I SA/Wa 748/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 października 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 października 2011 r., E. W. wystąpiła o pomoc finansową w kwocie [...] zł z przeznaczeniem jej na zakup leków, żywności i środków czystości, pokrycie kosztów dojazdu i zabiegów lekarskich.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup leków, pokrycie kosztów dojazdu, zabiegów lekarskich, żywności, środków czystości.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że pomoc społeczna przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dla osób wspólnie gospodarujących w rodzinie wynosi ono na każdą osobę po [...] zł.

Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskująca o pomoc ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem M. W. E. W. otrzymuje rentę inwalidzką z ZUS w wys. [...] zł - z której potrącane są wierzytelności komornicze w wys. [...] zł. Z kolei jej mąż prowadzi działalność gospodarczą i zgodnie z jego oświadczeniem nie osiąga z tego tytułu żadnych dochodów.

Przedstawione wydatki rodziny W. wynoszą miesięcznie [...] zł - bez codziennych wydatków na żywność, środki czystości i inne podstawowe potrzeby każdego człowieka.

Analizując przedstawioną sytuację organ doszedł do wniosku, że nie może dać wiary przedstawionemu przez rodzinę dochodowi - ponieważ jej udokumentowane wydatki przekraczają go

Stwierdził też, iż M. W. odmówił zawarcia kontraktu socjalnego - zaś zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowych. Ponadto z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ewidentnie wynika, że brak współpracy osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmowa zawarcia kontraktu socjalnego mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. W. podnosząc, że kwatery są wynajmowane kobietom z U., które płacą symboliczną opłatę.

Zarzuciła ponadto nieprawdę dotyczącą zgłoszonego dochodu, bowiem pożyczyła pieniądze od znajomych.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Taka pomoc może być jednak przyznana, jeżeli osoba ubiegająca się o pomoc spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dochód na osobę w rodzinie nie może przekroczyć kwoty 351 zł.

Organ dodał, że przez dochód rodziny (art. 6 pkt. 4 ww. ustawy) ustawodawca rozumie sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, zaś zgodnie z art. 6 pkt 3 ww. aktu dochód na osobę w rodzinie oznacza dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Przytoczył ponadto treść art. 8 ust. 3 ww. ustawy stanowiący definicję dochodu na potrzeby ustawy o pomocy społecznej.

Następnie Kolegium wskazało, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że ubiegająca się o pomoc prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Dochód rodziny stanowi renta inwalidzka wnioskodawczyni w kwocie [...] zł. Jest ona pomniejszana o kwotę [...] zł z tytułu wierzytelności w postępowaniu administracyjnym, która - jak wynika z art. 8 ust. 3 ustawy - nie może zostać odliczona od kwoty uzyskiwanego dochodu. Mąż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, która nie przynosi dochodów. Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie [...] wynosi [...] zł i przekracza dochód, o którym mowa w art. 8 ustawy.

W związku z tym, w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, możliwe jest przyznanie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej - zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przyznanie takiego zasiłku jest możliwe po ustaleniu, że w danej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, tak wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego, iż ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy można stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1004/09, LEX nr 580291).

Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r., sygn. III SA/Kr 219/10 (LEX nr 756911) stwierdzono, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość i bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż miały miejsce drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia, daleko ingerujące w plany życiowe, którym strona nie mogła przeciwdziałać przy użyciu zwykłej ludzkiej zapobiegliwości.

Analogicznie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07.

Kolegium podniosło również, że pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych, a brak współdziałania z pracownikami ośrodka pomocy społecznej i rezygnacja z aktywnych form poszukiwania zatrudnienia mogą stanowić samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia.

Organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotem wniosku E. W. był zakup leków, pokrycie kosztów dojazdu, zabiegów lekarskich, żywności i środków czystości. Wnioskująca o pomoc jest osobą chorą, a jej zły stan zdrowia datuje się od co najmniej [...]. Natomiast jej mąż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie [...]. Z załączonego przez E. W. zeznania podatkowego za 2010 r. wynika, że z tytułu prowadzonej przez M. W. działalności gospodarczej strata w ww. roku wyniosła [...] zł. Również z dokumentu zatytułowanego "Bilans firmy", sporządzonego przez K. Sp. z o.o. wynika, iż w 2011 r. strata wyniosła ponad [...] zł.

