II SA/Łd 747/12

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ł. ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy o nazwie "[...]" o powierzchni 134,069 ha na obszarze miasta Ł. Zgodnie z § 2 uchwały celem ustanowienia powyższego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny odcinka źródłowego N., ze względu na walory widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych. W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu.

Obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego objął w szczególności nieruchomości stanowiące własność skarżących: A. B. – J. i J. J. (działka nr 2/10 o powierzchni 3.486 m2) , M. S. – K. i M. K. (działka nr 2/12 o powierzchni 3.486 m2 ), K. i M. małż. T. (działka nr 2/9 o powierzchni 3.333 m2), K. P. (działki nr 2/11, nr 2/13 i nr 2/15).

Wezwaniem z dnia 3 czerwca 2011 roku wyżej wymienieni skarżący wezwali Radę Miejską w Ł. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Ł. udzieliła odpowiedzi w formie uchwały [...] z dnia [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnie określonych wartości przyrodniczych na przedmiotowych nieruchomościach organ wyjaśnił, że celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka N., ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Aby konkretny teren mógł być objęty ochroną w formie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego musi się cechować właściwościami wymienionymi w wyżej zacytowanym przepisie. Zdaniem organu fakt ten został odpowiednio udokumentowany przed skierowaniem projektu uchwały do Rady Miejskiej. Zespół ds. waloryzacji przyrodniczo-ekologicznej Ł. opracował w 2008 roku "Inwentaryzację geobotaniczną i waloryzację sozologiczną dotychczas niechronionych, cennych przyrodniczo obszarów w granicach administracyjnych Ł.". Głównym celem inwentaryzacji było rozpoznanie przestrzenne i geobotaniczne w terenie najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej i półnaturalnej, zagrożonych zmianami w sposobie dotychczasowego zagospodarowania lub użytkowania oraz zaproponowanie dla nich form ochrony konserwatorskiej. Wyniki badań terenowych przedstawiono w postaci kart obiektów, dokumentujących dziedzictwo przyrodnicze Ł. Karty zawierają charakterystykę obiektów wraz z pełną dokumentacją geobotaniczną, kartograficzną i fotograficzną. Taka karta obiektu została opracowana również dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Zdaniem organu z danych ewidencji gruntów wynika, że działki, których właściciele wezwali do usunięcia naruszenia prawa wykorzystywane są jako grunty rolne w formie łąk, pastwisk, gruntów ornych oraz gruntów pozostających poza uprawami rolnymi (odłogi i ugory). Nadto organ przypomniał, że zgodnie z nieobowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., na które powołują się wnioskodawcy, działki nr 2/9, 2/10, 2/11, 2/12, 2/13 i 2/15 w obrębie G-57 zlokalizowane były w strefie niezurbanizowanej (naturalnej), w granicach której obowiązywał zakaz wszystkich form zabudowy, w tym -także służącej czasowemu użytkowaniu terenów. W jej obrębie - jednak z wykluczeniem terenów lasów i dolin rzecznych i wyłącznie na działkach położonych pomiędzy takimi samymi (o podobnym kształcie i powierzchni) działkami już zabudowanymi - dopuszczona była jedynie możliwość uzupełnienia trwałej i użytkowanej całorocznie zabudowy istniejącej, z zastosowaniem indywidualnych systemów odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków. Biorąc pod uwagę powyższe zapisy zabudowa przedmiotowych nieruchomości nie była możliwa. To znaczy, że wprowadzenie w uchwale Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie było nowym ograniczeniem.

