II SA/Op 252/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej przez T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 17 lipca 2013 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 30 zł i odmawiająca przyznania zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. T. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego w związku z brakiem środków na życie i leczenie oraz na spłatę długów.

Decyzją z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T. R. specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, lekarstw, środków czystości i higieniczny osobistej, częściowe pokrycie opłat w wysokości 30 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 104 K.p.a. oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, organ podał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, iż klient prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. była renta inwalidzka wynosząca 619,08 zł, po potrąceniu 453,09 zł miesięcznie tytułem zaległości alimentacyjnych. Natomiast wydatki wniosły: na telefon i internet - 140 zł, na energię elektryczną - 135 zł, telefon komórkowy - 30 zł, na leki - 56,84 zł. Ponadto klient nie poniósł opłat za gaz i nie reguluje opłat czynszowych, a zadłużenie z tego tytułu wynosi 32.894,45 zł. Uznając, że wyliczony dochód przekracza kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 542 zł, organ stwierdził, że T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe, przysługuje specjalny zasiłek celowy. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, że jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a z zaświadczeń lekarskich z 18 i 19 lipca 2012 r. wynika, że wymaga diety [...], posiada liczne schorzenia [...] i [...] oraz związane z uszkodzeniem [...] i powinien przyjmować leki, których koszt wynosi ok. 45 zł. Organ odnotował, że w dniu 15 lipca 2013 r. ustalono, iż klient oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności dostosowanej do stanu zdrowia (dieta cholesterolowa) w wysokości 400 zł, odzieży, tj. bielizny osobistej, spodni, kurtki letniej, obuwia letniego "wraz z dostosowaniem do skrótu kończyny dolnej" - ok. 250 zł, środków czystości i higieny osobistej (proszek do prania, mydło, pasta do zębów, płyn do naczyń) - ok. 50 zł, co stanowi łącznie 700 zł. Poza tym klient podał, że chce przeznaczyć zasiłek na zakup leków, w tym zaległych recept na leki - ok. 30 do 130 zł, na spłatę zadłużenia za energię - ok. 400 zł, na spłatę zadłużenia u znajomych - ok. 850 zł i zadłużenia za czynsz - ok. 40.000 zł. Wskazując na cele pomocy społecznej organ stwierdził, że pomimo występowania u klienta choroby i niepełnosprawności pomoc nie może zostać przyznana w tak dużej wysokości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Organ zaznaczył, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale też przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi. W tym zakresie wyjaśnił, że z uwagi na ograniczony budżet przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o tę pomoc, stąd Ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb tych osób i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nie wysokości. Stosownie jednak do art. 3 ust. 4 ustawy, przy ustalaniu wysokości świadczenia pomoc należy dostosować do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Odnotował też, że sytuacja życiowa T. R. jest mu dobrze znana, gdyż jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od roku 2004 otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy. Zaakcentował, że T. R. od sierpnia 2010 r. nie odebrał z kasy Ośrodka przyznanych specjalnych zasiłków celowych oraz świadczeń w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej kwocie 1.560 zł, pomimo wysyłanych do klienta zawiadomień. Nawiązując do orzecznictwa organ zaznaczył, że z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, wysokość udzielonej pomocy nie zawsze musi być przyznana w wysokości zaspokajającej w pełni zaistniałe potrzeby, a powinna być ona ukierunkowana w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Przy rozdziale środków przyjęto zasadę, że zasiłek w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest osobom lub