II SA/Wa 525/12

Uzasadnienie

W dniu [...] grudnia 2011 r. M. G. stawił się w Urzędzie Pracy [...] celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Jednocześnie skarżący przedstawił konieczne do rejestracji dokumenty w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), w tym świadectwo pracy z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane przez dotychczasowego pracodawcę skarżącego "[...]" Sp. z o.o. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 przywołanej powyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Prezydent [...] uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2011 r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedstawionych przez M. G. dokumentów wynika, iż spełnia on ustawowe przesłanki do uznania za osobę bezrobotną. Jednakże z uwagi, iż w okresie [...] miesięcy przed zarejestrowaniem w Urzędzie Pracy [...] skarżący rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, to zasiłek przysługujący skarżącemu jako osobie bezrobotnej może być przyznany dopiero po upływie 90 dni.

Organ I instancji wyjaśnił, że taki kierunek rozstrzygnięcia w zakresie prawa do zasiłku uzasadniony jest treścią art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Wojewody [...], skarżący podniósł, że, wbrew treści świadectwa pracy, to nie z jego winy rozwiązano umowę o pracę z dniem [...] września 2011 r.

Skarżący zaznaczył bowiem, że rzeczywistą przyczyną ustania stosunku pracy była orzeczona wobec niego niepełnosprawność o stopniu lekkim. Nadto podkreślił, że nie składał podpisu na żadnej umowie o rozwiązaniu stosunku pracy, a świadectwo pracy otrzymał dopiero w grudniu 2011 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz art. 7 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności, organ odwoławczy przytoczył treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego to przepisu, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie [...] miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Następnie organ przywołał treść powiązanego unormowania zamieszczonego w art. 75 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, wedle którego, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8.

Organ II instancji zestawił powyższe regulacje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zarzutami odwołania i uznał, że przyznanie skarżącemu zasiłku zgodnie z jego wnioskiem, czyli od dnia rejestracji, która miała miejsce [...] grudnia 2012 r. jest niemożliwe z uwagi na rozwiązanie umowy pracy przez skarżącego na mocy porozumienia stron, co w sposób jednoznaczny wynika z przedstawionego świadectwa pracy.

Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że treść przepisu art. 75 ustawy nakłada na organ obowiązek rozstrzygania w przedmiocie prawa do zasiłku w oparciu o przesłankę sposobu rozwiązania stosunku pracy, a nie motywów pracownika lub pracodawcy, które doprowadziły do takiego rozwiązania. Z tego powodu organ II instancji odmówił zasadności zarzutom odwołania dotyczącym niezależnych od pracownika powodów rozwiązania stosunku pracy. Wojewoda [...] uznał zatem, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno w zakresie rozstrzygnięcia o statusie osoby bezrobotnej, jak i prawa do zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Alternatywnie wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji M. G. zarzucił naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie przysługuje mu prawo do zasiłku oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia przesłanek do przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego sytuacji faktycznej przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 nie mógł być zastosowany, ponieważ rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w trybie rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia przez pracodawcę – pracodawca nie przedstawił skarżącemu do podpisu żadnego porozumienia, a tym samym informacje zawarte w świadectwie pracy są niezgodne z prawdą. Skoro zatem, jak wywiódł dalej skarżący, orzekające w sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na wadliwym dokumencie, to w rezultacie wydane decyzje są niesłuszne, a skarżący został pozbawiony źródła utrzymania, które winno mu być przyznane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Do skargi M. G. dołączył kserokopię złożonego, pisemnego oświadczenia z dnia [...] lutego 2012 r., w którym, z powołaniem się na przepis art. 84 Kodeksu cywilnego, uchylił się wobec pracodawcy od skutków prawnych, przyjętego przez pracodawcę w sposób dorozumiany, oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy za porozumieniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. W uzupełnieniu swojego stanowiska procesowego, organ dodatkowo zauważył, że z treści świadectwa w sposób jednoznaczny wynika, iż rozwiązanie stosunku pracy skarżącego nastąpiło na mocy porozumienia stron, zgodnie z art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, a skoro skarżący kwestionował treść tego świadectwa, to zgodnie z pouczeniem w nim zawartym winien był wystąpić do pracodawcy z wnioskiem o jego sprostowanie. Z możliwości tej jednak nie skorzystał, a kopię oświadczenia w tej sprawie skierowanego do pracodawcy dołączył dopiero do wniesionej do sądu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu

z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniania pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przytoczony na wstępie przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej ustawą.

