II OSK 882/11

Uzasadnienie

II OSK 882/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. II SA/Bk 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił wspólną skargę T. A. i I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) w Suwałkach z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 10 lutego 2009 r., uzupełnianym w toku postępowania, R. T. D. wystąpiła z żądaniem ustalenia warunków zabudowy. Wskutek rozpoznania wniosku Wójt Gminy Jeleniewo trzykrotnie wydawał decyzję ustalającą warunki zabudowy, które to decyzje w wyniku odwołań T. A. i I. A. były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, a sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolejny raz rozpoznając źródłowy wniosek decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Jeleniewo działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm., zwana dalej "Upizp") ponownie ustalił na rzecz R. T. D. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej "rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne w istniejącej zabudowie zagrodowej oraz budowę zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 9 m3, na działce nr [...] w B., gmina [...]. Określono również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, w załącznikach nr 2 i 3 przedstawiono wyniki analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej. Wydanie decyzji podyktowane było brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu T. A. i I. A. zarzucili, że inwestorki nie interesuje produkcja rolna, lecz rozbudowa budynków pod działalność turystyczną i rozrywkową. Wyrazili obawę, że realizacja inwestycji na działce nr [...] naruszy funkcję domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej. Podali też, że znajdujący się tam budynek już jest przez właścicieli wykorzystywany dla celów turystycznych.

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] SKO w Suwałkach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp utrzymało zaskarżoną decyzję wójta w mocy. W nawiązaniu do nowelizacji Upizp dokonanej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), Kolegium podało, że R. T. D. złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., żądając rozpoznania jej podania w oparciu o przepisy dotychczasowe. Następnie organ wyraził ocenę o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Teren inwestycji nie był bowiem objęty planem miejscowym, dlatego zgodnie z art. 59 ust. 1 Upizp inwestorka zobowiązana była ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu miała przemawiać za uznaniem, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w przepisach art. 61 ust. 1 Upizp, od których uzależnione było ustalenie warunków zabudowy. W szczególności spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizowanym istniały działki sąsiednie zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wyjaśniło Kolegium w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi (działki nr [...]), zabudowa zagrodowa z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, z których jeden przebudowany został na budynek mieszkalny z usługami agroturystycznymi (działki nr [...]) oraz zabudowa jednorodzinna z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi (działki nr [...] i nr [...]). Planowana inwestycja, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, mieści się w funkcji zastanej zabudowy, a parametry i cechy istniejącej zabudowy pozwoliły na ustalenie pozostałych szczegółowych parametrów i cech nowej zabudowy, przy uwzględnieniu średnich wskaźników obliczonych na podstawie zabudowy obszaru analizowanego oraz specyfiki inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku. Ponadto ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ponieważ działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze powiatowej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną będzie się odbywało z istniejących przyłączy, w energię cieplną z projektowanej kotłowni, odprowadzenie ścieków odbywać się będzie do projektowanego szamba, unieszkodliwianie odpadów i ścieków przez wywóz na podstawie umowy, odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ został sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako grunty rolne zabudowane (B-Ps V) oraz pastwiska trwałe (Ps VI). Decyzja organu I instancji miała też nie naruszać przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), rozporządzenia nr 4/06 Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 221, poz. 2157 ze zm.) i rozporządzenia nr 25/03 Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 117, poz. 2162) z uwagi na to, że teren inwestycji położony jest w granicach Suwalskiego Parku Krajobrazowego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora [...], w specjalnym obszarze ochrony siedlisk (SOO) Natura 2000 "Ostoja Suwalska" (PLH200003). Obowiązujące na tym terenie zakazy miały nie zostać naruszone. Ponadto organ I instancji uzyskał od właściwych organów pozytywne uzgodnienia projektu decyzji, tj.: Zarządu Dróg Powiatowych w Suwałkach – w zakresie zjazdu na działkę inwestorki, Marszałka Województwa Podlaskiego ( w zakresie melioracji i urządzeń wodnych oraz Starosty Suwalskiego ( w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w sprawie uzgodnienia z organem właściwym ds. ochrony przyrody w ocenie Kolegium nastąpiło tzw. "milczące uzgodnienie", ponieważ w terminie 21 dni od przedstawienia mu projektu decyzji w sprawie właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) nie wyraził stanowiska w formie postanowienia, informując Wójta jedynie na piśmie o pozytywnym uzgodnieniu. Decyzja ma zawierać również wszystkie wymagane i prawidłowe załączniki.