Organ stanął na stanowisku, iż zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" jest obszarową formą ochrony przyrody i nie może być traktowany, jako zbiór odrębnych nieruchomości. Nie praktykuje się oceny poszczególnych nieruchomości pod kątem występowania walorów przyrodniczo cennych w tak dużych obiektach chronionych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 roku skarżący: A. B. – J. i J. J., M. S. – K. i M. K. , K. i M. małż. T. i K. P. wspomnianej na wstępie uchwale zarzucili naruszenie art. 43, art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Skarżących położonych w Ł. przy ul. A, oznaczonych na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr 5/6609 jako działki nr 2/9, nr 2/10, nr 2/11, nr 2/12, nr 2/13 i nr 2/15 oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca stwierdziła, iż utworzenie na wyżej wskazanych działkach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pozbawia skarżących możliwości swobodnego dysponowania przysługującym im prawem własności, w szczególności w zakresie, w jakim uchwała z dnia 7 lipca 2010 roku wprowadziła ograniczenia możliwości przekształcenia obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu czy zmianę sposobu użytkowania ziemi. Ograniczenia te oznaczają w rzeczywistości pozbawienie Skarżących możliwości zabudowy ich nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż uchwała narusza ich interes prawny, ingeruje bowiem w sposób bardzo istotny w zakres przysługującego im prawa własności. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, iż obecnie nieruchomości te są niezabudowane, wprowadzony zakaz zmiany sposobu zagospodarowania gruntu oznacza w rzeczywistości zakaz jakiegokolwiek korzystania z przysługującego skarżącym prawa własności. Zarówno usytuowanie nieruchomości, jak i ich powierzchnia świadczą o przeznaczeniu nabytych przez nich nieruchomości docelowo do zagospodarowania na cele mieszkaniowe. W ocenie strony ograniczenia w tym zakresie nie wprowadzało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania obowiązujące w dacie podziału i nabycia nieruchomości przez skarżących.

Dalej skarżący argumentowali, że ani z zaskarżonej uchwały, ani też z protokołu nr [...] z [...] sesji Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], podczas której głosowana była zaskarżona uchwała, nie wynika czy i jakie walory widokowe lub estetyczne krajobrazu naturalnego i kulturowego na spornym terenie wymagają ochrony w trybie przewidzianym ustawą o ochronie przyrody. W ocenie skarżących żadne tego typu zjawiska przyrodnicze nie występują na ich nieruchomościach. Trzeba bowiem zauważyć, iż sporny teren jest typowym nieużytkiem. Nie zostały na niej zlokalizowane ekosystemy leśne, łąkowe, murawowe, wodno - błotne itp. Nieruchomości pierwotnie wykorzystywane były jako teren typowo rolniczy, obecnie od wielu lat stanowią nieużytek; teren ten nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki N. czy też jej źródeł. Od N. dzieli go dystans około 300 m. Na trasie wiodącej do N. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zarówno nowobudowana, jak i dawna zabudowa siedliskowa. Zdaniem strony powyższe oznacza, iż na terenie, o którym mowa, brak jest konieczności podejmowania działań ochronnych powodujących ograniczenie prawa własności.

W ocenie skarżących w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała ingeruje w ich prawo własności, obowiązkiem organu było dokonanie wszechstronnej analizy, czy na wszystkich, poszczególnych działkach, objętych działaniem uchwały występują szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują jest niewystarczające. Według wiedzy skarżących oceny takiej nie dokonano w stosunku do ich nieruchomości, organ nie dokonywał również żadnych konsultacji społecznych co do planowanego objęcia prywatnych nieruchomości działaniem uchwały. Skarżący zauważyli, iż z protokołu z sesji Rady Miejskiej nie wynika, dlaczego taka właśnie forma ochrony została przyjęta przez organ, nie przedstawiono również propozycji alternatywnej. Jest to tym bardziej niezrozumiałe dla skarżących, iż uchwała wprowadziła szereg ograniczeń w dysponowaniu nieruchomościami prywatnymi, co znalazło wyraz w § 3 uchwały, wśród których znajdują się ograniczenia uniemożliwiające właścicielom dokonywania jakichkolwiek inwestycji na nieruchomościach, które weszły w skład Zespołu. W ocenie skarżących wprowadzenie takich ograniczeń wymagało szczegółowego rozważenia interesów wszystkich zainteresowanych.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Ł. naruszyła zatem, zdaniem strony, art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - zasadę proporcjonalności. Skarżący podnieśli, że o ile cel, jakim jest ochrona doliny źródeł N. jest dla skarżących jasny, o tyle objęcie zakresem tej ochrony terenów zlokalizowanych w takiej odległości od koryta rzeki jest już zupełnie niezrozumiałe. W ocenie strony nie jest bowiem konieczne, dla ochrony doliny rzecznej N. objęcie ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących ich własność. Ponieważ żadne walory przyrodnicze na nieruchomościach tych nie występują, zatem interes społeczny uzyskując pierwszeństwo przed prawami właścicielskimi, powoduje nieproporcjonalne naruszenie interesu indywidualnego. Wprowadzona ochrona powoduje również wystąpienie znacznego obciążenia po stronie właścicieli nieruchomości, którym pomimo przysługiwania prawa własności uniemożliwia się w znacznym zakresie korzystanie z tego prawa. Wynika to z tego, iż ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego na nieruchomościach spowodowało obniżenie wartości nieruchomości, z uwagi na całkowity zakaz zmiany sposobu zagospodarowania oraz brak możliwości zbycia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ wyjaśnił, że prawo własności nieruchomości w polskim systemie prawnym nie ma charakteru nieograniczonego i zgodnie z postanowieniami art. 143 K.c. zakres własności gruntu uzależniony jest od społeczno-gospodarczego przeznaczenia rzeczy. Właściciel nie może korzystać z nieruchomości w sposób nieograniczony. Jeżeli zatem wprowadzone przez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ograniczenia, odnoszące się do jego obszaru, nie wymuszają zmian w dotychczasowym sposobie użytkowania, to jedynie stanowią potwierdzenie stanu rzeczy, który w praktyce już występuje, nie są zatem żadnymi nowymi ograniczeniami w istotny sposób uniemożliwiającymi dotychczasowe korzystanie z terenu. Z danych ewidencji gruntów wynika, że działki, których właściciele wezwali do usunięcia naruszenia prawa wykorzystywane są jako grunty rolne w formie łąk, pastwisk, gruntów ornych oraz gruntów pozostających poza uprawami rolnymi (odłogi i ugory). Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie wprowadziło nowych ograniczeń wymuszających zmianę sposobu użytkowania terenu.

