VII SA/Wa 1071/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zw. dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r., nr [...]. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]Nr [...] (wieża stalowa o wysokości 55,95 m, system anten na wieży, szafy sterujące, ogrodzenie), na działce ew. nr [...]. w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...].

Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Dnia [...]sierpnia 2011 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek

mieszkańców miejscowości [...]o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...]kwietnia 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]Nr [...] na działce [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Mieszkańcy w piśmie stwierdzili, że decyzja organu pierwszej instancji (vide. Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r.) została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazując, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uniemożliwił wszystkim stronom postępowania pełnego w nim uczestnictwa oraz organ nie dowiódł, że wydał rozstrzygnięcie na podstawie nie budzących wątpliwości dowodów.

W związku w ww. pismem Wojewoda [...] w dniu [...] października 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r. a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm. zw. dalej Prawo budowlane), po rozpoznaniu sprawy z urzędu stwierdził nieważnośc decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że przedmiotowy wniosek został potraktowany jako wniosek o stwierdzenie niewazności decyzji administracyjnej a nie wzniosek o wznowienie z uwagi na fakt, iż "zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące (nieważność powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc) i tryb ten ma pierwszeństwo przed wznowieniem (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1998 r., I SA 1262/98, LEX nr 45879; por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2010 r., II SAB/Po 61/10, LEX nr 756144).

Z wniosku mieszkańców [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. wynikało, że ich zdaniem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przekraczała ona bowiem ustaloną w planie nieprzekraczalną linię zabudowy oraz była zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem [...], a zatem na terenie przeznaczonym na cele mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W toku postępowania organ ustalił, że objęta weryfikowaną decyzją Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r.. nr [...], znak: [...], działka ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy w [...]z dnia [...]sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w [...]- Gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]. poz. [...]) z przeznaczeniem wyżej wymienionym.

Przedmiotowa inwestycja stanowiła obiekt budowlany. Była to wieża wolnostojąca posadowiona bezpośrednio na własnym fundamencie i służąca jako konstrukcja wsporcza anten sektorowych oraz radiolinii z urządzeniami sterującymi. Wieża kwalifikowana była jako obiekt budowlany również przez samego inwestora. W opisie technicznym projektu budowlanego wyraźnie bowiem wskazano, że "projektowana wieża jest obiektem budowlanym. Organ uznał, że usytuowanie tego obiektu na działce ew. nr. [...] nie odpowiada wymaganiom [...]. dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ przy interpretacji pojęcia nieprzekraczalna linia zabudowy posłużył się wykładnią językową oraz prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w tym zakresie. Przyjął, że nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, której nie może przekroczyć obrysu obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r., II SA/G1 292/07, LEX nr 400905).

Ustalenia [...] dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy dotyczyły zdaniem organu, również przedmiotowej inwestycji, stanowiącej obiekt budowlany trwałe połączony z gruntem. Plan przewidywał bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od drogi. Tymczasem, jak wynikało z projektu zagospodarowania działki, wieżę zaprojektowano w odległości 6 m od drogi. Inwestycja naruszała zatem, zdaniem Wojewody [...], obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy i tym samym rażąco naruszała ustalenia [...], który jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wydana przez Starostę [...], pomimo w/w naruszeń, decyzja zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji obarczona była więc wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ I instancji ustalił, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 z 2010 r., poz. 675) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przekładając analizowany przepis na przedmiotową sprawę organ stwierdził, iż przeznaczenie omawianego terenu na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem usług nieuciążliwych nie mogło uniemożliwiać jednoczesnego lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Przedmiotowy [...] nie zabraniał na terenie oznaczonym symbolem [...] lokalizacji stacji bazowych. W świetle zgromadzonych dokumentów, nie można było uznać przedmiotowej inwestycji za uciążliwą. Dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy [...]wydał decyzję, znak: [...] umarzającą z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdził w niej, że inwestycja, z uwagi na swój rodzaj i charakter, nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioski takie zawarte były również w analizie oddziaływania na środowisko, załączonej do projektu budowlanego. Jednocześnie stwierdzono w niej, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania oraz że przedmiotowa stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Również z załączonych do analizy rysunków wynikało, zdaniem organu że w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej brak jest obiektów o wysokości

porównywalnej z wysokością zawieszenia anten na wieży kratowej.

W świetle sporządzonej analizy przedmiotowa inwestycja nie stanowiła, zdaniem organu, zagrożenia dla ludzi i środowiska. Spełniała też wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 z 2003 r. poz. 1883).