Skargę od decyzji z [...] lipca 2010 r. wnieśli T. A. i I. A., zarzucając naruszenie przepisów art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp przez błędne przyjęcie, że dokonano uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym ds. ochrony przyrody w drodze tzw. "milczącego uzgodnienia" oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie MI") przez błędne przyjęcie, że do decyzji o warunkach zabudowy została załączona część tekstowa wyników analizy oraz część graficzna wyników analizy w skali 1:1000, ponieważ nie doręczono im załącznika nr 2. Zarzucono także obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 138 § 2 w zw. z art. 106 oraz w zw. z art. 7 i art. 10 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji wydanej bez uprzedniego doręczenia skarżącym postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Starosty Suwalskiego oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Suwałkach, czym pozbawiono ich prawa czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Skarżący podzielili stanowisko Kolegium, że RDOŚ nie wydał postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednak zarzucili, że decyzja organu I instancji wydała została przed upływem terminu 21 dni od doręczenia projektu decyzji temu organowi. Termin ten upływał dopiero 29 czerwca 2010 r., podczas gdy decyzję wójt wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. Na tej podstawie skarżący domagali się uchylenia decyzji organu II i I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi SKO w Suwałkach wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę WSA w Białymstoku nie stwierdził naruszeń przepisów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przypomniał, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany był do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany, ściśle determinowany przepisami prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upizp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5 cyt. przepisu. Z kolei wymagania dotyczące nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upizp, określono w rozporządzeniu MI, w tym w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia ujęto sposób wyznaczania obszaru analizowanego i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Natomiast treść samej decyzji powinna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami prawa. Sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Analiza ta wykazała, że na ocenianym terenie występuje zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, zabudowa zagrodowa z budynkiem mieszkalnym z usługami agroturystycznymi oraz zabudowa jednorodzinna z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Dlatego też Sąd uznał, że planowana inwestycja w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej mieściła się w funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Za prawidłowe uznano również określenie szczegółowych parametrów i cech nowej zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, gabarytów – mających odpowiadać wymogom § 4 - 8 rozporządzenia MI. Spełnione miały zostać także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 Upizp, w tym w zakresie dokonania niezbędnych uzgodnień.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd ocenił jako niezasadne. W kwestii uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ Sąd I instancji podał, że organ I instancji pismem z 4 czerwca 2010 r. zwrócił się do w/w organu, uzyskując informację powrotną wyrażoną w piśmie z 14 czerwca 2010 r. Stanowiska tego nie wyrażono w prawem przewidzianej formie, t.j postanowienia, dlatego Kolegium zasadnie oceniło, że doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana [...] czerwca 2010 r., natomiast termin 21 dni dla uzgodnienia upływał 29 czerwca 2010 r., to jednak w okolicznościach sprawy zasadnie przyjęto, że doszło do "milczącego uzgodnienia". Z pisma z 14 czerwca 2010 r. wynikało bowiem, że intencją RDOŚ było wyrażenie braku zastrzeżeń do planowanej inwestycji, dlatego naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Z kolei w kwestii nie doręczenia stronom postanowień Starosty Suwalskiego oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Suwałkach WSA w Białymstoku podał, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciążył na organach prowadzących postępowania incydentalne, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne, którego zadaniem było jedynie ustalenie, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 K.p.a., a wydane postanowienia są ostateczne. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawiadomił wszystkie strony o wystąpieniu do organów współdziałających o uzgodnienie projektu decyzji, umożliwił stronom zapoznanie się z projektem decyzji przesłanym do uzgodnień, a decyzję o warunkach zabudowy wydał po otrzymaniu postanowień organów współdziałających i po dniu ich ostateczności. Sąd podkreślił również, że strony zarzucające pominięcie ich w postępowaniach uzgodnieniowych mogły kwestionować wydane postanowienia w trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kolei za bezzasadnością naruszenia § 9 rozporządzenia MI ma przemawiać okoliczność, że decyzja organu I instancji zawierała załączniki nr 1-3, a brak było dowodów świadczących o tym, że załączniki te nie zostały przesłane stronom. Ponadto ewentualnie naruszenie postępowanie tym spowodowane nie miałoby wpływu na wynik sprawy, ponieważ obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 K.p.a., polecają doręczyć decyzję, nie odnoszą się expressis verbis do doręczania załączników. Sąd podkreślił, że skarżącym umożliwiono natomiast zapoznanie się z aktami sprawy, w których zalegała analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. II SA/Bk 638/10 wnieśli T. A. i I. A., działający przez radcę prawnego B. N., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp przez nie zweryfikowanie prawidłowości dokonania przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych, a w konsekwencji przez wadliwe wykonywanie przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy SKO w Suwałkach wydało decyzję z [...] lipca 2010 r. bez uwzględnienia nie dochowania terminu 21 dni dla wymaganego uzgodnienia z RDOŚ i błędnie ustaliło, że organ I instancji działał w ramach "milczącego uzgodnienia", tj. z rażącym naruszeniem prawa procesowego – art. 107 i art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp, co miało doprowadzić do bezpodstawnego oddalenia skargi,