Zgodnie ze strategią rozwoju przestrzennego Miasta, prezentowaną od niemal 20 lat, wyrażoną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego z 1993 r., a także w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia [...] i w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia [...], ustanowionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł., tereny te nie były i nie są przeznaczone pod zabudowę.

Następnie organ podkreślił, iż w dacie podziału i nabycia nieruchomości przez skarżących, będące ich własnością działki (o nr ewid. 2/9, 2/10, 2/11, 2/12, 2/13 i 2/15 w obrębie G-57) zlokalizowane były, zgodnie z nieobowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z dnia [...], na które powołują się Skarżący, w strefie niezurbanizowanej (naturalnej), w granicach której obowiązywał zakaz wszystkich form zabudowy, w tym - także służącej czasowemu użytkowaniu terenów. W jej obrębie-jednak z wykluczeniem terenów lasów i dolin rzecznych i wyłącznie na działkach położonych pomiędzy takimi samymi (o podobnym kształcie i powierzchni) działkami już zabudowanymi - dopuszczona była jedynie możliwość uzupełnienia trwałej i użytkowanej całorocznie zabudowy istniejącej. Biorąc pod uwagę powyższe zapisy, mylą się Skarżący, że żadnych ograniczeń w zakresie przeznaczenia na cele mieszkaniowe nie wprowadzało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania w dacie podziału i nabycia nieruchomości przez Skarżących. Przewidywane w Studium z 2002 r. przeznaczenie terenu zostało zasadniczo potwierdzone w aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. z [...], wyrażającym politykę Miasta w zakresie planowania, zagospodarowania i rozwoju. Dokument ten lokalizuje działki Skarżących w wydzieleniu: tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych -obejmującym obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Obowiązuje na nich zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej.