Zgodnie ze stanowiskiem Światowej Organizacji Zdrowia ([...]), wyniki przeglądu opublikowanych do chwili obecnej badań naukowych prowadzą do wniosku, że nie stwierdza się zdrowotnych konsekwencji oddziaływania pól elektromagnetycznych o poziomach niższych od wartości dopuszczalnych, zawartych w zaleceniach opublikowanych przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Ochrony przed Promieniowaniami Niejonizującymi ([...]).[...]stwierdza, iż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, których działaniu mogą być poddani ludzie, zostały opracowane przy założeniu nawet rzadko zdarzającego się maksymalnego pochłaniania pól i po przyjęciu bardzo dużych współczynników bezpieczeństwa dla ludności. Obowiązujące w [...]wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności są znacznie niższe od wartości określonych przez [...]. Dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wyższych niż 300 MHz dopuszczalna gęstość pola wynosi w [...]0,1 W/m2, natomiast zgodnie z zaleceniami [...]dopuszczalna gęstość pola wynosi f/200 (gdzie f to częstotliwość pola). Tak więc np. dla częstotliwości 2000 MHz, zgodnie z zaleceniami [...], dopuszczalna gęstość mocy wynosi 10 W/m2, a zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. - 0,1 W/m , czyli 100 razy mniej. Tak ostre kryteria, poza [...], stosują jedynie jeszcze trzy kraje w [...].

Ponadto jak wskazał organ, przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami [...] jeśli chodzi o przeznaczenie terenu, na którym ją zlokalizowano, natomiast rażącym naruszeniem jego ustaleń było usytuowanie przedmiotowego obiektu z przekroczeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy co stanowiło przyczynę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W wyniu rozpoznania wniesionego odwołania przez [...]sp. z o.o. w [...]od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy wskazał ponad ustalenia organu I instancji, że stosownie do postanowień § 5 pkt 2 uchwały nr [...] rady Gminy w [...]z dnia [...]sierpnia 2002 r., dla terenów objętych ww. planem miejscowym, określono obowiązujące, nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wynikało ze stanowiącego załącznik nr 1 do planu miejscowego rysunku, dla wspomnianej działki ew. nr

[...] (znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...]) ustalona została

nieprzekraczalna linia zabudowy m. in. w odległości 10 m od jej południowej granicy. Według treści przepisu § 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego osiedla mieszkaniowego w [...]- Gmina [...],

uchwałodawca nie przewidział w tym przypadku żadnych wyjątków od obowiązku

respektowania wyznaczonej w tym akcie prawnym nieprzekraczalnej linii zabudowy co

oznacza, iż żaden obiekt budowlany, bądź jego element, nie mogą wykraczać poza tę,

określoną w planie miejscowym, linię.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy określa się m. in. odległość zabudowy od dróg lub usytuowanie nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, tak więc wyznaczenie jej ma na celu uwzględnienie istniejących uwarunkowań dla zagospodarowania terenu oraz służy zachowaniu ładu przestrzennego, jak też ochronie przestrzeni publicznie dostępnej, znajdującej się w pobliżu planowanego obiektu budowlanego.

Za nietrafne organ odwoławczy uznał także stanowisko pełnomocnika inwestora, w myśl którego, objęta udzielonym decyzją Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...]. pozwoleniem na budowę inwestycja - stacja bazowa telefonii komórkowej [...]Nr [...] (wieża stalowa o wysokości 55,95 m. system anten na wieży, szafy sterujące, ogrodzenie), nie jest obiektem budowlanym, w związku z czym nie mają do niej zastosowania ograniczenia wynikające z ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Stosownie do treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wolno stojące maszty antenowe są budowlą, która to kategoria z kolei, w świetle pkt 1 b tegoż przepisu, jest obiektem budowlanym. Dodatkowo, w odniesieniu do omawianej inwestycji, znajduje to potwierdzenie w treści samego projektu budowlanego, gdzie w części II Opis techniczny, pkt 1.1.1 stwierdzono wprost, iż projektowana stacja bazowa jest obiektem budowlanym, zaś w części I Projekt zagospodarowania działki, pkt 3.1.1 określono projektowaną stację jako budowlę.

Dltego też organ konkludując swoje uzasadnienie decyzji utrzymującej w mocy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], za zasadne uznał stanowisko Wojewody [...], zajęte w skarżonej decyzji z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...], iż Starosta [...], udzielając pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu miejscowego, naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r. wniosła skarżaca [...]sp. z o.o. w [...]zaskarżając ww. decyzję w całości. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie

– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., a tym samym uznanie, że decyzja Starosty [...]wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy decyzja ta odpowiada prawu i nie narusza ustaleń miejscowego planu obowiązującego dla miejscowości [...]- gmina [...];

– § 5 ust. 2 Uchwały Rady Gminy w [...]Nr [...] z dnia [...]sierpnia

2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]z dnia [...]listopada 2002 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w [...]- Gmina [...], poprzez

błędne jego zastosowanie do stacji bazowej telefonii komórkowej nie będącej budynkiem ani obiektem kubaturowym, prowadzące do stwierdzenia niezgodności inwestycji spółki z powyższym zapisem miejscowego planu;

