II SA/Rz 516/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 516/12

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest podjęty z zakresu administracji publicznej akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. L.dz. [...] w przedmiocie przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podaniem z dnia 20 lutego 2012 r.

M. R. zwrócił się o przyjęcie do służby w Policji wskazując w kwestionariuszu osobowym, że w ciągu ostatnich 10 lat nie był karany. W trakcie procedury sprawdzania osoby w Krajowym Systemie Informacji Policyjnej (KSIP) ustalono zaś, że znajduje się tam rejestracja procesowa z dnia 6 sierpnia 2005 r. dokonana w związku z popełnieniem przez niego przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, za które został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt [...].

W dniu 27 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji zadecydował o przerwaniu wobec kandydata postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na niespełnianie przez niego wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687), zaś w/w pismem z dnia 12 marca 2012 r. poinformował go o zakończeniu tego postępowania z powodu niespełnienia wymagań określonych w ogłoszeniu.

Pismem z dnia 27 marca 2012 r. (data wpływu do KWP) pełnomocnik M. R. - radca prawny J. R. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że regulujące procedurę rekrutacyjną do służby Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji nie zawiera pojęcia "zakończenie" postępowania kwalifikacyjnego oraz nie przewiduje jako przesłanki "przerwania postępowania" przyczyny wskazanej w piśmie z dnia 12 marca 2012 r., tj. niespełnienia wymagań określonych w ogłoszeniu. Pełnomocnik M. R. podniósł także, że względem niego nastąpiło już zatarcie skazania, wobec czego jest on uważany za osobę niekaraną i nie można go traktować jako osoby skazanej prawomocnym wyrokiem. W tej sytuacji M. R. spełnia wszystkie warunki przyjęcia do służby określone w art. 25 ust.1 ustawy o Policji, a przerwanie postępowania kwalifikacyjnego na tej podstawie stanowiłoby przejaw dyskryminacji i naruszenia dóbr osobistych kandydata.

W udzielonej na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa odpowiedzi (pismo z dnia [...] marca 2012 r. L.dz. [...]) Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że przyczyną przerwania postępowania kwalifikacyjnego było nieposiadanie przez kandydata nieposzlakowanej opinii. Dodatkowo - na skutek wystosowanego 4 kwietnia 2012 r. przez pełnomocnika M. R. pisma wskazującego na niedopuszczalność wywodzenia z faktu zatarcia skazania braku istnienia nieposzlakowanej opinii - własnym pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wskazując, że zgodnie z uchwałą SN z dnia 27 listopada 1984 r. III AZP 6/84 zatarcie skazania występuje przede wszystkim w przypadku oceny danej osoby w świetle obowiązujących przepisów prawnych, co nie oznacza jednak, aby fakt popełnionego uprzednio przestępstwa i prawomocnego skazania był obojętny w tej sferze stosunków społecznych, w których znaczenie ma nie tylko ocena prawna, ale również etyczno - moralna danej osoby.

Ze skargą na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. L.dz. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zwrócił się M. R. reprezentowany przez radcę prawnego P. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazano, że przesłane skarżącemu pismo z dnia [...] marca 2012 r. jako akt zewnętrzny skierowany do obywatela będącego poza strukturą organu ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, przez co spełnia kryteria o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony skarżącej, dotychczasowy tok postępowania wskazuje też jednoznacznie, że kryterium braku nieposzlakowanej opinii organ wywiódł bezpośrednio z faktu uprzedniego skazania kandydata, które uległo zatarciu. Skoro przepisy prawa, w tym art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, odróżniają kryterium braku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe od innych, w tym istnienia po stronie kandydata nieposzlakowanej opinii, to opieranie jakiejkolwiek decyzji lub rozstrzygnięcia na fakcie zatartego skazania jest sprzeczne z art. 106 kk. i nie może stanowić podstawy do czynienia z tego faktu zarzutu. Zatarcie skazania nie musi usuwać zastrzeżeń co do walorów etycznych sprawcy, jednakże fakt skazania które uległo zatarciu nie może też automatycznie dyskryminować kandydata od służby w Policji, gdyż jeżeli "pochłaniałby" kryterium nieposzlakowanej opinii i automatycznie dyskwalifikował kandydata, zbędne byłoby odwoływanie się przez ustawodawcę do tych dwóch kryteriów. Prawdą jest, że skarżący dopuścił się w przeszłości czynu za który został skazany, jednak od tego momentu nie wszedł w konflikt z prawem, a w środowisku i miejscu zamieszkania posiada nieskazitelna opinię. Także w Biuletynie Prawnym Komendy Głównej Policji Nr 1 (32)-2008 podano, że "zatarcie skazania nie musi automatycznie usuwać zastrzeżeń co do wysokich walorów etycznych lub nieposzlakowanego charakteru sprawcy. Przy ocenie, czy kandydat w stosunku do którego nastąpiło zatarcie skazania posiada nieposzlakowaną opinię należałoby także uwzględnić dodatkowe okoliczności, np. zachowanie się kandydata po zatarciu skazania, okres który upłynął od popełnienia".