rodzinom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały comiesięczny dochód i różnica pomiędzy dochodem faktycznym rodziny a kryterium dochodowym jest mała. Górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 250 zł., zaś dla osób samotnych 150 zł. Zasiłki w górnej wysokości są przyznawane jednak w okresie zimowym na zakup opału. Organ wskazał ponadto, że w roku 2013 Ośrodek posiada na zasiłki celowe kwotę 38.750 zł miesięcznie. Przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wynosi 60 zł, a dla osób samotnych 30 zł. W czerwcu wpłynęło 768 podań, w tym 120 o pomoc w formie zasiłku celowego, wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 zł do 200 zł w zależności od sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Przyznano 410 świadczeń w formie zasiłku celowego (zrealizowano też wnioski złożone w maju 2013 r.), w tym 22 zasiłki specjalne celowe. Z kolei w lipcu 2013 r., na dzień wydawania decyzji, wpłynęło 598 podań, a wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 do 150 zł w zależności od indywidualnej sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Organ wyjaśnił, że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, gdyż nie można w sposób automatyczny przyznać zasiłku celowego w takiej samej wysokości zarówno osobie samotnej z dochodem, jak osobie samotnej bez dochodu, czy też rodzinie z dwójką lub czwórką dzieci utrzymującej się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Odnośnie sytuacji wnioskodawcy, organ wywiódł, że T. R. jest osobą samotną posiadającą stały dochód, stąd nie można przyznać mu zasiłku w takiej samej wysokości jak zasiłek dla osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z trójką dzieci. Zdaniem organu, sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, gdyż posiada on stały comiesięczny dochód w postaci renty, natomiast większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Końcowo organ zaznaczył, że nieodebrane środki finansowe z tytułu przyznanych świadczeń wnioskodawca mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup leków, żywności czy odzieży. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury, w tym wyroków WSA w Opolu o sygnaturach II SA/Op 386/05, II SA/Op 388/05, II SA/Op 51/05, II SA/Op 384/05 i II SA/Op 447/05. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że we wrześniu i październiku 2012 r. był pozbawiony wszelkich środków pieniężnych. Zarzucił, że przyznanie każdego świadczenia powinno nastąpić odrębną decyzją, a podejmując rozstrzygnięcie organ nie uwzględnił zapisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy i tym samym odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii wynikającej z art. 41 tej ustawy, nie wskazując, w jaki sposób strona ma rozdysponować przyznane świadczenie na określone w decyzji cele oraz pominął wydatki na zakup artykułów żywnościowych i zakup ciepłego posiłku, spłatę długu zapobiegającą eksmisji, zakup bielizny osobistej i konserwację mieszkania. Zarzucił również, że organ nie przedstawił udokumentowanych faktycznych kwot wypłacanych ze środków pomocy społecznej i nie odniosł się do art. 3 ust. 1 ustawy oraz nie wyjaśnił, czym jest ciepły posiłek raz dziennie, talony żywnościowe, dary z Unii Europejskiej, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych. Nie wskazał też, kto te świadczenia przyznaje i realizuje, jak również nie podał, jakie działania zamierza podjąć, aby zapobiec eksmisji orzeczonej wobec wnioskodawcy. T. R. stwierdził, że będąc trwale niezdolnym do pracy nie ma możliwości podjąć zatrudnienia, co pozwoliłoby poprawić sytuację życiową. Zarzucił ponadto, że organ lakonicznie wspomina o świadczeniach na rzecz innych osób, podając w tym zakresie "suche dane", które nie stanowią stanu faktycznego. Nie wyjaśnia przy tym, jakie środki pochodzą ze Skarbu Państwa, a jakie z zasobów własnych Gminy, ani też z jakich powodów we wcześniejszym okresie, przy dużej licznie bezrobotnych w gminie, uzyskiwał pomoc o wartości przekraczającej jedną trzecią swego dochodu, natomiast wobec malejącego aktualnie bezrobocia pomoc uległa zmniejszeniu. Odwołujący podniósł, że nie ma pomocy w dotarciu do placówek służby zdrowia, jest pozbawiony prawa do ciepłego posiłku oraz pomocy w postaci usług opiekuńczych. Zgłosił również zarzuty odnośnie pracy przydzielanych mu opiekunek, które stopniowo dewastują jego mienie. Zwrócił też uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił cele pomocy społecznej w świetle art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy wskazał na zasady udzielania pomocy, a odwołując się do regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - na przesłanki jej udzielenia. