III SA/Wr 185/12

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanej J. B.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Na podstawie dokonanych ustaleń oraz znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego organ podzielił w całości stanowisko składu orzekającego, zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr [...] oraz stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, w szczególności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. W., zarzucając, że SKO nie wzięło pod uwagę, że jako strona postępowania nie został poinformowany przez przedsiębiorcę, iż stara się on o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Organ wydający decyzję również nie poinformował o tym skarżącego, mimo że art. 10 § 1 k.p.a. obliguje do powiadomienia o prowadzonym postępowaniu. Zarzucił organowi nadinterpretację w rozumieniu czynności zwykłego zarządu w myśl kodeksu cywilnego co do sprzedaży napojów alkoholowych w małych wspólnotach mieszkaniowych. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. (IIGSK 853/10). Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, skarżący zarzucił nierówne traktowanie wobec prawa przez nieuprawnioną interpretację prawa co do zarządu zwykłego nieruchomością w odniesieniu do handlu alkoholem, a także niekompletność wniosku o wydanie decyzji na sprzedaż alkoholu. Przez to decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co kwalifikuje decyzję do uznania za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wskazało, że skarga nie jest zasadna i wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do skargi organ stwierdził, że rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wszelkie istotne okoliczności sprawy. Decyzję wydano na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów, dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Zarzuty skarżącego są powtórzeniem stanowiska skarżącego wyrażonego w dotychczasowym postępowaniu. Skarżący przedstawił także stanowisko Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad. Stąd decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Stwierdzenie nieważności może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wnioskodawca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Kolegium, wskazał rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi, a także naruszenie przepisów k.c. i k.p.a., polegające na braku zgody wnioskodawcy na wydanie spornego zezwolenia alkoholowego.

W kwestii zarzutu rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił potoczne znaczenie tego pojęcia. Zatem słowo rażący pochodzi od czasownika razić, czyli "kłuć w oczy", negatywnie wyróżniać się z otoczenia, nie zgadzać się z tłem. Jeżeli tłem jest prawo, to niezgodność z nim decyzji, "rzuca się w oczy", "odbija od tła". Proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywiódł, że nie każde naruszenie prawa jest rażące, lecz tylko takie, które jest drastyczne, wyraźne, oczywiste. W celu zakwalifikowania danej decyzji ostatecznej do kategorii aktów administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa strona winna zatem wykazać, że treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter takiego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Proste zestawienie treści takiej decyzji z treścią przepisu prawa wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda da się uzasadnić z jednakową mocą. Różnica poglądów co do wykładni przepisu nie może być więc kwalifikowana jako przesłanka do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Organ odwołał się także do poglądów wyrażonych w literaturze, gdzie panuje ugruntowane stanowisko, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przesłanką stwierdzenia nieważności może być więc wydanie decyzji niewątpliwie sprzecznej ze stanem faktycznym i prawnym.

Organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, że wyrażenie zgody przez współwłaścicieli na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to nie byłaby to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu brak było zatem w rozpatrywanej sprawie spełnienia przesłanki dopuszczającej stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższych względów, podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z wyrażeniem przez niego zgody na wydanie zezwolenia alkoholowego nie mogły stanowić podstawy do uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Mając to na uwadze, organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tą zasadą, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, co jest niesporne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie. Decyzja stwierdzająca nieważność może mieć zatem jedynie charakter wyjątkowy. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., IV S.A. 948/87).

Wnioskodawca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Kolegium, wskazał rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473). Według tego przepisu do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć między innymi pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest, że skarżący, będący współwłaścicielem w części wynoszącej 42,10% budynku, gdzie jest zlokalizowany punkt sprzedaży, takiej pisemnej zgody nie udzielił, a także to, że o wyrażenie takiej zgody się do niego nie zwracano.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z reglamentacją prawną działalności gospodarczej w zakresie detalicznej sprzedaży alkoholu. W świetle powołanego przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci pisemnej zgody podmiotów wymienionych w tym przepisie, związanych prawnie z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r. (II OSK 853/10, LEX nr 966220) podkreślił funkcję ochronną tej regulacji. Zakłócenia wynikające z prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży alkoholu, w zestawieniu z miejscem, gdzie ma być prowadzona taka działalność, którym jest wielorodzinny budynek mieszkalny, powinny być konfrontowane z prawnie chronionym dobrem, jakim jest mir domowy. Oświadczenie woli uprawnionych podmiotów jako podstawowy warunek wstępny przybiera formę pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GKS 274/06). Organy prowadzące postępowanie w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązane są dokonywać ocen ze sfery prawa cywilnego i rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu, a także wymaganą zgodą uprawnionych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 15 września 2011 r. stwierdził, że "weryfikowanie warunku zgody, o której mowa w realizującym funkcję ochronną przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wyraża się w przeprowadzeniu ustaleń dotyczących tego, czy złożona została ona w formie pisemnej, ma charakter bezwarunkowy, pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu".

Skład orzekający akceptuje przedstawiony pogląd. Na organie prowadzącym postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ciążył zatem obowiązek zbadania i oceny przedłożonych dokumentów oraz dokonania niezbędnych ustaleń, w tym co do podmiotu uprawnionego do wyrażenia zgody.

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Są to art. 199 - 209 k.c. oraz art. 611- 616 k.p.c. Do tego zarządu nie mają zastosowania przepisy ustawy o własności lokali, dotyczące zarządu nieruchomością wspólną w dużej wspólnocie mieszkaniowej. W rozpatrywanej sprawie właściciele nie określili sposobu zarządu nieruchomości wspólną. Zatem mają tu zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego.

Artykuł 199 k.c. stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. O ile takiej zgody jest brak, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Według art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest natomiast zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że zaliczenie określonej czynności do zwykłego zarządu czy przekraczającej ten zakres jest dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, z uwagi na brak możliwości przyjęcia jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Wyrażany jest pogląd, że przez czynność zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, natomiast pozostałe czynności należą do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku organu, Sąd przyjmuje, że wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Należy bowiem mieć na uwadze rodzaj prowadzonej działalności, jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych, szczególnie prowadzona w budynku wielorodzinnym, w którym są trzy lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy, gdzie prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Jest to działalność reglamentowana o szczególnym charakterze. Sąd uznał zatem, że do uzyskania zezwolenia potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wyrażonej na piśmie stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Decyzja wydana bez uzyskania zgody skarżącego naruszała zatem prawo w sposób rażący. Oczywistość naruszenia prawa wynika z charakteru naruszonego przepisu. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jasno określa krąg podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie skutki naruszenia prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zachodziła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji Wójta Gminy S. K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podziela zatem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nawet gdyby uznać, że wyrażenie omawianej zgody należy zakwalifikować do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.