II SA/Gl 837/11

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i K. C. pozwolenia na budowę obiektu rekreacyjno-wypoczynkowego na działce nr 1 w O. przy ul. [...]. Na wniosek inwestorów Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] zmienił pozwolenie na budowę, jednak w wyniku odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prace objęte wnioskiem o zmianę zostały już rozpoczęte, w sprawie podjął czynności organ nadzoru budowlanego, który postanowieniem z [...] r. wstrzymał prowadzenie robot budowlanych wykonywanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Ponieważ zmiana pozwolenia może dotyczyć wyłącznie robót planowanych, zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, a legalizację prac budowlanych przeprowadzi organ nadzoru budowlanego.

Decyzja Wojewody [...] została przez inwestorów zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym postanowieniem z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1181/10 odrzucił skargę.

Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z [...] r. nakazał E. C. i K. C. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku z powodu wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia i zobowiązał inwestorów do zabezpieczenia terenu budowy oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych prac wraz z opinią techniczną. Zażalenie na to postanowienie zostało przez inwestorów cofnięte, wobec czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] r. umorzył postępowanie zażaleniowe.

Prowadząc postępowanie w sprawie, PINB w W. decyzją z [...] r. nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na E. C. i K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót związanych z budową przedmiotowego budynku. Odwołanie od tej decyzji, wniesione przez J. K., zostało cofnięte, wobec czego organ II instancji decyzją z [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze, a decyzja PINB uzyskała przymiot ostateczności.

W konsekwencji Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany dla budynku realizowanego przez skarżących na parceli nr 1 w O. W podstawie prawnej powołano przepis art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu zaś wyjaśniono, że zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, organ który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, zobowiązany jest do jej uchylenia, jeżeli organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, co ma miejsce w sprawie.

Odwołania od tej decyzji wnieśli małżonkowie C. oraz J. K.. E. i K. C. zarzucili, że uchylenie pozwolenia na budowę jest niezasadne i przedwczesne, albowiem prowadzone są postępowania, w tym przed WSA w Gliwicach, które mają za przedmiot prawidłowość wydawanych decyzji, których następstwem jest kwestionowana decyzja uchylająca pozwolenie na budowę. Zwrócili też uwagę, że nie mogą zgodzić się na uchylenie decyzji o pozwoleniu w całości, albowiem wykonali w oparciu o nią szereg prac, w tym obiekty infrastruktury i uzbrojenia, zaś wedle ustnej deklaracji pracownika organu nadzoru budowlanego, wydana przez ten organ decyzja będzie dotyczyła tylko budowlanego obiektu i zmian w jego posadowieniu. Zarzucili też, że organ nadzoru nie traktuje w jednakowy sposób wszystkich przypadków samowoli, jakie mają miejsce na działkach sąsiednich.

Natomiast J. K. wniósł o wyjaśnienie, czy uchylenie dotyczy całego pozwolenia na budowę, a to z tego powodu, że inwestorzy wykonali w ogrodzeniu wjazdy także w innych miejscach, niż to przewidywał zatwierdzony projekt.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nie wstrzymuje jej wykonania. W obrocie prawnym pozostaje także ostateczna i prawomocna decyzja PINB w W. wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Okoliczność ta spełnia przesłankę z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego i obliguje organy administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. W obecnym stanie rzeczy organami właściwymi do zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych są organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie naprawcze.

Odrębne skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody wnieśli K. C. oraz E. C., zarządzeniem z 10 listopada 2011 r. sygn. II SA/Gl 844/11 zostały one połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 837/11. Skarga K. C. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 5 marca 2012 r.

W skardze do sądu E. C. podała, że wszelkie wydawane przez organ nadzoru budowlanego decyzje oparte są na nieprawdziwych ustaleniach, zatem wydane dla inwestorów pozwolenie oraz korzystne dla nich decyzje nadal obowiązują, co wyklucza próby ich wzruszenia. Podniosła, że w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę na działce zrealizowano już szereg obiektów i infrastrukturę, wobec czego jego uchylenie narusza prawa nabyte. Zakwestionowała też, aby w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniosła, że przed wykonaniem zmian, inwestorzy zwrócili się o zmianę pozwolenia i uzyskali decyzję Starosty o zmianie, a wadliwe było rozstrzygnięcie Wojewody, który decyzję Starosty uchylił i umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia. Opisała także przyczyny sporów między sąsiadami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu p.o. zastępcy kierownika oddziału Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z 4 czerwca 2012 r. poinformowała, że Wojewoda [...] postanowieniem z 19 września 2011 r. odmówił wszczęcia na wniosek W. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, albowiem kwestionowana decyzja została uchylona decyzją Starosty z [...] r. na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r.