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, regulujące przyznanie zasiłku celowego oraz art. 41 ustawy, odnoszący się do formy wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego, Kolegium wyjaśniło, że art. 41 ustawy pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, co oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Z konstrukcji tego przepisu wynika ponadto, iż organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, a zatem decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. To z kolei powoduje, że wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na aktualizację wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy przyjął, że T. R. jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, bierną zawodową i niepełnosprawną w stopniu znacznym, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. jest renta inwalidzka, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wynosi 619,08 zł. W ocenie Kolegium, wysokość uzyskiwanego dochodu powoduje, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. Może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy i dlatego prawidłowo organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w tym przepisie. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną z uwagi na stan zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, jako zasadne organ odwoławczy przyjął przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Odnośnie wysokości przyznanego świadczenia stwierdził, że przyznając zasiłek w wysokości 30 zł, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem szczegółowo, jakimi kryteriami się kieruje przy przyznawaniu świadczeń i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości. W tym zakresie wskazał kwotę środków przeznaczonych w 2013 r. na realizację zadań własnych, w tym na wypłaty zasiłków celowych, podał przeciętną i górną wysokość przyznawanych zasiłków oraz zasady ich przyznawania w takich wysokościach, a także liczbę podań złożonych w czerwcu i lipcu 2013 r., do dnia wydania decyzji. Zauważył ponadto, że T. R. jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, lecz posiadającą stały, comiesięczny dochód, stąd nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z dziećmi. Wskazując na art. 3 ust. 3 i 4 ustawy oraz powołując się na orzeczenie NSA, Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że forma i rozmiar pomocy powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, a ustalając wysokość świadczeń organ powinien kierować się nie tylko potrzebami strony, ale interesem wszystkich osób ubiegających się o pomoc oraz możliwościami organu. Dlatego organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. Decyzja w tej sprawie zapada w ramach uznania administracyjnego, co obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście liczby ubiegających się o pomoc, sformułowanych żądań oraz wysokości środków posiadanych przez organ. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i zachował wymogi rzetelnego postępowania oraz nie dopuścił się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestia przyczyn przyznania świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Podkreśliło, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na potrzeby wskazane w tym wniosku oraz w toku wywiadu środowiskowego, stąd kwestia działań związanych z orzeczoną eksmisją wykracza poza zakres sprawy, natomiast potrzeby w zakresie remontu i drobnych napraw nie zostały zgłoszone przez stronę. Kolegium podniosło też, że wnioskodawcy została równocześnie przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 90 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponadto wnioskodawca nie odebrał świadczeń z pomocy społecznej na kwotę 1.560 zł.