W następnej kolejności organ wyjaśnił, iż występowanie w granicach obiektu gruntów współcześnie użytkowanych rolniczo lub porzuconych pól ulegających sukcesji ekologicznej, nie deprecjonuje w żadnym wypadku jego wartości. Tereny te mają duże znaczenie przyrodnicze i krajobrazowe. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" jest obszarową formą ochrony przyrody i nie może być traktowany jako zbiór odrębnych nieruchomości. Obiekt stanowi przyrodniczą spójną całość i nie jest przyjęte w praktyce stanowienia tej formy ochrony przyrody wydzielanie w granicach obiektu wyłączonych spod ochrony enklaw mających mniejszą różnorodność biotyczną lecz pełniących ważną rolę przyrodniczą. Organ zaakcentował, iż w przyrodzie nie występuje zjawisko równomiernego rozmieszczenia cennych przyrodniczo gatunków i ekosystemów. Obszary ich koncentracji przeplatane są miejscami o mniejszym ich udziale, lecz dużym znaczeniu przyrodniczym. W celu trwałego zachowania walorów obiektu niezbędne jest nie tylko otoczenie ochroną jego fragmentów najcenniejszych, będących centrami różnorodności biotycznej, lecz również niezbędne jest zachowanie obszarów pozornie o mniejszej wartości pod względem ww. walorów, ale o dużym znaczeniu ekologicznym, pełniących rolę ich otuliny - bufora izolującego od antropogenicznych oddziaływań zewnętrznych oraz korytarzy ekologicznych umożliwiających migrację zwierząt i diaspor roślin. Wszystkie typy ekosystemów w przedmiotowym zespole przyrodniczo-krajobrazowym, niezależnie od ich walorów sozologicznych odzwierciedlają geomorfologiczne zróżnicowanie terenu i tworzą toposekwencję charakterystyczną dla doliny małego cieku i w tym także wyraża się ich wartość przyrodnicza. Ponadto należy zauważyć, że wiele gatunków zwierząt, m.in. ptaki, cechuje silny terytorializm, tzn. ich występowanie związane jest z możliwością zajęcia odpowiedniego areału. Zatem tworzenie enklaw wyłączonych spod ochrony, prowadzące do fragmentacji biocenoz spowodowałoby nie tylko wzmożenie niekorzystnego oddziaływania antropogenicznego, ale również uniemożliwiałoby odpowiednią realizację ochrony najważniejszych walorów obiektu i prowadziłoby do utraty jego wartości przyrodniczej w znaczeniu biocenotycznym; stanowiłoby również zagrożenie dla jego wartości krajobrazowych, umożliwiłoby bowiem wprowadzenie zabudowy do jego wnętrza; zachowanie walorów krajobrazowych obiektu wymaga wyeliminowanie nowych inwestycji nie tylko w odniesieniu do dna doliny ale także jej stoków i przylegającej do krawędzi doliny wysoczyzny. W ocenie organu tylko ochrona wszystkich tych elementów umożliwi zachowanie walorów estetycznych krajobrazu.

Organ dodał, że walory przyrodnicze obiektu, ograniczonego nie tylko do dna doliny, zostały udokumentowane nie tylko w przygotowanej karcie obiektu, ale znalazły także odzwierciedlenie w wynikach prowadzonych badań naukowych, m.in. w publikacjach naukowych (np. Kurowski J.K., Andrzejewski H., Witosławski P. 2009. Źródła N. [W:] Kurowski J.K., Witosławski P. (red.). Zielone skarby Ł. - relikty naturalnej przyrody miasta. ISBN 978-83-62238-23-1) w realizowanym w latach 2009-2010 przez zespół prof. dr. hab. Krzysztofa Kurowskiego z UŁ grancie naukowo-badawczym (pt. Sozologiczna waloryzacja i delimitacja obszaru źródłowego N.) oraz w pracy magisterskiej wykonanej w Katedrze Geobotaniki i Ekologii Roślin UŁ (Cieślak M. 2009. Waloryzacja geobotaniczna obszaru źródliskowego rzeki N. w Ł.). Przyrodnicze znaczenie obiektu potwierdza jego wykorzystanie do celów dydaktycznych, odbywają się w nim m.in. ćwiczenia terenowe z ochrony przyrody dla studentów biologii Uniwersytetu [...].

Organ stwierdził nadto, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie wymaga uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej objęcie tą formą ochrony. Brak uzyskania takiej zgody przed uznaniem konkretnego terenu za zespół przyrodniczo-krajobrazowy, w świetle artykułu 44 ustawy o ochronie przyrody, nie jest okolicznością w jakikolwiek sposób rzutującą na prawidłowość wprowadzenia tej formy ochrony przyrody.