Oznacza to obowiązek dokonania przez organ pełnej i obiektywnej oceny właściwości i warunków osobistych kandydata, wszechstronnej analizy elementów jakie składają się na jego drogę życiową, jego obecnego zachowania i przymiotów, np. poprzez pryzmat wywiadu środowiskowego, gdyż tylko taka całościowa ocena pozwoliłaby na ustalenie spełniania przez skarżącego kryterium nieposzlakowanej opinii. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie organ nie podjął w tym przedmiocie żadnych czynności i pomimo formalnego odwołania się do przesłanki braku nieposzlakowanej opinii, w istocie podstawą przerwania postępowania uczynił wyłącznie fakt uprzedniego skazania, które uległo zatarciu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. W jej treści wskazał, że w jego ocenie zaskarżony akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w Policji nie mieści się w kategoriach aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, postępowanie to prowadzi się w formie konkursu, zaś zaskarżony akt stanowi jednostronną czynność przełożonego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego i został pozostawiony jego uznaniu (nawet pozytywne zaliczenie kolejnych etapów tego postępowania - przy braku zatwierdzenia listy kandydatów przez właściwego przełożonego - nie oznacza automatycznego przyjęcia aplikującego kandydata do służby). W przypadku gdyby skarga nie została odrzucona, zdaniem organu i tak nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak spełniania przez M. R. wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii; w tym zakresie Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko i argumentację prezentowaną przez siebie na wcześniejszym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Stan faktyczny sprawy jest przejrzysty, nie budzący żadnych wątpliwości.

Wbrew stanowisku organu, sprawa niniejsza jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Będący bowiem przedmiotem zaskarżenia akt jest czynnością, o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie. Jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Procedura kwalifikacyjna dotycząca przyjęcia do służby w Policji posiada przymiot postępowania o charakterze administracyjnym, a czynność podejmowana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz.U. Nr 170 poz. 1202) podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skarga nie precyzuje zarzutów, lecz z jej uzasadnienia uzupełnionego wypowiedzią pełnomocnika skarżącego na rozprawie wywieźć należy, iż zarzut skargi sprowadza się do braku prawidłowego wyjaśnienia przesłanki rozstrzygnięcia, nieposiadanie "nieposzlakowanej opinii" przez skarżącego.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił, iż fakt skazania, które uległo zatarciu nie może być wystarczającym powodem przyjęcia, iż nie posiada "nieposzlakowanej opinii".

Nie budzi również wątpliwości, że w wyniku postępowania sprawdzającego ustalono, iż wyrokiem z dnia 19 września 2005 r. został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 178 a § 1 kk.

Działanie sprawdzające jest etapem postępowania kwalifikacyjnego (§ 11 pkt 3 rozporządzenia). Przepis art. 60 Konstytucji reguluje powszechny dostęp do służby publicznej, w tym przypadku do służby w Policji. Powszechny dostęp oznacza stworzenie równych szans wszystkim starającym się o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Dobrem chronionym jest tu w konsekwencji przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem tego rodzaju funkcji. Przepis ten nie oznacza, iż wszyscy, którzy zgłaszają się do służby zostaną przyjęci, bowiem z oczywistych względów osoby ubiegające się do takiej służby muszą być szczegółowo prześwietlone. Potrzebne są w tym zakresie różnego rodzaju informacje, które muszą być poddane weryfikacji. Te informacje organ uzyskuje również w postępowaniu sprawdzającym. Uznanie, iż uzyskane w ten sposób informacje dyskwalifikują daną osobę z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego nie jest naruszeniem zasad Konstytucji.

Przepis § 20 pkt 2 rozporządzenia nakłada obowiązek podania przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego.

Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z Konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, zgodnie z którą jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów to musi być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty. W szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego realizację tej zasady uznaje się na jawną i dotyczy ona wszystkich kandydatów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99).

Polska ratyfikowała w dniu 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 19.XII.1966 r.). Przepis art. 25 lit. e wskazanego paktu stanowi, że "Każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości, zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji.

Skoro czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego ma charakter administracyjnoprawny to mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zebrania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa", z uwzględnieniem również reguł art. 77 k.p.a.

"Zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę, jak również uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania" (wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85).

Jak wynika z § 20 rozporządzenia jedną z przesłanek przerwania postępowania kwalifikacyjnego może być "niespełnienie wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji", z którego wynika, że "służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem".

Z redakcji cytowanego przepisu wynika, iż przepis ten rozróżnia dwie przesłanki, a to brak nieposzlakowanej opinii oraz brak skazania prawomocnym wyrokiem.

Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie dotyczące postępowania kwalifikacyjnego nie definiuje pojęcia "nieposzlakowanej opinii". Jest to pojęcie nieostre, a brak jego definicji obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a.

W przypadku braku definicji w piśmiennictwie dopuszcza się, iż należy pomocniczo sięgnąć do słownika języka polskiego "nieposzlakowany to taki, któremu nic nie można zarzucić (patrz: Słownik języka polskiego PWN).

Wynika z tego, że na to pojęcie składa się wiele czynników, które należało ustalić, a następnie wykazać co zdaniem organu uzasadnia przyjęcie nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji przerwanie postępowania kwalifikacyjnego. Nie spełnia tych wymogów przytoczenie treści przepisu o braku nieposzlakowanej opinii. Strona musi wiedzieć, co zdecydowało o rozstrzygnięciu organu.

Zatem zarzut skargi jest uzasadniony.

Organ prowadząc ponownie postępowanie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.