We wniesionej skardze T. R. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wyroków WSA w Opolu, jak też wyroków NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z 7 czerwca 2010 r., dotyczących niedopuszczalności regulowania przez radę gminy albo dyrektora ośrodka pomocy społecznej kwestii już unormowanych ustawą. Wniósł o zażądanie od organu i Gminy Nysa akt znajdujących się w ich zasobach i listy wypłacanych świadczeń z dwunastu ostatnich miesięcy, celem wykazania możliwości realizacji ustawy o pomocy społecznej w formie zasiłku celowego lub specjalnego celowego w wysokości wyższej niż przyznany; kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację kierowanych do Wojewody Opolskiego; decyzji o wysokości opłaty czynszowej, jaką skarżący musi ponieść; zaświadczeń o wysokości świadczenia rentowego z ZUS. Poza tym wniósł o ponowne przeliczenie wszystkich przyznanych wcześniej świadczeń z tytułu zasiłku celowego lub specjalnego celowego i wyrównanie ich do poziomu minimum pięciokrotnej jego wysokości oraz o zasądzenie kosztów odwoławczych przepisanych ustawą, a nadto, w razie wątpliwości, o skierowanie "zapytania do TK", czy dodatek pielęgnacyjny stanowi faktyczną podstawę świadczenia wliczającego się do kryterium dochodowego. W uzasadnieniu, wskazując na stan swojego zdrowia i niepełnosprawność, powtórzył wszystkie zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Ponadto zarzucił, że organ świadomie używa wobec niego sformułowania "klient", mimo iż skarżący sobie tego nie życzy, a nadto "zaskarżony organ z naruszeniem art. 233 § 1 k.k. na stronach internetowych zamieścił szkalujący komunikat o skarżącym".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2014 r. T. R. zarzucił, że zaskarżony organ nie przytoczył podstawy prawnej, z której wynikałby nakaz, żeby osoby chore, niepełnosprawne i żyjące w ubóstwie były pozbawiane prawa do minimalnego zaspokajania swoich potrzeb przez pomoc w formie zasiłku celowego czy specjalnego celowego i aby ta grupa społeczna była w ten sposób dyskryminowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wobec tego przy rozpatrywaniu sprawy sąd nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem zakres orzekania jest zdeterminowany granicami sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), natomiast w razie niestwierdzenia tego rodzaju naruszeń skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W związku z powyższym od razu sprecyzować należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 6 kwietnia 2011 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 30 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, odzieży, środków higienicznych, leków i pokrycie opłat oraz odmawiającą przyznania zasiłku celowego, czyli decyzja kończąca postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r. o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego. Z tych względów poza zakresem badania przez Sąd w tej sprawie pozostają wskazywane w skardze kwestie dotyczące przyznania innych świadczeń z pomocy społecznej, w postępowaniach zainicjowanych odrębnymi wnioskami skarżącego, w tym z zakresu pomocy finansowej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ciepłych posiłków oraz darów z Unii Europejskiej i zagadnień związanych z definicjami pojęć, sposobem finansowania i rozdziału środków w tym zakresie, jak też kwestie dotyczące pomocy w postaci usług opiekuńczych, a także świadczeń w postaci zasiłków celowych i specjalnych celowych, przyznanych na mocy wcześniej wydanych rozstrzygnięć, a nadto problematyka przyznawania pomocy innym osobom.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Treść powołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca określił ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że skarżący, jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W świetle tak sprecyzowanego żądania skarżącego dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". Organ obowiązany jest zatem odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeżeli stwierdzi, że dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle powyższych przepisów stwierdzić należy, że ustawodawca konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, precyzyjnie wskazał składniki, które podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, iż wysokość dochodu skarżącego w czerwcu 2013 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosi 619,08 zł. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje jednoznacznie, że źródłem dochodu skarżącego była renta inwalidzka w wysokości 1221,82 zł, z której realizowane są potrącenia alimentacyjne w wysokości 453,09 zł miesięcznie oraz świadczenie zdrowotne w wysokości 149,65 zł miesięcznie. Jest to stały miesięczny dochód skarżącego, którego kwota przekracza kwotę ustalonego kryterium dochodowego, wynoszącego 542 zł. Z tego też względu jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy.