Na koniec organ wskazał, że ze względu na uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe zespół przyrodniczo krajobrazowy jest najbardziej odpowiednią formą ochrony dla inicjalnego odcinka doliny N. Na terenie tym przeplatają się ekosystemy naturalne, seminaturalne i antropogeniczne. Obszar chroniony zajmuje dno doliny, jej stoki i przylegający do nich fragment wysoczyzny z charakterystyczną dla tej formy geomorfologicznej toposekwencją biocenoz. Charakterystyka przyrodnicza obiektu nie wskazywała na zasadność objęcia tego terenu ochroną w formie rezerwatu przyrody, użytku ekologicznego, czy obszaru chronionego krajobrazu, ze względu na ich definicję ustawową i właściwy im katalog zakazów. Zatem tylko forma zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogła zapewnić ochronę wartości estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego oraz umożliwić zachowanie najbardziej cennych pod względem biocenotycznym fragmentów tego obszaru.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na zgodny wniosek stron.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012r. sąd, na skutek wniosku pełnomocnika skarżących, postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Sprawy zostały wpisane pod nowy numer sygn. akt II SA/Łd 745-748/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 – 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., nr 270 – dalej jako p.p.s.a.). Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto, stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "[...]" wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparł pełnomocnik skarżących. Przywołany przepis określa, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione wyżej warunki stwierdzić należy, że kwestionowany akt zaliczyć należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy min. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 wskazanej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takiegoż upoważnienia dla podjęcia aktu w warunkach przedmiotowej sprawy poszukiwać należy w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowiącym, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Taka też uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego stała się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Charakter tejże uchwały jako aktu prawa miejscowego, zdaniem sądu, wątpliwości nie budzi. Zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnego adresata, zaś postanowienia i regulacje tejże uchwały stanowią źródło prawa dla organów administracji rozstrzygających w sprawach obywateli.

Rozpatrując drugi z warunków art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że skarżący wyczerpali tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, warunkujący wniesienie skargi do sądu, poprzez skierowanie w dniu 3 czerwca 2011 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.

Dalej rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunków, a więc czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy będące przedmiotem kwestionowanej uchwały, powodują naruszenie tegoż interesu skarżących. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia, naruszają tenże interes prawny skarżących, koniecznym staje się dokonanie oceny, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. W przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym omawianą uchwałą nie budziła wątpliwości, co pozwoliło na dokonanie oceny merytorycznej zgodności z prawem kwestionowanego aktu.

Analiza zapisów uchwały z dnia [...] nr [...] Rady Miejskiej w Ł. o ustanowieniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", jak również argumentacji prezentowanej przez organ, przemawia za uznaniem wskazanego aktu, wbrew zarzutom skargi, za zgodny z prawem.

Zdaniem sądu, wskazany akt nie narusza uregulowań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W szczególności, przywołana uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego spełnia wymogi określone w art. 44 ust. 2 tejże ustawy. Istotną i sporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest zasadność i celowość ustanowienia na terenie objętym uchwałą (w tym na nieruchomościach skarżących) wskazanej formy ochrony przyrody, wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Punktem wyjścia dla rozważań winien być art. 43 wymienionej ustawy stanowiący, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, na którą składa się opracowana, szczegółowa karta obiektu oraz wyniki przeprowadzonych badań naukowych, opublikowanych w przywołanych przez organ opracowaniach, realizowanych w okresie 2009 - 2010 r., a więc bezpośrednio przed podjęciem uchwały, wskazuje na istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru źródłowego największej łódzkiej rzeki, a także na duże znaczenie tych terenów z punktu widzenia ochrony przyrody i środowiska naturalnego występujących tam roślin i zwierząt. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" jest, co należy podkreślić, analizując zgromadzoną dokumentację, obszarową formą ochrony przyrody i nie może być traktowany jako zbiór odrębnych nieruchomości. Tym samym, obiekt ten stanowi przyrodniczo spójną całość i logicznym wydaje się niecelowe, jak przyjął to organ, dla tej formy ochrony przyrody wydzielanie w granicach obiektu wyłączonych spod ochrony enklaw mających np. mniejszą różnorodność biotyczną, lecz pełniących z kolei ważną rolę przyrodniczą, bo umożliwiającą choćby migrację zwierząt i diaspor roślin w ramach wydzielonego fragmentu krajobrazu. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że ochronie podlegać ma dolina, harmonijny krajobraz oraz biocenozy nota bene o przestrzennej ciągłości co wskazuje, że również określoną ciągłość przestrzenną winien mieć obszar objęty ochroną. Słusznym wydaje się więc stanowisko organu, że nie sposób pominąć (wydzielić) działek skarżących z terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, gdyż znajdują się w jego geometrycznym środku. Tworzenie takich enklaw nie objętych ochroną na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego uniemożliwiałoby należytą realizację ochrony najważniejszych walorów obiektu i mogłoby prowadzić lub wręcz prowadziłoby do utraty jego wartości przyrodniczej jako całości. Kwestię tę organ bardzo szczegółowo uzasadnił, odwołując się do badań naukowych, prowadzonych na obszarze objętym uchwałą i zarzuty skargi w tej mierze uznać należy za nieudokumentowaną polemikę ze słusznym stanowiskiem organu. Podkreślić również należy, że do akt sprawy, stosownie do art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, dołączono pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 maja 2010 r. dotyczące projektu uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]", co tym bardziej świadczy o celowości ustanowienia wskazanej formy ochrony przyrody przez powołany do tego organ.

