II SA/Lu 477/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie J. N. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [..] maja 2010 r., nr [...] orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 900 zł w terminie do 31 sierpnia 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona J. N. w trybie zastępczym określonym w art. 44 k.p.a. (awizowano dwukrotnie, wpływ zwrotny do organu w dniu 17 czerwca 2010 r.). Jednakże jak twierdzi odwołująca o decyzji tej dowiedziała się w dniu 2 listopada 2010 r. Tym samym – zdaniem Kolegium – termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 16 listopada 2010 r. Odwołanie to zostało zaś wniesione w dniu 19 grudnia 2011 r., co potwierdza data stempla. Tak więc wniesienie odwołania nastąpiło po upływie ustawowego terminu. W odwołaniu nie został przy tym sformułowany wniosek o przywrócenie uchybionego terminu.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie J. N. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uwzględniając szczególne okoliczności towarzyszące sprawie w postaci sytuacji rodzinnej, osobistej oraz fakt wprowadzenia jej w błąd przez pracownika MOPR. Wskazała, iż jej zdaniem termin do wniesienia odwołania nie został uchybiony, gdyż decyzję o naliczeniu wysokości odsetek otrzymała w grudniu (decyzję wydano 16 listopada 2011 r., a odwołanie złożyła 19 grudnia 2011 r.). Dodała, iż nie odwoływała się od decyzji o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych, gdyż uważała, że pieniądze otrzymane w kwocie 900 zł w styczniu 2010 r. powinna zwrócić Skarbowi Państwa. Ponadto dodała, iż zaskarżone postanowienie jest niesłuszne bowiem powołuje się ono na decyzję z dnia 16 lutego 2009 r. i z dnia 10 maja 2010 r., a nie uwzględnia decyzji z dnia 16 listopada 2011 r., od której to odwołała się w terminie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie ostać się nie może albowiem zdaniem Sądu zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim ocena Kolegium dotycząca tego, czy pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2011 r. (data wpływu do organu) stanowi w istocie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...].

Na wstępie należy jednak skarżącej wyjaśnić, iż uwzględnienie skargi nie oznacza, że zarzuty skarżącej dotyczące zasadności naliczenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako zasadne zostały uwzględnione. W niniejszym postępowaniu Sąd nie badał bowiem prawidłowości decyzji organu ustalającej wysokość odsetek. Granice sprawy wyznaczyło wyłącznie postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W tym zaś zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż zgodnie z art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Zgodnie natomiast z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, chyba że przepisy szczególne ustalają inne wymogi co do treści odwołania. Ponadto jak stanowi art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W sytuacji wniesienia odwołania po terminie organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Tak więc, mimo iż wywołanie skutków prawnych czynności procesowej polegającej na złożeniu odwołania uzależnione jest od spełnienia określonych wymagań, co do terminu oraz trybu jej dokonania, to jednak najważniejsza jest jej treść, czyli żądanie strony, a nie nazwa pisma lub intencje organu, do którego zostało skierowane. W orzecznictwie wskazuje się, iż czynnikiem przesądzającym zakwalifikowanie żądania strony, jako odwołania jest złożenie przez nią, w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, pisma wyrażającego niezadowolenie z wydanej, nieostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2001 r. sygn. akt I SA 637/00,niepubl.; wyrok SN z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96 publ. OSNP 1997/2/16). Jednakże nie każde nawet złożone w terminie do wniesienia odwołania pismo nazwane dodatkowo odwołaniem w istocie stanowić będzie tego typu środek zaskarżenia. Pamiętać bowiem należy, iż wymóg wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości, wynika z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, niepubl.).

W niniejszej sprawie trudno mówić o przestrzeganiu przez organ odwoławczy powyższych zasad, skoro organ nie dokonał szczegółowej analizy pisma skarżącej z dnia 19 grudnia 2012 r. oraz próby ustalenia intencji autora tego pisma. W ocenie Sądu analiza tego pisma wykluczała - bez wyjaśnienia jego rzeczywistego charakteru - możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r.