Z kolei forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu.

Dostrzec należy także, iż decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795).

Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który uzasadniał przyznanie zasiłku celowego na cele wskazane w decyzji w wysokości 30 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, zasadnie przyjęły, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, uzasadnia przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt nieodebrania przyznanych z pomocy społecznej środków finansowych w wysokości 1.560 zł. Organ pierwszej instancji przedstawił analitykę rozdysponowania środków pieniężnych, informując o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazał na przeciętną wysokość zasiłków podając, że w zależności od ilości członków rodziny kształtuje się ona w granicach od 30 zł do 200 zł. Wyjaśnił też, że zgodnie z przyjętymi regułami, kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Powyższe sprowadzało się zatem do konkluzji, że pomoc w wyższej wysokości przyznawana jest osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym, zaś pomoc w niższej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniu swej decyzji przedstawiło okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W sposób dostateczny wyjaśniło też, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka, przy jednoczesnej dużej liczbie osób wymagających wsparcia ze środków pomocy społecznej. Argumentację tę należy w pełni podzielić.

W związku z zarzutami skargi, zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ musi kierować się przesłankami ustawowymi, w tym wskazaniami zawartymi w powołanych już wyżej przepisach art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, dotyczącymi dostosowania rodzaju i rozmiaru świadczeń do okoliczności sprawy i uwzględniania potrzeb ubiegających się o pomoc w miarę możliwości pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonej wielkości środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, wykluczone jest zaspokojenie przez organ wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i to w zgłaszanej przez nie wysokości. Organ musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Przedstawione przez organ preferencje dotyczące przyznawania pomocy rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód, są racjonalne i nie mogą budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Zarzuty dotyczące zakazu regulowania przez organy samorządu kwestii unormowanych już ustawowo, są na gruncie rozpoznawanej sprawy całkowicie niezrozumiałe, gdyż tego rodzaju akty nie były powoływane przez organy i nie stanowiły podstawy wydania rozstrzygnięć.

Ponadto, zdaniem Sądu, analityka rozdysponowania posiadanych środków przeznaczonych na zasiłki celowe, obejmująca kwoty środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek i zasady ich rozdziału, zostały w sposób wystarczający przedstawione w decyzji, wobec czego nie zachodziła potrzeba żądania od organu i Gminy Nysa list świadczeń wypłaconych w ciągu ostatnich dwunastu ostatnich miesięcy, kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację, o co wnosił skarżący. Nie są zasadne zarzuty, że organ nie wykazał, w oparciu o materiał dowodowy, wysokości posiadanych środków finansowych oraz tego, że z uwagi na ograniczone środki nie jest możliwe udzielenie mu pomocy w większym wymiarze. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują też organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością Ośrodka. Odnotować też trzeba, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ. Z tych względów wniosek skarżącego o uzupełnienie dokumentacji nie mógł zostać uwzględniony.

Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji, wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w wysokości 30 zł, a to wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Kontrolując legalność wydanych w sprawie aktów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego. Organy określiły wyraźnie, na jakie cele została przyznana kwota zasiłku celowego specjalnego. Brak wskazania przez organ, jaka część przyznanej kwoty powinna zostać przeznaczona na poszczególne cele, nie stanowi wadliwości decyzji, gdyż ostatecznie to świadczeniobiorca dokona rozdysponowania tej kwoty na cele wskazane w decyzji. Ponadto, w świetle przepisów ustawy nie jest wadliwe wydanie jednej decyzji przyznającej pomoc w celu zaspokojenia kilku niezbędnych potrzeb życiowych. Żaden przepis ustawy nie obliguje organu do wydawania w tym zakresie odrębnych decyzji, jeśli żądanie oparte jest na tej samej podstawie prawnej.

Natomiast przepisy ustawy, stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć, dotyczące sposobu ustalania dochodu dla celów ustawy i nieprzewidujące odliczania od dochodu dodatku pielęgnacyjnego (art. 8 ust. 3 i 4), nie budzą wątpliwości Sądu co do ich konstytucyjności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Z kolei powoływane przez skarżącego wyroki tut. Sądu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wydane zostały na tle innego stanu faktycznego i nie wiązały one organu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące wstrzymania wypłaty świadczeń oraz sposobu działania organu pomocy społecznej, nie odnoszą się do zakresu objętego kwestionowaną decyzją i dlatego nie mogą podlegać ocenie Sądu, gdyż - jak wywiedziono na wstępie - rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że określenie "klient", używane w decyzji administracyjnej wydawanej przez organ administracji, nie ma w języku urzędowym wydźwięku negatywnego, gdyż oznacza tyle co "interesant", "petent".

Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, jak również przepisów postępowania i nie zostały podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co uzasadniało oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi, co w sprawie nie miało miejsca, a nadto w niniejszej sprawie, stosownie do art. 239 pkt 1 lit. a P.p.s.a., skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.