W formularzu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wskazał, że podczas wywiadu zaproponował W.zawarcie kontraktu socjalnego, mającego na celu polepszenie sytuacji materialnej, jednak mąż wnioskodawczyni odmówił podpisania kontraktu – przy czym w aktach administracyjnych Kolegium nie odnalazło jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego powyższą odmowę.

W związku z powyższym Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Takimi okolicznościami nie jest brak wystarczających środków finansowych pozwalających na zakup leków, czy też pokrycie kosztów zabiegów lekarskich. Okoliczności te są konsekwencją trudnej sytuacji materialnej rodziny, niemniej nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych - odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1009/09, LEX nr 580291).

Organ odwoławczy podniósł, że niewątpliwie świadczenia otrzymywane przez wnioskodawczynię są niskie, a w dodatku obciążone z tytułu potrąceń komorniczych, dlatego niezrozumiały jest fakt prowadzenia przez męża wnioskodawczyni w kolejnym roku działalności gospodarczej, przynoszącej wyłącznie straty i tym samym pogarszającej niełatwą sytuację materialną rodziny.

Podkreślił też, że strata wykazana w działalności gospodarczej, jest konsekwencją decyzji męża wnioskodawczyni. Ewentualne niepowodzenia w prowadzeniu własnej działalności gospodarczej nie mogą obciążać innych osób, w tym w szczególności beneficjentów pomocy społecznej, zaś środki pochodzące m.in. ze składek osób pracujących, nie mają na celu "wspomagania" osób, które poniosły straty w wyniku podejmowania niewłaściwych decyzji w prowadzonej przez siebie działalności.

Dodał, że kwota świadczenia, o którą wystąpiła E. W., jest niezwykle wysoka na tle faktycznie przyznawanych świadczeń finansowych z opieki społecznej (co wynika z praktyki Kolegium). Dodatkowo organ zauważył, że wnioskodawczyni przedstawiła na dowód poniesionych wydatków rachunki, między innymi za taksówkę, zaś dwukrotne rozdysponowanie kwoty [...] zł na przejazd taksówką - przy równoczesnym prezentowaniu stanowiska o braku środków na podstawowe potrzeby - może faktycznie wzbudzać wątpliwości, co do rzeczywistych dochodów rodziny wnioskodawczyni i ewentualnie świadczy o braku umiejętności zarządzania pozostającymi do dyspozycji rodziny W. środkami finansowymi.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. zarzuciła nierozpatrzenie merytoryczne zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 4 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy i stwierdziła, że stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę jest błędne.

Natomiast w kolejnym wystąpieniu do Sądu z dnia 13 sierpnia 2012 r. podtrzymała zarzuty zawarte w ww. piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. Tym ostatnim orzeczeniem Burmistrz odmówił E. W. przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup leków, pokrycie kosztów dojazdu, zabiegów lekarskich, żywności, środków czystości.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Zaś z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną.

Jak wynika z akt sprawy organy prawidłowo i bezspornie ustaliły, że E. W. przekroczyła kryterium dochodowe, które wynosi na osobę w rodzinie 351 zł. Prawidłowo bowiem uznały, że odliczeniu od dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) podlegają jedynie:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

W konsekwencji kwota potrącana z renty skarżącej nie może zostać odliczona od jej dochodu, przez co dochód w jej gospodarstwie domowym na osobę nieznacznie przekracza ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy.

Użyty przez ustawodawcę w tym art. zwrot "szczególne uzasadnione przypadki" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny i stanowi o uznaniu administracyjnym organów orzekających na jego podstawie. Przepis ten traktuje zatem o zdarzeniach występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tej regulacji oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 965/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko podzielane jest nie tylko w orzecznictwie, ale i literaturze.