Niewątpliwie, oceniając zgodność z prawem kwestionowanej uchwały, nie można pominąć zagadnienia konstytucyjnie chronionych praw obywateli. Skarżący wskazują na naruszenie omawianym aktem przepisów art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a przede wszystkim zasady proporcjonalności. Wskazane przepisy dotyczą przede wszystkim kwestii dotyczących własności. W myśl tychże przepisów prawo własności jest konstytucyjnie chronione, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób z tym, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższego wynika, ze prawo własności nie jest wartością bezwzględną i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w ustawach. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt P 11/98 ( OTK 2000/1/3 ), gdzie wskazano, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności, rozumianej jako zakaz nadmiernej ingerencji. Trybunał zwrócił również uwagę na kryterium konieczności zapisane w przywołanym art. 31 ust. 3, a więc czy tego samego celu (efektu), nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, mniej ingerujących w sferę jego praw i wolności. Zdaniem sądu, wskazane wartości nie zostały w przedmiotowej sprawie naruszone. Jak zaznaczono to wyżej, fakt konieczności i celowości ochrony walorów przyrodniczo – krajobrazowych(a więc wartości również chronionych konstytucyjnie) w okolicy źródeł rzeki N., na obszarze objętym uchwałą ( w tym na nieruchomościach skarżących), został udokumentowany naukowo i nie powinien budzić wątpliwości. Pozostało więc odpowiedzieć na pytanie czy przyjęta kwestionowaną uchwałą forma ochrony przyrody jest adekwatna w tych konkretnych okolicznościach, i czy była konieczna, a więc czy tego samego celu nie można było osiągnąć przy pomocy innej formy ochrony przyrody, przewidzianej ustawą, a mniej "dolegliwej" dla skarżących. Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że żadna z pozostałych form ochrony przyrody, której stanowienie pozostawił ustawodawca w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w gestii rady gminy, a więc ani pomnik przyrody, ani stanowisko dokumentacyjne, ani też użytek ekologiczny nie byłby właściwy dla zrealizowania zamierzonego celu, co jednoznacznie wynika z dokumentacji, a w szczególności z karty obiektu. Co więcej, dla każdej z tych wymienionych form ochrony przyrody w art. 45 ustawy o ochronie przyrody przewidziano taki sam zakres ograniczeń i zakazów. Tym samym więc, żadna z tych form nie byłaby, w rozumieniu wskazanego przepisu, mniej uciążliwa dla skarżących. Rozważając argumenty przywołane przez skarżących w kontekście zasady proporcjonalności zwrócić uwagę należy na akcentowaną w materiałach sprawy postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagające szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli jak i organów państwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, również nie można uznać ich za zasadne. W szczególności, sąd nie podziela poglądu, że kwestionowana uchwała ogranicza skarżącym możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Abstrahując nawet od wyżej przytoczonych wywodów, podkreślić należy, że kwestionowana uchwała, znajdująca umocowanie w zakresie zakazów w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie zawiera zakazu zabudowy, tak jak przewidują to np. art. 15 ust. 1, czy art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie sądu wszelkie zakazy przewidziane prawem, czy to ustawą (art. 45 ust. 1), czy prawem miejscowym (§ 3 kwestionowanej uchwały) winny być stosowane i interpretowane ściśle. W odniesieniu do zakazu zabudowy, organ podnosił natomiast, że takiż zakaz dla omawianego terenu zawierało zarówno wcześniej, jak i obecnie obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków dla zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., co oczywiście wykracza poza zakres uregulowań kwestionowanej uchwały.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut braku konsultacji społecznych. Podkreślić należy, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jedynie wymaga (art. 44 ust. 3a) uprzedniego uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższych uwag, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

j.m.