Pismem datowanym 24 lutego 2012 r., doręczonym Sądowi 25 lipca 2012 r. Skarżąca zawnioskowała o powołanie biegłego na okoliczność, że stan obiektu pozwala na kontynuacje budowy w oparciu o pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność, że nie miało miejsca istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Natomiast pismem z 12 września 2012 r. Skarżąca poinformowała, że Prokurator Rejonowy w W. prowadzi postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, co ma związek z przyczynami uzasadniającymi wydanie przez PINB postanowienia z [...] r. i zawnioskowała o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, a kontrola dotyczy stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Jeżeli chodzi o wpływ później zaistniałych okoliczności, po wydaniu decyzji, to znaczenie dla sprawy mogą mieć jedynie okoliczności stanowiące przesłankę wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie jednak taka okoliczność nie została wykazana, w szczególności nie stwierdzono przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., polegającej na uchyleniu decyzji, w oparciu o którą wydano kwestionowane rozstrzygnięcie. W sprawie nie doszło do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, która jest podstawą wydania decyzji kontrolowanej. Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada także prawidłowości decyzji i postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, orzekającej o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego. Decyzja ta znajduje się poza granicami sprawy, jak dokumentują zaś akta administracyjne, skarżący tej decyzji nie kwestionowali w postępowaniu administracyjnymi i nie złożyli od niej odwołania. W niniejszej sprawie nie mają zatem znaczenia zarzuty dotyczące zasadności stanowiska organów nadzoru budowlanego, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego powodu Sąd nie stwierdził podstaw do zawieszania postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a, nie toczy się bowiem żadne postępowanie administracyjne, sądowe lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, od którego wyniku zależy wynik niniejszej sprawy. Należy także wyjaśnić Skarżącej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów z opinii biegłych czy zeznań świadków, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Stwierdzenie uchybień w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym skutkuje bowiem nie jego uzupełnianiem przez Sąd, lecz uchyleniem kontrolowanego aktu ze względu na uchybienia prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takich uchybień Sąd nie stwierdził. Sąd dostrzegł, że w postępowaniu dotyczącym kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów procedury, polegającego na braku zawiadomienia stron o jego wszczęciu przez Starostę. Okoliczność ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik postępowania, strony skorzystały ze środka zaskarżenia i nie były pozbawione możliwości zajęcia stanowiska, zaś zakres postępowania wyjaśniającego jest w sprawie tak ograniczony, że brak zawiadomienia o wszczęciu nie miał w istocie znaczenia. Z tego względu nie stwierdzono, aby w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa materialnego. Podstawą kwestionowanej decyzji jest przepis art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Stanowi on, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że inne organy wydają decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, należy to do kompetencji nadzoru budowlanego, zaś inne organy wydają decyzję o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 (są to organy administracji architektoniczno-budowlanej: starosta w I instancji i wojewoda w instancji odwoławczej).

Niewątpliwie w sprawie doszło do wydania przez nadzór budowlany decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jest to decyzja PINB w W. z [...] r., nr [...], która ma status decyzji ostatecznej. Jej istnienie w obrocie prawnym stanowi konieczny i zarazem wystarczający warunek wydania przez starostę decyzji na podstawie art. 36a ust. 2. Jedyną okolicznością faktyczną, którą przed wydaniem takiej decyzji starosta musi ustalić, jest właśnie fakt uprzedniego wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, co w sprawie nie budzi wątpliwości. Wobec powyższego brak podstaw do stawiania zarzutu, że wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę ze względu na nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, narusza prawo. Wydanie takiej decyzji uchylającej pozwolenie na budowę jest w takich okolicznościach obowiązkiem organu i służy uporządkowaniu sytuacji inwestora. Nie może być bowiem tak, aby w obrocie prawnym pozostawały dwa rozstrzygnięcia organów administracji, dotyczące dwóch odmiennych projektów budowlanych.

Przepis art. 51 dotyczy kilku różnych przypadków, w których uzasadniona jest ingerencja nadzoru budowlanego. Jednym z nich jest stwierdzenie, że doszło do wykonania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (jak wyżej zastrzeżono, zasadność stwierdzenia, że odstępstwo takie miało miejsce nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, stronie służyły środki zaskarżenia w odrębnym postępowaniu). W takiej sytuacji organ nadzoru najpierw nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Taka decyzja wydawana jest właśnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zmierza ona do legalizacji robót. Po upływie terminu wyznaczonego w tej decyzji organ wydaje kolejne rozstrzygnięcie, którego treść zależy od czynności podjętych przez zobowiązanego. Jeżeli doszło do wykonania obowiązku, organ na podstawie art. 51 ust. 4 sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jest to decyzja, która legalizuje roboty i jednocześnie zatwierdza nowy projekt budowlany dla obiektu, odpowiadający stanowi faktycznemu. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W żadnej z tych dwóch możliwych sytuacji nie jest dopuszczalne, aby w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na budowę, sytuację prawną inwestora i status obiektu budowlanego kształtują już bowiem decyzje organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Skarżąca winna mieć zatem świadomość następstw prawnych, jakie mogą powstać w wyniku zaniechania złożenia projektu zamiennego i wykonania obowiązków nałożonych decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Natomiast czy obowiązki te zostały nałożone zasadnie i w odpowiednim zakresie, nie leży w granicach rozpoznawanej sprawy.

W końcu Sąd wyjaśnia skarżącej, że ilość oznaczeń numerycznych ma związek z ilością wniesionych skarg. Skardze wniesionej przez K. C. nadano oznaczenie II SA/Gl 837/11, zaś skardze wniesionej przez E. C. oznaczenie II SA/Gl 844/11; po połączeniu do łącznego rozpoznania i orzekania postępowanie było prowadzone pod niższą z sygnatur, czyli II SA/Gl 837/11. Jednoczenie nie było możliwe uwzględnienie wniosku z 13 grudnia 2011 r. o połączenie tych skarg ze sprawą o sygnaturze II SA/Gl 1181/10, ta sprawa została bowiem prawomocnie zakończona postanowieniem z 5 grudnia 2011 r., nadto jej przedmiotem był zupełnie inna decyzja, wydana w odrębnym postępowaniu.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.