Orzeczenie podejmowane przez organ administracji na podstawie wskazanej uprzednio regulacji zależy od uznania administracyjnego, w związku z czym organ administracji nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, a zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając natomiast świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Kontrolując zatem taką decyzję Sąd ustala, czy dopuszczalne było jej wydanie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania a także, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie pomocy na zakup lekarstw, pokrycie kosztów dojazdów oraz zabiegów lekarskich, specjalnej żywności dla wnioskodawczyni i środków czystości – w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zgłoszone potrzeby nie mają charakteru nadzwyczajnego, ani okazjonalnego, ani tym bardziej nie są konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania.

Dokonując takiej oceny Sąd pragnie podkreślić, że - jak słusznie podniosły organy administracji - ma na nią także wpływ - wynikająca z wywiadu środowiskowego - niejasna sytuacja dochodowa rodziny skarżącej. Wskazać bowiem należy, iż mąż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi od kilku lat znaczące straty. Przy czym są to kwoty sięgające kilku tysięcy złotych, a jednocześnie małżonkowie deklarują wydatki większe od osiąganych dochodów.

W tej sytuacji niedostatek rodziny wywołany jest także przez decyzje męża skarżącej, który prowadząc działalność gospodarczą przynoszącą duże straty pozbawia rodzinę dochodów pieniężnych. Przy czym niezrozumiały jest dla Sądu fakt, jak prosta działalność gospodarcza polegająca na wynajmowaniu kwater, może przynosić tylko kilkutysięczne straty.

Prawdą jest, że w aktach sprawy nie znajduje się żadne oświadczenie męża skarżącej, dotyczące odmowy podpisania kontraktu socjalnego, jednak w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym w związku ze złożonym wnioskiem, pracownik socjalny wskazał, iż takie rozwiązanie sytuacji przedstawił mężowi skarżącej M. W.. Zostało ono jednak odrzucone przez niego. Informację tę uwiarygodnia w ocenie Sadu podpis tego pracownika znajdujący się pod powyższą informacją.

Na marginesie Sąd zauważa, że taka postawa skarżących stanowi niekonsekwencję, bowiem oczekują oni konkretnej pomocy finansowej na zgłaszane potrzeby, ale jednocześnie członek rodziny nie jest zainteresowany kontraktem socjalnym, który wpłynąłby na polepszenie sytuacji rodziny. Przejawiając taką właśnie postawę M. W. musi zatem ponosić konsekwencje podejmowanych decyzji zwłaszcza, że przyznawana pomoc w postaci zasiłków celowych ma charakter subsydiarny, a jej celem jest przezwyciężenie trudnej sytuacji osób i rodzin, a nie zachowywanie status quo wspieranych osób, czy rodzin - jak to miałoby miejsce w niniejszym przypadku - zwłaszcza, iż przy braku chęci współdziałania osób ubiegających się o pomoc, samo jej udzielenie nie gwarantuje polepszenia ich sytuacji i zrealizowania celów udzielanej pomocy. Przyznanie wsparcia skarżącej - jeśli uznać oświadczenia majątkowe za niebudzące wątpliwości - stanowiłaby realnie nie tyle pomoc rodzinie, lecz subsydiowanie niedochodowej działalności M. W.

Konkludując Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazany w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazano uprzednio celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa skarżącej musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Pamiętać należy, że nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Wynika to chociażby, z faktu wzrastającej liczby osób oczekujących wsparcia materialnego, co powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna, a w szczególności tym, którzy nie posiadają jakichkolwiek dochodów, bądź dochody te są na poziomie nieprzekraczającym ustawowego kryterium.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, Sąd uznał je za bezzasadne. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały zbadane w sposób pozwalający na jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Organy rozważyły także podnoszone przez skarżącą zarzuty, zaś motywy i podstawa prawna podjętych rozstrzygnięć zostały przez nie wyjaśnione w sposób rzetelny i wszechstronny, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.