2. art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp w sytuacji, gdy SKO w Suwałkach wadliwie uznało, że w sprawie doszło do "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja organu I instancji wydana została przed upływem terminu 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji RDOŚ, tj. z naruszeniem art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp w zw. z art. 106 K.p.a.,

3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 w zw. z art. 138 § 2 i art. 7 i art. 10 K.p.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji polegającą na zastosowaniu wewnętrznie sprzecznej wykładni przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 106, art. 7 i art. 10 K.p.a. i przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie główne nie był uprawniony do weryfikowania postanowień podejmowanych przez organy współdziałające w zakresie dokonywanych przez nie doręczeń w sytuacji, gdy zdaniem Sądu stwierdzenie przez Kolegium okoliczności niedoręczenia stronom postanowienia RDOŚ uprawniało organ odwoławczy do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia".

Skarżący kasacyjnie omawiając zarzut dotyczący "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji podnoszą, że gdyby Kolegium uznało pismo RDOŚ z dnia 14 czerwca 2010 r. za niedoręczone im postanowienie, zachowanie terminu 21 dni na dokonanie wymaganego uzgodnienia nie miałoby znaczenia procesowego. Wyrażając odmienną ocenę Kolegium wadliwie przyjęło w ich ocenie, że termin ten został zachowany, a tym samym dokonać miało błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i nie rozpoznać istoty sprawy. Natomiast Sąd I instancji miał pominąć to naruszenie jak i okoliczność, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego, pomimo że zwrócił uwagę na fakt wydania decyzji w I instancji przed upływem wymienionego terminu 21 dni. Podzielając natomiast ocenę Kolegium o skutecznym "milczącym uzgodnieniu" WSA w Białymstoku miał dopuścić się błędu logicznego, ponieważ przesłanką "milczącego uzgodnienia" jest upływ w/w terminu, który nie nastąpił, ponieważ decyzja wójta została wydana 20 dnia od dnia doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uchybienia te w ocenie kasatora miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie powołując się na przesłankę z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Zarzutem stawianym skarżonemu wyrokowi WSA w Białymstoku ma być naruszenie przez ten Sąd art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 3 § 1 Ppsa w powiązaniu z naruszeniem szeregu przepisów Upizp oraz K.p.a. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa obliguje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, że podnoszone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkować wydaniem potencjalnie odmiennego wyroku od tego, który zapadł. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1-3 Ppsa), opierającym się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny, który będzie zapewniał sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół tego, że Sąd I instancji błędnie oddalił skargę uznając decyzję SKO w Suwałkach za prawidłową, w sytuacji gdy organ I instancji – Wójt Gminy Jeleniewo wadliwie uznał, że w sprawie doszło do zgodnego z przepisami Upizp uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ. Nadto Sąd I instancji wadliwie zaakceptować miał wywody organu odwoławczego o braku możliwości kontroli w postępowaniu głównym – w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prawidłowości aktów organów współdziałających.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przepisy Upizp stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59. ust. 1 zdanie 1). W myśl art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z mocy art. 60 ust. 1a Upizp wynika, że "Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c", z kolei art. 64 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że "Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". Art. 53 Upizp w ust. 4 określa m.in., że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – uwaga Sądu), wydaje się po uzgodnieniu z: organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8); właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół dokonanej przez WSA w Białymstoku legalności oceny, jaką przyjął organ II instancji, dla uznania, że doszło w sprawie do zgodnego z prawem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ.