– błędy w ustaleniach stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że pełnomocnik

Skarżącej podnosił w toku postępowania, że objęta udzielonym decyzją Starosty

[...]z dnia [...]kwietnia 2011 r. pozwoleniem na budowę inwestycja – stacja bazowa telefonii komórkowej [...][...] nie jest obiektem budowlanym, w związku z czym nie mają do niej zastosowania ograniczenia wynikające z ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy podczas, gdy pełnomocnik podnosił, że przepis § 5 ust. 2 miejscowego planu odnosi się do budynków oraz budowli naziemnych kubaturowych, co wynika z utrwalonej praktyki urbanistycznej, do których nie zalicza się inwestycja Spółki;

– błędy w ustaleniach stany faktycznego polegające na uznaniu, że ograniczenia

wskazane w § 5 ust. 2 miejscowego planu mają zastosowanie do stacji bazowej telefonii komórkowej, jak również przedmiotowa stacja bazowa narusza nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w tym planie miejscowym;

– art. 7 w zw. z 77 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niedokonanie przez GINB

prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod wskazane przez Organ przepisy a tym samym wydanie decyzji utrzymującej w mocy poprzednią decyzję w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym nie miało miejsca wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

– art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a, poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a tym samym sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób rażąco sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa;

– art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie

decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa poprzez pominięcie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji okoliczności wskazywanych przez Spółkę w trakcie postępowania;

– art. 2 Konstytucji RP oraz art. 617 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania

i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skarge organ wnióśł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Trafnie wskazał organ odwoławczy,że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).

I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko organu nadzoru, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA3121\02Lex 156916).

Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa jako przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 kpa przedstawia również skarżąca w szerokim uzasadnieniu skargi.

Na tym jednak kończy się zgodność stron. Różnica między stanowiskiem organu a stanowiskiem strony skarżącej dotyczy oceny regulacji prawnej zawartej w par 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załącznika graficznego.

Skarżąca dostrzega w nim niedoskonałość regulacji. Podnosi, że przepisu § 5 pkt 2 planu miejscowego nie można zastosować w sprawie literalnie, gdyż musi być on interpretowany według zapisu załącznika do miejscowego planu, co już wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ponadto wywodzi, iż brak w planie miejscowym definicji użytego pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy czyni zapis prawny normą nieprecyzyjną wymagającą wykładni i poszukiwań znaczenia użytego terminu. Wskazuje też, że zapis ten nie precyzuje do jakich obiektów budowlanych ma on zastosowanie. Analiza zaś przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r poz. 647, u.p.z.p.) oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) wskazuje, zdaniem skarżącej, że wyznaczone linie zabudowy nie odnoszą się do urządzeń infrastruktury technicznej, w skład której wchodzi przedmiotowa baza telefonii komórkowej. Potwierdza to, zdaniem skarżącej, utrwalona praktyka urbanistyczna, wg której nieprzekraczalna linia zabudowy odnosi się do budynków i obiektów kubaturowych, do których nie należy przedmiotowa stacja. Jako kolejny argument skarżąca wskazuje na sprzeczność interpretacji § 5 pkt 2 miejscowego planu dokonanej przez organ z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 poz. 675).

Przedstawione argumenty są w rzeczywistości polemiką z ustaleniami organu. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem prawnym powszechnie obowiązującym na danym terenie. Plan miejscowy jest sporządzony w części opisowej i graficznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) Część graficzna jest sporządzana z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich barku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). O tym, że część graficzna nazywana rysunkiem planu miejscowego jest wykonana na kopii mapy zasadniczej stanowi również rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587) wydane z upoważnienia art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Potwierdzają to regulacje tegoż rozporządzenia zawarte w § 2 pkt 3 i § 5, § 6 i § 7. W wymienionym § 7 pkt 8 stanowi się, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linię zabudowy.

Zatem skoro tak sporządzony załącznik graficzny jest integralną częścią planu miejscowego to jego regulacje są regulacjami wprost obowiązującymi i nie stanowią wykładni dla regulacji zawartej w części opisowej planu, tak jak uważa skarżąca. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Tak też został skonstruowany zapis prawny § 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...]sierpnia 2002r. uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...]. Stanowi on "§ 5 na rysunku palu obowiązują: ... pkt 2 nieprzekraczalne linie zabudowy". Wcześniej w § 3 pkt 2 tegoż planu miejscowego stanowi się , że przez rysunek planu należy rozumieć wykonany na podkładzie mapowym w skali 1 : 2000 rysunek planu stanowiący integralną część uchwały i zawierający ustalenia, których przedstawienie nie było możliwe w tekście uchwały. Podnieść należy, że odczytywanie linii zabudowy naniesionych na kopię mapy zasadniczej podlega regułom znormalizowanym dla odczytu map zawartym w ustawie z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193 poz. 1287 ze zm.) i przepisach wykonawczych do niej. To nie jest kwestia uznaniowości odczytu tylko umiejętności odczytania tego co mapa przedstawia wg umownych reguł prawem przewidzianych. Nie budzi wątpliwości, iż ustalona na przedmiotowym rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy jednoznacznie wskazuje, że granicą zabudowy w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], na której posadowiono przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej jest linia przebiegająca w odległości 10 m. od jej południowej granicy. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany został zaprojektowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w decyzji z dnia [...]kwietnia 2011r. w odległości 6 m. od w/w granicy.

