II OSK 1506/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Łodygowicach z dnia 28 maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Gminy Łodygowice w dniu 28 maja 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu kamieniołomu w Łodygowicach. Uchwała ta zmieniła dotychczasowe przeznaczenie części terenów przylegających bezpośrednio do istniejącego od 1967 r. kamieniołomu.

Wojewoda Śląski wniósł skargę na uchwałę z dnia 28 maja 2010 r., zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie ustaliła w uchwale stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami PE i RL, co uniemożliwia pobieranie obowiązkowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale posłużono się oznaczeniami PE i RL, które nie zostały wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ponadto w tekście planu nie zostały określone granice obszaru objętego planem, co narusza § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zachodzi także rozbieżność pomiędzy tekstem zaskarżonej uchwały, a jej projektem dołączonym do dokumentacji prac planistycznych, który został przekazany do uzgodnienia wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Do planu nie dołączono również wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co uniemożliwia weryfikację zgodności planu z uchwalonym studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ponieważ doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym powinny, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostać zamieszczone stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi naruszenia tego unormowania nieustalenie lub określenie w planie stawki procentowej na poziomi 0%, w przypadkach gdy przeznaczenie takich terenów jest zbieżne z ich dotychczasowym wykorzystaniem i funkcją społeczno-gospodarczą. Jednakże w tej sprawie zmiana dotychczasowego przeznaczenia części nieruchomości objętych kontrolowanym planem, bez wątpienia spowoduje wzrost ich wartości, w szczególności w odniesieniu do terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Łodygowice były oznaczone symbolem RL (tereny zieleni leśnej), a w aktualnym planie oznaczone zostały symbolem PE (tereny eksploatacji powierzchniowej). W planie miejscowym z 2006 r. funkcją wiodącą terenów RL była zieleń leśna, rezerwaty przyrody i lasy ochronne w obszarze Parku Krajobrazowego Beskidu Małego, a funkcję uzupełniającą stanowiły łąki, polany śródleśne, zadrzewienia i elementy tras turystycznych. Z kolei funkcję podstawową dla terenów PE, w których obrębie znajduje się część nieruchomości oznaczonych w dotychczasowym planie symbolem RL stanowić ma działalność wydobywcza oraz wytwórczość materiałów budowlanych. Na terenach tych, jak wynika z "Prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu kamieniołomu w Łodygowicach" ma być wydobywany i przerabiany piaskowiec ze złoża piaskowców krośnieńskich. Powierzchnia kamieniołomu przed zmianą planu wynosiła 1,64 ha, a po jego zmianie ma objąć tereny o powierzchni 6 ha. Taka zmiana przeznaczenia terenu pociąga za sobą wzrost wartości nieruchomości. Oznacza to, że unormowania zawarte w § 15 zaskarżonej uchwały wprowadzające stawkę 0% służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości dla terenów oznaczonych w planie symbolem PE, w tym dla terenów stanowiących dotychczas tereny zieleni leśnej pociągnąć musi za sobą nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na to, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd odstąpił od weryfikacji zarzutów dotyczących różnic zachodzących między przekazanym do uzgodnienia projektem planu, a tekstem zaskarżonej uchwały. Ponadto uchwała powinna zawierać załącznik w postaci wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, co stanowiło naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie narusza przepisów posłużenie się przez Radę w tekście i rysunku planu oznaczeniami literowymi określającymi przeznaczenie terenów, które nie zostały wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzut dotyczącego niedookreślenia w treści uchwały granic obszaru objętego tą uchwałą, albowiem w otwartym niezurbanizowanym terenie wystarczyło opisać obszar opracowania jako teren kamieniołomu w Łodygowica, ponieważ obszaru tego nie wyznaczają ulice, drogi, rzeki czy potoki.

W skardze kasacyjnej Gmina zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 § 1 i 2, art. 133, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) oraz art. 184 Konstytucji. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa służąca do naliczania opłaty planistycznej nie może wynosić 0%. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do przyjęcia, że dopuszczalna jest również stawka 0%. Sąd nie był uprawniony do dokonywania oceny okoliczności wpływających na wartość gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem sądy administracyjne upoważnione są wyłącznie do oceny zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, a nie do badania zasadności i celowości podejmowanych przez nie działań. To organ gminy jest uprawniony do oceny, czy w danych okolicznościach faktycznych istnieją podstawy do ustalenia, iż wzrost wartości nastąpi bądź też nie. Ocena taka powinna być dokonana z zastosowaniem kryteriów celowości nałożenia opłaty, które to kryterium nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd błędnie ustalił, iż na skutek wydania planu miejscowego niektóre nieruchomości objęte zasięgiem planu zyskały na wartości, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Ustalenie stawiki opłaty na poziomie 0% w sytuacji braku podstaw do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w istocie bezprzedmiotowe i skutkuje co najwyżej stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia, nie ma jednak wpływu na legalność całej uchwały. Obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym stawki procentowej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bezwzględny i jego wykonanie uzależnione jest od warunków faktycznych panujących na danym obszarze objętym planem. Skoro stawkę procentową określa się tylko w celu pobrania opłaty planistycznej, to ustalenie, iż wartość danej nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem planu miejscowego, daje podstawę do zaniechania określenia stawki procentowej dla takiego terenu.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a wobec tego skarga ta podlega oddaleniu.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa służąca do naliczania opłaty planistycznej nie może wynosić 0 %. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niedopuszczalne było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wartość gruntów w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obowiązek określenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy (opłata planistyczna). Przy czym ustawa stwarza możliwości ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach, z tym że górną granicę zakreśla art. 36 ust. 4 zdanie trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wysokość opłaty planistycznej nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Brzmienie art. 36 ust. 4 powołanej ustawy co do zasady wyklucza możliwość zastosowania w planie miejscowym stawki zerowej. Skoro bowiem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek pobrania jednorazowej opłaty planistycznej określonej w planie (w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości) od właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość, której wartości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to niedopuszczalne jest określenie w planie stawki zerowej, albowiem uniemożliwiałby to pobranie tej obowiązkowej opłaty. Tym samym co do zasady, ustalona w planie stawka procentowa nie może wynosić zero.