Wynikająca z tego przepisu norma prawna, zakazująca przyznania zasiłku dla bezrobotnych, ma zastosowanie w sytuacji przewidzianej w jej hipotezie, tzn. tylko wtedy, gdy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy bezrobotny rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że w sprawie zaistniały taksatywnie wymienione przypadki szczególne.

Ustalenia co do istnienia lub nieistnienia tych okoliczności organ dokonuje w postępowaniu wyjaśniającym w ramach przeprowadzanych dowodów, przede wszystkim dowodów z dokumentów, przy czym prowadząc to postępowanie organ obowiązany jest przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym naczelnej zasady postępowania - zasady prawdy obiektywnej z uregulowaną wraz z nią (art. 7 k.p.a.) zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.), a także zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Co więcej, skuteczne zastosowanie wyżej wymienionych zasad w postępowaniu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy strona tego postępowania będzie miała zapewniony czynny udział w każdym jego stadium (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu – art. 10 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie, zarówno Prezydent [...], jak również Wojewoda [...] uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego, w sposób, który nie tylko mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale który stanowi także podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z zasady ogólnej wynika bowiem, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, nie chodzi zatem tylko o obecność strony przy podejmowaniu czynności procesowych przez organ orzekający, ale o stworzenie możliwości prawnych podejmowania przez stronę czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12., Warszawa 2012, str. 557).

I tak, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta [...], organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentach przedstawionych przez stronę, w tym przede wszystkim na złożonym przez skarżącego świadectwie pracy.

Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji w jakikolwiek sposób pouczył skarżącego o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach procesowych w zakresie składania wniosków dowodowych w postaci oświadczeń oraz dokumentów prywatnych i urzędowych. W dodatku, organ zupełnie odstąpił od pouczenia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do tego rodzaju zaniechania organu doszło mimo wyraźnego obowiązku działania nałożonego na organ treścią przywołanych przepisów art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

W wyniku powyższego uchybienia skarżący, na etapie postępowania przed organem I instancji, został całkowicie pozbawiony możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem o przeprowadzenie dowodu, który mógłby wyjaśnić sporną kwestię sposobu rozwiązania stosunku pracy. Skarżący nie mógł też, przed wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2012 r., wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów (art. 10 § 1 in fine k.p.a.).

Zaniechanie organu I instancji doprowadziło zatem do sytuacji, że skarżący dopiero w odwołaniu, i to w ramach postawionych w nim zarzutów, a nie odrębnych wniosków dowodowych, uzyskał możliwość zakwestionowania rzetelności materiału dowodowego i prawidłowości opartego na nim rozstrzygnięcia Prezydenta [...].

Należy przy tym zaznaczyć, że odstąpienie przez organ pracy od powyższych zasad nie mogło być usprawiedliwiane treścią art. 33 ust. 2 ustawy. Sam bowiem fakt, że rejestracja bezrobotnych i ustalenie przysługujących im uprawnień, m.in. prawa do zasiłku, następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów, nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego także na podstawie innych dowodów przedstawionych już w toku postępowania administracyjnego. Przyjęcie bowiem innej interpretacji prowadziłoby do wyłączenia obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, co jest z kolei niedopuszczalne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do Państwa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także, na gruncie k.p.a., art. 8 tego Kodeksu).

Tych samych uchybień dopuścił się organ odwoławczy, który mimo wyraźnie sformułowanego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wiarygodności świadectwa pracy nie umożliwił stronie wyjaśnienia tej kwestii.

Ponadto, organ II instancji w sposób niewłaściwy ocenił charakter świadectwa pracy jako dowodu w sprawie stwierdzając, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazują brać pod uwagę sposób rozwiązania umowy o pracę, nie zaś motywy strony bądź pracodawcy, które doprowadziły do rozwiązania stosunku pracy.

Takie stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z treścią samego przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, który nakazuje jednak organom pracy brać pod uwagę takie okoliczności jak: upadłość i likwidację pracodawcy lub zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, zmianę miejsca zamieszkania pracownika, czy też ciężkie naruszenie przez pracodawcę obowiązków wobec pracownika. W konsekwencji, przyjmując stanowisko organu II instancji, świadectwo pracy uzyskałoby status dokumentu urzędowego i to dokumentu urzędowego, wobec którego prowadzenie jakiegokolwiek przeciwdowodu byłoby niedopuszczalne. Przy czym tak opisana przeszkoda dowodowa obejmowałaby nawet sytuacje, gdy dokument ten zawierałyby oczywiście nieprawdziwe informacje co do przyczyn rozwiązania stosunku pracy albo w ogóle informacji takich by nie zawierał.

