II SA/Go 507/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy na postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zmiany użytku gruntowego, zabudowanej działki nr [...] o powierzchni 1.01 ha z obrębu [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Wójt Gminy zaskarżył postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie, w którym organ ten uznał, że ustalenie sukcesorów uniwersalnych po zmarłych stronach postępowania - J.Z.W. oraz S.K.G. stanowi warunek, bez którego spełnienia nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie prawidłowego określenia użytku gruntowego działki zabudowanej nr [...] opow. 1.01 ha obrębu [...] stanowiącej współwłasność gminy oraz osób fizycznych, w tym właśnie spadkobierców wskazanych stron.

Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. DZ.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wskazał, że dokonanie zmiany użytku przedmiotowej działki uniemożliwia fakt, iż w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wykazani są miedzy innymi nieżyjący J.W. oraz S.G.. Stwierdzenie praw do spadku po zmarłych jest niezbędne dla ustalenia stron postępowania. Z tych względów organ ten na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał potencjalnych spadkobierców do wystąpienia do sądu w terminie do 31 marca 2012 r. o stwierdzenie nabycia praw do spadku.

Jak stwierdził natomiast organ drugiej instancji zawieszenie postępowania na podstawie określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek -postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie WINGiK organ I instancji nie wykazał związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a ustaleniem grona spadkobierców po zmarłych. Samo ustalenie stron postępowania nie może być również zaliczone do zagadnień wstępnych w tym postępowaniu. W związku z powyższym, organ odwoławczy przyznał, że zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu art. 97 §1 pkt 4 było nieuprawnione. Na poparcie swojego stanowiska organ II przytoczył szereg fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzając, że stanowisko prezentowane przez organ jest utrwalone w judykaturze. W jego ocenie nie ma przeciwwskazań do jednoczesnego prowadzenia postępowania sądowego oraz postępowania administracyjnego związanego z określeniem granic użytków na przedmiotowej działce i w tym zakresie nie przychyla się do wniosków postawionych w zażaleniu.

W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych skarżący J. i K.J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. zarzucając Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenia art. 8, 9, 10, 28, 29 i art. 30 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 kodeksu cywilnego oraz art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie w sprawie zmiany użytku gruntowego zabudowanej działki nr [...] ma charakter podmiotowy, bo dotyczy praw i obowiązków współwłaścicieli tej działki, zaś stronami są współwłaściciele tej działki. Wśród współwłaścicieli tej działki figurują dwie osoby zmarłe – S.G. i J.W.. Z udziałem osoby zmarłej - jako strony żadne postępowanie administracyjne toczyć się nie może bo osoba zmarła nie posiada zdolności do czynności prawnych zarówno procesowych, jak i sądowych.

Śmierć strony przed wszczęciem postępowania administracyjnego rodzi dla organu powinność wezwania spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy je zawiesić na podstawie przepisu art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. Dlatego Starosta prawidłowo zawiesił postępowanie w tej sprawie, bo ustalenie spadkobierców i nabycia przez nich spadku należy do sądu spadku, a nie do Starosty. Z samej istoty praw do spadku wynika, że ustalenie kręgu spadkobierców stanowi zagadnienie wstępne o charakterze prawnym.

Równie trafnie organ ten wystąpił do potencjalnych spadkobierców o uruchomienie postępowania spadkowego, bowiem przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej, ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania.

Zdaniem skarżących wydanie decyzji przez Starostę bez uprzedniego merytorycznego rozstrzygnięcia kto faktycznie jest stroną postępowania miałoby ten skutek, że decyzja rażąco naruszałaby prawo (art. 9, art. 10 i art. 29 k.p.a.) jako skierowana także do osób nie będących stronami w sprawie. Tym samym byłaby trwale niewykonalna.

Na poparcie swoich tez skarżący szeroko przytoczyli poglądy judykatury. Wskazali również, że Wójt Gminy jako reprezentant współwłaściciela nieruchomości, a więc gminy posiada legitymację czynną do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach działki Nr [...].

Stanowisko to skarżący podtrzymał na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Problem niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zachodziły podstawy do zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wezwania w trybie art. 100 § 1 potencjalnych spadkobierców do wystąpienia do sądu celem uregulowania praw spadkowych.

W tej mierze poglądy doktryny i judykatury nie są ani tak wyraziste, ani tak jednolite, jak uznaje to organ drugiej instancji. Konieczne jest zatem szersze odniesienie się do instytucji zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opartej o przesłankę śmierci strony przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Otóż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Przyjmuje się jednak, że wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje bowiem z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; uchwała NSA z dnia 22 września 1997 r., FPS 6/97, ONSA 1998/1/1).

Z kolei z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli, bądź ich następców prawnych; z tych względów ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu.

Dlatego śmierć strony powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, o ile wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Czynności, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny.

Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba przy tym odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie.

W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe i kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 k.p.a.). W niektórych sytuacjach związane jest to z koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie w celu wytoczenia lub oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy spadkowej. W szczególności dotyczy przypadku, gdy śmierć strony nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zwykle kwestia materialnoprawna obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

W stanie faktycznym sprawy ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe określenie współwłaścicieli nieruchomości, a zatem kręgu podmiotów, których obowiązki publicznoprawne (w szczególności zobowiązania podatkowe) wynikać będą z ustalenia określonego użytku gruntowego. Zawieszenie zatem postępowania administracyjnego przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było konieczne, dla zachowania elementarnych gwarancji procesowych stron (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Zauważyć również należy, że organ drugiej instancji kwestionując zaskarżone postanowienie i nakazując prowadzenie postępowania w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie zawarł żadnych wskazówek dotyczących innego sposobu ustalenia kręgu spadkobierców i zagwarantowania im udziału w postępowaniu.

Nieuzasadniony jest również pogląd organu II instancji, że żądanie od potencjalnych spadkobierców stron wystąpienia o stwierdzenia nabycia spadku naruszyło przepis art. 100 § 1 K.p.a. Z jego treści wynika bowiem, że obowiązkiem wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążony jest organ prowadzący postępowanie, jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia, o ile wcześniej do wystąpienia takiego nie doszło. Taka czynność mieści się więc w katalogu kompetencji organu administracyjnego, co nie uchybia prawa innych stron do podjęcia samodzielnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Z tych względów zaskarżone postanowienie, jako wydane z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a, w zw. z art. 28, 29, 30 oraz 6 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlegało uchyleniu. Stwierdzone uchybienia mogły bowiem mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz 209 p.p.s.a.