Nie stanowi natomiast naruszenia tej zasady sytuacja, w której nieokreślono stawek renty planistycznej albo, co należy uznać za równoważne, określono je w wysokości 0%, gdy renta taka nie będzie mogła być ustalana. Chodzi przede wszystkim o przypadki, w których, już przy tworzeniu planu miejscowego można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru opłaty planistycznej. Skoro bowiem jest oczywistym, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10.

Dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wejściem w życie planu miejscowego lub jego zmiany wymagane jest sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przypadku zbycia przez właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, co do którego oczywiste jest, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego jego wartość nie wzrośnie, koszt sporządzenia takiego operatu może znacznie przewyższyć dochód gminy z pobranej opłaty planistycznej. Należy mieć to na względzie w kontekście celu, w jakim wprowadzono tę jednorazową opłatę, a więc zrekompensowania gminom przynajmniej części kosztów poniesionych w związku z przeprowadzeniem procedury planistycznej i uchwaleniem planu miejscowego.

Nie można podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, że gmina może w sposób zupełnie dowolny decydować o tym, co do których terenów należy ustalić stawkę zerową opłaty planistycznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości zero procent. Odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki, uzasadniające jej nie pobieranie na terenach określonych w planie, czyli gdy można przyjąć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10). Ma to miejsce przede wszystkim na terenach, których przeznaczenie w nowym planie miejscowym nie ulega zmianie. Przy czym to na organach gminy spoczywa obowiązek wykazania, że wejście planu w życie nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości. Organy dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że wartość nieruchomości położonych na obszarze określonym symbolem PE nie wzrośnie i z tego powodu określenie zerowej stawki opłaty planistycznej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy ograniczyła się w jedynie w skardze kasacyjnej do gołosłownych twierdzeń, że z uwagi na zmianę przeznaczenia terenów pod działalność intensywnej eksploatacji powierzchniowej nastąpi degradacja gruntów, czego konsekwencją będzie obniżenie wartości tych gruntów. Tymczasem konieczne było szczegółowe uzasadnienie stanowiska, że istnieją podstawy do odstąpienia od określenia stawki opłaty planistycznej, w szczególności w oparciu o prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, która powinna uwzględniać dochody związane z pobieraniem opłat planistycznych (art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżąca w istocie niczym nie poparła twierdzeń, że wartość nieruchomości nie ulegnie wzrostowi w związku ze zmianą przeznaczenia gruntów. Nie jest bowiem wiadome, czy w przypadku zmiany przeznaczenie terenów określonych symbolem RL (tereny zieleni leśnej) na tereny określone symbolem PE (tereny eksploatacji powierzchniowej) wartość tych nieruchomości nie ulegnie zmianie, wzrośnie bądź zmaleje. Przy czym chodzi o zmianę wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w momencie wejścia tego planu w życie, a nie w związku ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 i 2, art. 133 i 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu, że wartość nieruchomości położonych na obszarze określonym symbolem PE wzrośnie w związku z uchwaleniem planu, należy jeszcze raz podkreślić, że to na Gminie spoczywa obowiązek wykazanie, że zachodzi wyjątkowa sytuacja, która dopuszcza możliwość odstąpienia od określenia stawki opłaty planistycznej. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że to na Sądzie spoczywał obowiązek wykazania, że wartość nieruchomości wzrosła, a zatem niedopuszczalne było ustalenia stawki zerowej. Sąd nie dokonuje żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie ocenia czy gmina nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących kwestii związanych z zawartością planu miejscowego i zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącą, że wywody Sądu pierwszej instancji w zakresie dotychczasowych cen nieruchomości oraz rozważania mające na celu wykazanie, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenie określonym symbolem RL wzrosła wykraczały poza rozpoznanie sprawy i są zbędne, jednakże nie wpływa to na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie zmienia to bowiem, tego, że Gmina nie wykazała, że zachodzi wyjątkowa sytuacja, która pozwala przyjąć, że określenie zerowej stawki opłaty planistycznej nie narusza prawa.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, albowiem zostało ona wydana z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.