Wobec braku definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy w uchwale nr [...] Rady Gminy w [...]z [...]sierpnia 2002r. należy stosować ten zapis zgodne z literalnym brzmieniem odnoszącym się do granicy, którą nie może przekroczyć żaden obiekt budowlany powstający w okresie obowiązywania w/w miejscowego planu we wskazanej wersji. Brak definicji nie oznacza możliwości czynienia domniemań, czy granicą tą objęto część obiektów budowlanych, czy też nie. W w/w regulacji prawnej nie ma żadnego ograniczenia co do obiektów budowlanych, co musi skutkować przyjęciem obowiązywania tej granicy dla nowo powstającej zabudowy. Natomiast o tym, które obiekty budowlane wymagają regulacji prawnych , w tym pozwolenia na budowę, stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Według brzmienia art. 3 pkt 3 tej ustawy przedmiotowa inwestycja jako wieża stalowa z systemem anten na wieży, szafą sterującą, jest budowlą, a ta wg brzmienia art. 3 pkt 2 b tej ustawy jest jednocześnie objęta pojęciem obiektu budowlanego. Budowa zaś to m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6). Budowa ta wymaga pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego.

Prawidłowo zatem organ uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Jest to obiekt, któremu wydano pozwolenie na budowę w okresie obowiązywania w/w planu miejscowego. Wydając pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany, w którym przewidziano miejsce budowy tego obiektu poza granicą wyznaczaną na rysunku planu, granicą określoną jako nieprzekraczalna linia zabudowy doszło do naruszenia przepisu prawa miejscowego przez organ wydający decyzję. Jest to rażące naruszenie prawa miejscowego w kontekście roli i znaczenia jakie ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania dotyczące planowanej zabudowy w znaczeniu kształtowania tej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zatem uznanie przez organ orzekający w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że doszło do rażącego naruszenia prawa miejscowego (§ 5 pkt 2 i rysunku planu) jest w pełni uprawnione

Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, że w przedmiotowej sprawie organ powinien poszukiwać znaczenia pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie mamy do czynienia z ustalonym prawem miejscowym. Jest to prawo bezwzględnie obowiązujące na danym terenie jeżeli były zastrzeżenia do regulacji zawartej w uchwale Rady Gminy w [...]uchwalającej ten plan, to można było tę uchwałę zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminy z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) Skoro tego nie uczyniono to zapisy planu są wiążące. Jednoznaczne wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz brak wyłączenia tej granicy w stosunku do określonych obiektów oznacza, że granica ta obowiązuje w odniesieniu do wszystkich nowopowstających, poczynając od daty wejścia w życie miejscowego planu, obiektów budowlanych. Prawidłowo zatem uznał organ naruszenie powyższej regulacji w sposób rażący przez Starostę [...]w decyzji z dnia [...]kwietnia 2011r, nr [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę. Naruszenie przepisów wynika z prostego porównania zapisu planu miejscowego w odniesieniu do tej granicy z regulacją zawartą w zatwierdzonym projekcie budowlanym, odnoszącą się do miejsca posadowienia obiektu.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że organ dokonał prawidłowej analizy zapisów planu miejscowego w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej i nie dopatrzył się naruszeń w postaci ustanowienia w planie miejscowym niedopuszczalnych zakazów mających na celu uniemożliwienie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ustalenia są prawidłowe a argumentacja skarżącej o nieprawidłowej interpretacji § 5 pkt 2 i rysunku planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z treścią art. 46 ust. 1 nie znajduje uzasadnienia. Ustalenie nieprzekraczalnej granicy zabudowy nie oznacza zakazu budowy tylko odnosi się do wskazania miejsca, w którym ta budowa może być poprowadzona, to znaczy miejsca posadowienie obiektu budowlanego. Są to dwie różne rzeczy, które należy rozróżnić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które w sposób istotny mogłyby wpłynąć na wynik sprawy jak też nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wpłynęłoby na wynik sprawy. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 i 7 kpa. bowiem postępowanie administracyjne prowadzone było zdaniem Sądu zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. W tych warunkach uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 ust. Z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.