowadzanej ocenie winien uwzględnić cały materiał dowodowy, a ocena winna być wszechstronna, co nakazuje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nadto Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego i nie rozważając w ogóle takiej możliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] uchylił w całości decyzję nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] października 2009 r., w której uznano, że skarżąca podlegała także obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008r. do dnia [...] sierpnia 2009 r., a następnie zaskarżoną decyzją także uchylił w całości decyzję nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ, rozstrzygającą w odmienny sposób kwestię spornego okresu. W decyzji nr [...] organ I instancji odwoływał się również do wytycznych zawartych w decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Należy przy tym zauważyć, że materiał dowodowy został zgromadzony przed wydaniem decyzji nr [...] i w dalszych etapach postępowania nie był uzupełniany. Brak uzasadnienia rozbieżności stanowiska organu odwoławczego w tej samej sprawie w kolejnych decyzjach stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Zachowanie powyższych reguł winno być szczególne, zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji odstępującej od zasady z art. 139 k.p.a. J. G. wskazywała, że kwestia jej obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej została już rozstrzygnięta w decyzji nr [...] Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] marca 2008 r. (znajdującej się w aktach adm.). Organ do zarzutu tego nie odniósł się, choć skarżąca wywodziła z tej decyzji daleko idące skutki procesowe w kontrolowanym postępowaniu (w skardze mowa jest jako o przyczynie wznowienia postępowania, a nawet stwierdzenia nieważności).

Wobec powyższego, nie przesądzając wyników postępowania odwoławczego, Prezes NFZ przede wszystkim rozpatrzy odwołanie J. G. w zakresie przez nią wskazanym czyli co do pkt a) decyzji nr [...], z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, co znajdzie następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek i zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200, art. 205 § 2 i

art. 209 cyt. ustawy.