Ocena prawna świadectwa pracy jako źródła dowodowego w postępowaniu była już przedmiotem oceny zarówno orzecznictwa, jak i doktryny.

Otóż, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że świadectwo pracy jest ważnym dokumentem, ale zawiera jedynie oświadczenia wiedzy (patrz uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991 nr 4, poz. 45). Wydanie świadectwa pracy samo w sobie nie oznacza złożenia oświadczenia woli. Świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., nawet wówczas, gdy wydane zostaje przez urząd administracji państwowej (wyrok SN z dnia 20 lutego 1991 r., I PR 422/90, Przegląd Sądowy 1993 nr 4, s. 93). Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 k.p. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw (uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991 nr 4, poz. 45).

Z powyższego Sąd Najwyższy wywiódł, że dowód przeciwko stwierdzeniom czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy, jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 21 k.p. (patrz uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991 nr 4, poz. 45). Stąd też roszczenia o sprostowanie świadectwa pracy nie można utożsamiać z inną drogą, w oparciu o którą strona może uzyskać pełnię ochrony swoich praw i która wyłączałaby istnienie interesu prawnego w ustaleniu rzeczywistej treści stosunku prawnego na podstawie art. 189 k.p.c. (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I PK 250/05, OSNP 2007/11-12/156 oraz w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II PK 1/09, OSNP2011/5-6/71).

Oznacza to, że świadectwo pracy jest dokumentem prywatnym (art. 245 k.p.c.,), a nie urzędowym. Stanowi ono jedynie dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła w imieniu pracodawcy zawarte w nim oświadczenie. Pracownik może zatem prowadzić dowody przeciwko treści świadectwa, a także udowadniać innymi środkami dowodowymi niż świadectwo okoliczności, które powinny być objęte treścią świadectwa (por. E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu pracy, System Informacji Prawnej LEX ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela te poglądy.

Również w administracyjnym postępowaniu dowodowym obok dokumentów urzędowych występują także dokumenty prywatne. Wprawdzie k.p.a. nie dzieli dokumentów na publiczne i prywatne, ale posiłkowo, w odniesieniu do dokumentów prywatnych można stosować regulację prawną zawartą w art. 245 k.p.c. Dokument taki, jak podkreślono już wyżej, nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, a moc dowodową takiego dokumentu można przyrównać do zeznania świadka i podlega on swobodnej ocenie sądu administracyjnego (tak: Czesław Martysz (w:) Łaszczyca G., Martysz. C, Matan A. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Tom I., komentarz do art. 76 k.p.a., System Informacji Prawnej LEX 2010, teza10 oraz W. Chróścielewski, J.P. Tarno "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", LexisNexis, Wyd. 3, str. 121).

Nadto, możliwość prowadzenia dowodów przeciwko świadectwu pracy znajduje procesową podstawę także w przepisach k.p.a. Po pierwsze, zgodnie

z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Po drugie, skoro art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, to tym bardziej możliwe jest przeprowadzenie takich dowodów przeciwko treści dokumentów prywatnych. Po trzecie zaś, tylko dopuszczając taki dowód organ administracji publicznej będzie w stanie wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i uczynić tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej.

W niniejszej sprawie organ II instancji naruszył jednak powyższą zasadę i rozstrzygnięcie w kwestii prawa skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych wydał na podstawie niepełnego materiału dowodowego zamiast na podstawie jego całokształtu, do czego był zobowiązany regulacją art. 80 k.p.a. Jednocześnie, jak wskazano już powyżej, organ uniemożliwił stronie składanie jakichkolwiek wniosków dowodowych na poparcie zamieszczonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń.

Wobec stwierdzenia tego rodzaju naruszeń prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżone decyzje w całości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Organ obowiązany będzie również do uwzględnienia wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej świadectwa pracy. Obowiązek ten ciążyć będzie również na organie II instancji, o ile strona skorzysta ze środka odwoławczego.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, jak w pkt 2 sentencji wyroku.