W myśl art. 53 ust. 5 Upizp "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Z kolei mający w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie art. 53 ust. 5c cyt. ustawy przewiduje, że "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". Innymi słowy organ gminy właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w razie gdy planowane jest przedsięwzięcie na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innym niż park narodowy, winien wystąpić do RDOŚ o uzgodnienie projektu swej decyzji, a gdy organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu prośby o podjęcie aktu współdziałania, może uznać, że uzgodnienie zostało dokonane. Nie jest sporne, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję położona jest na obszarze objętym ochroną – na terenie parku krajobrazowego. Wójt Gminy Jeleniewo prawidłowo zatem zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji także do RDOŚ. W tym wypadku z mocy art. 53 ust. 5 Upizp stosowanego odpowiednio w sprawach warunków zabudowy uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Cyt. przepis stanowi następująco: "§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. § 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. § 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38". Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 53 ust. 5 i ust. 5 c Upizp przyjąć, należy że w sprawach ustalania warunków zabudowy nie cały art. 106 K.p.a. znajdzie zastosowanie wprost, a organ zwracający się do RDOŚ o uzgodnienie winien przyjąć, że uzgodnienie nastąpiło, gdy upłynie bezskutecznie 21 dni od dnia, kiedy projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedstawiony do uzgodnienia, chyba że wcześniej doszło do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO w Suwałkach, że w realiach kontrolowanej przezeń sprawy administracyjnej doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia", skoro w piśmie RDOŚ z 14 czerwca 2010 r. stwierdzono, wprawdzie w wadliwej formie procesowej, iż uzgadnia się pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w okresie przed upływem 21 dni od dnia przedstawienia przez Wójta Gminy Jeleniewo projektu decyzji o warunkach zabudowy RDOŚ podjął akt współdziałania pozytywnie uzgadniając przedstawiony mu projekt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo RDOŚ z 14 czerwca 2010 r. nosi cechy postanowienia. W literaturze powołującej się na judykaturę wskazuje się, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 248). Powyższą uwagę odnosić można także do postanowień. W dacie podejmowania przez SKO w Białymstoku skarżonej decyzji K.p.a. w art. 124 stanowił, że: "Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu" (§ 1), "Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie" (§ 2). Pismo RDOŚ z 14 czerwca 2010 r. zalegające na k. 120 akt administracyjnych nie odpowiada wszystkim tym wymogom, niemniej jednak posiada niezbędne składniki konstytuujące byt postanowienia: zawarto w nim rozstrzygnięcie sprawy incydentalnej, na potrzeby którego wydano postanowienie – "uzgadniam pozytywnie projekt decyzji", zostało ono podpisane przez osobę działającą w trybie art. 268a K.p.a. z upoważnienia organu, z pieczęci imiennej użytej przez osobę dla podpisania aktu wespół z pieczęcią nagłówkową – "Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku Wydział Spraw Terenowych I w Suwałkach" da się przyjąć, że niesporne jest oznaczenie organu, wreszcie zawarto w nim wzmiankę dotyczącą oznaczenia strony postępowania – R. T. D., na żądanie której ustalane są warunki zabudowy. Wbrew przeto wywodom Sądu I instancji oraz organu odwoławczego należy uznać, że mimo wadliwej formy procesowej wójt gminy orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uzyskał przed wydaniem swej decyzji, podjętej z kolei przed upływem 21 dni od dnia przedstawienia projektu decyzji, uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 Upizp. W realiach sprawy doszło zatem nie tyle do "milczącego uzgodnienia", ale do uzgodnienia w formie postanowienia wydanego przez organ współdziałający, które nie spełniało wymogów formalnych przewidzianych dyspozycją art. 124 K.p.a. Mimo zatem wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, prawidłowo Sąd ten przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 1a w zw. z art. 53 ust. 5c Upizp.

Podzielić należy z kolei te wywody zawarte w kwestionowanym wyroku, które wskazują na wyłączenie możliwości kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 Upizp przez organy współdziałające. Postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 K.p.a.). W judykaturze stwierdzono, iż "bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2009 r., II OSK 1016/08, LEX nr 563527). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. stwierdzono z kolei, że "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (II OSK 239/08, LEX nr 515197). W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że dostrzegając wady postępowania uzgodnieniowego organ prowadzący postępowanie główne winien, stosując się do nakazu udzielania informacji i pomocy wynikającej z art. 9 K.p.a., wskazać drogę procesową do usunięcia ewentualnych naruszeń praw stron i uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2007 r., II OSK 1207/06, LEX nr 372491). Sąd podziela także prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, LEX nr 340121, z glosą aprobującą G. Krawca, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009/2/75-79). Skoro zatem organ I instancji działając zgodnie z nakazami zawartymi w art. 106 § 2 K.p.a. powiadomił strony o wystąpieniu do organów współdziałających w celu podjęcia aktów współdziałania, to nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne uchybienia procesowe, których dopuścić miałyby się organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wywody Sądu I instancji w tym zatem aspekcie są prawidłowe, zarzut przeto naruszenia art. 141 § 4 Ppsa uznać należy za nieusprawiedliwiony. W myśl cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy.

Decyzję o warunkach zabudowy wydano po uzyskaniu przez organ I instancji wymaganych prawem uzgodnień, zatem utrzymanie w mocy tej decyzji było zgodne z prawem. Z tych względów zasadnie WSA w Białymstoku skargę oddalił. W myśl art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z wyłożonych względów skargę kasacyjną oddalono.