Bezspornym w sprawie jest, że organ pierwszej instancji wydał w dniu [..] maja 2010 r. decyzję, którą orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego świadczeń w kwocie 900 zł w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Decyzja ta została poprzedzona wydaniem w dniu 16 lutego 2009 r. decyzji ustalającej nadpłatę świadczenia w ww. kwocie oraz uznającej świadczenie to jako nienależnie pobrane. Jak wynika z akt sprawy obydwie decyzje zostały doręczone skarżącej w trybie doręczenie zastępczego (art. 44 k.p.a.). Jak natomiast wynika z twierdzeń skarżącej o powyższych decyzjach dowiedziała się na początku listopada 2010 r., przy okazji wizyty w siedzibie MOPR L.. W reakcji na powyższe skarżąca w dniu 8 listopada 2010 r. złożyła wniosek o rozłożenie podlegającej zwrotowi kwoty na cztery raty. Co istotne z treści tego pisma jednoznacznie wynika akceptacja wydanego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu kwoty 900 zł oraz wola jej spłaty w ratach. Powyższe żądanie organ pierwszej instancji uwzględnił w całości, co znalazło wyraz w jego decyzji z dnia 22 listopada 2010 r.

Zważyć w tym miejscu należy, iż kolejną reakcję skarżącej wywołało dopiero wydanie w dniu 16 listopada 2011 r. przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej kwotę odsetek od nienależnie pobranych przedmiotowych świadczeń w wysokości 281,12 zł, podlegającą wpłacie do dnia 31 grudnia 2011 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 6 grudnia 2010 r. W ustawowym terminie do wniesienia odwołania od przywołanej decyzji skarżąca złożyła przedmiotowe pismo zakwalifikowane przez Kolegium jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Jakkolwiek w piśmie tym skarżąca na wstępie przywołuje numer decyzji z dnia [...] maja 2010 r. jednakże jego treść oraz etap postępowania nie uprawniał organu odwoławczego - bez dopytania skarżącej o jego charakter - do potraktowania go jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Z treści tego pisma oraz jego załącznika wynika bowiem bardziej, iż skarżąca kwestionuje legalność nie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. lecz jedynie decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. ustalającej wysokość odsetek z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, wprost wskazując, iż nie zgadza się z tą decyzja i wnosi o umorzenie zaległych odsetek. Jednocześnie podniosła, że kwota nienależnie pobranych świadczeń została zwrócona w określonych przez organ ratach z wyjątkiem ostatniej raty, której uiszczenie nastąpiło w dniu 28 czerwca 2011 r. Tym samym zdaniem Sądu zarówno treść tego pisma, jak również okoliczności faktyczne sprawy pozwalają przypuszczać, że zamiarem skarżącej było podważenie decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. dotyczącej odsetek, która jedynie jest następstwem wcześniej wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W tej zaś sytuacji, wobec braku sformułowania przez stronę precyzyjnych żądań organ winien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać ją do sprecyzowania przedmiotowego pisma w terminie 7 dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak bowiem wskazano wyżej zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli wniosek jest zredagowany w taki sposób, że może być dwojako interpretowany, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści pisma bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia pisma (wniosku), wbrew intencji osoby je wnoszącej. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Przy czym wola strony, nie może być dorozumiana, lecz winna być jasno wyartykułowana. W sytuacji braku jednoznaczności treści pisma organ winien jej udzielać niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści jej żądania.

Konkludując w razie jakichkolwiek wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tej czynności stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ winien ponadto pamiętać, że należy tak prowadzić postępowanie i interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw również w trybach nadzwyczajnych.

Warto również podnieść, iż przedstawioną ocenę Sądu potwierdza stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, gdzie wprost podnosi, iż nie odwoływała się od decyzji o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych, gdyż uważała, że świadczenie otrzymane w kwocie 900 zł powinna zwrócić oraz, że zaskarżone postanowienie jest niesłuszne, gdyż odwołuje się do decyzji z dnia 16 lutego 2009 r. i z dnia 10 maja 2010 r., a nie uwzględnia decyzji z dnia 16 listopada 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu Sąd zaś orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy mając na uwadze powyższe wskazania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, podda szczególnej analizie treść pisma skarżącej z dnia 19 grudnia 2011 r., w oparciu o którą oraz stanowisko strony ustali jego charakter, a następnie w oparciu o poczynione ustalenia, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Przy czym jeśli okazałoby się, że pismo to w rzeczywistości stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. ustali termin doręczenia tej decyzji o ile w ogóle uzna, iż została ona skutecznie doręczona. Aby bowiem uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a., w tym skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. Innymi słowy zastępcze doręczenie decyzji nie może być uznane za doręczenie prawidłowe, jeżeli dokonane zostało na niewłaściwy adres strony. Takie nieprawidłowe doręczenie decyzji wywołuje ten skutek, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od daty zapoznania się z treścią decyzji przez jej adresata.