II GSK 954/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. E. M. Sp. z o.o. w B. – wspólnika spółki cywilnej "K. A." na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 6 maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia 14 grudnia 2009 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "K. A. " złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Zdolność taką mają jedynie wspólnicy spółki. Podniósł dalej, że w zakresie prawa administracyjnego regulowanego, spółka cywilna jako nie mająca zdolności prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej.

W związku ze stwierdzeniem, że wniosek o płatności został złożony przez podmiot nieuprawniony (nieposiadający zdolności prawnej), organ uznał, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 6 maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. E. M. Sp. z o.o. w B. – wspólnika spółki cywilnej "K. A." wyjaśnił, że zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. nr 10, poz. 76 ze zm.), dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r. Nr 270, str. 1, ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003. Z kolei z ostatnio wymienionego przepisu stanowiącego definicję rolnika wynika, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny tej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W ocenie Sądu spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a za taką może być również uznana grupa osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w w/wym. przepisach prawa unijnego.

W rozpoznawanej sprawie, organ nadesłał skarżącemu częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności, a następnie, po ustaleniu, że podmiot który został oznaczony we wniosku (spółka cywilna) nie ma zdolności podmiotowej bycia beneficjentem pomocy, odstąpił od wezwania strony do wyjaśnienia czy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie był złożony przez wspólnika P. M. na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę aby ubiegał się o przedmiotową pomoc. Organy ARMiR ograniczyły się w postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach do stwierdzenia, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej do pomocy oraz, że pozostali wspólnicy "K. A." s.c są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), a organ w takim przypadku nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organu będzie wezwanie wspólników spółki cywilnej (ewentualnie ich pełnomocnika) do wskazania jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd Orzekający instytucja nieposiadąjąca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemąjąca statusu rolnika,

c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu orzekającego płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez zobowiązanie organu od rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).

W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie "na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.

Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.10 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art.10 ust.1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "K. A.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 10 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art.135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. in fine, orzekł jak w sentencji.