IV SA/Wa 999/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu "Backlight 32" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,00 × 4,00 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 7,00 m na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do pasa drogowego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już nośnika reklamowego. Z materiału dowodowego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] przylega do działek stanowiących ulicę [...] i [...]. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej działki wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, którym w tym przypadku jest Zarząd Dróg Miejskich. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na to, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium podzieliło ten pogląd, jednocześnie wskazując, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w zakresie uznania, że przedmiotowy nośnik może stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym jest uzasadnione. Ponieważ odmowa uzgodnienia ma charakter wiążący dla organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny i pozwala poczynić wyczerpujące ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, jakie jest położenie nośnika reklamowego, co jest podstawowym elementem stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ I instancji prawidłowo zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do ZDM. Z uwagi na fakt, że w niniejszym przypadku organ uzgadniający jest jednocześnie organem orzekającym w sprawie w przedmiocie uzgodnienia nie wydaje się postanowienia, co nie oznacza, że nie ma w takim przypadku obowiązku uzgodnienia inwestycji. W takim przypadku uzgodnienie następuje w formie pisemnej opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ zarządca drogi wypowiedział się w przedmiocie planowanej inwestycji negatywnie, nie było konieczne przeprowadzanie pełnego postępowania w sprawie, w tym analizy, ponieważ jej wyniki (wobec odmowy uzgodnienia przez organ opiniujący) nie miałyby znaczenia dla wyniku sprawy.

Kolegium wskazało również, że podnoszona przez wnioskodawcę możliwość zajęcia pasa drogowego nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego są to odrębne, niezwiązane i niekonkurencyjne względem siebie postępowania administracyjne.

Decyzję w przedmiotowej sprawie wydał Zarząd Dzielnicy W., który uzyskał kompetencję do jej wydania na podstawie § 17 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. wniosła A. S.A. z siedzibą w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. podnosząc, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż organ I instancji nie załączył do przesłanych akt wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie załączył również pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., stanowiącego odpowiedź na powyższy wniosek.

Skarżąca Spółka podniosła również, że Zarząd Dróg Miejskich odmawiając uzgodnienia nie powołał się na niezgodność umieszczenia nośnika reklamowego z jakimkolwiek przepisem prawa. Uznał jedynie, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże ta opinia nie jest poparta żadnymi argumentami.

Skarżąca zakwestionowała poprawność trybu w jakim przeprowadzono w sprawie uzgodnienie.

W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają stwierdzić z jakich przyczyn i w oparciu o jakie dowody organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze zarzucono również naruszenia art. 10 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiająca ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu "Backlight 32" o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,00 × 4,00 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 7,00 m na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja na terenie części działki nr [...] w obrębie [...], znajdować się będzie w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w Dzielnicy W., zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Prezydent W.

Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie opinii wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich. Jest to jednostka organizacyjna podlegająca i znajdująca się w strukturach Prezydenta W. Tak więc w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że Zarząd Dróg Miejskich jest innym organem w myśl art.106 § 1 k.p.a. Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć w takiej sytuacji formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby skarżącemu zażalenie. W przypadku, gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie nie ma formy postanowienia. Niemniej jednak treść tej opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wydana została opinia Zarządu Dróg Miejskich w W. Treść opinii została powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W związku z tym nie można uznać, że skarżąca została pozbawiona możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji, skarżąca zaskarżyła decyzję również w tym zakresie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym.

Zauważyć należy, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na proponowane rozstrzygnięcie, które zarządca drogi zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a przy drogach wojewódzkich i powiatowych co najmniej 8 m.

Obiektem budowlanym stosownie do brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy spełnia powyższe przesłanki.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wskazały kategorii dróg, jakimi są ul. [...] i [...] w W. Również w sprawie nie wyjaśniono, czy usytuowanie nośnika reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] i [...] odpowiada wymogom wynikającym z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro do dróg tych znajduje zastosowanie ww. przepis ustawy o drogach publicznych, to zakaz ustawiania nośników reklamowych, nie obowiązuje w terenie zabudowy w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej i co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej i powiatowej.

W przedmiotowej sprawie, organy nie wykazały, czy wolnostojący nośnik reklamowy jest usytuowany w odległości, która narusza, bądź też nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z zaskarżonych decyzji, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w przedmiotowej sprawie jest umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania co będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Jednakże sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z wykładnią treści normy prawnej. Zasadnie podnosi skarżąca, że organy nie uzasadniły odmowy ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na naruszenie konkretnego przepisu prawnego. Samo powołanie się na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest wystarczające. Należy pamiętać, że ustawodawca sprecyzował w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w jakich odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg poszczególnych kategorii względy bezpieczeństwa co do usytuowania obiektów budowlanych, w tym ustawiania tablic reklamowych tracą swoje znaczenie i zakaz ten przestaje obowiązywać.

Jeżeli jednak organ w danym stanie faktycznym wykaże, że mimo zachowania odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nośnik reklamowy stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to musi odmawiając ustalenia warunków zabudowy powołać się na naruszenie konkretnego przepisu prawnego.

Wobec powyższego zgodzić się należy z zarzutami skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w sprawie nie został udowodniony zarzut skargi, że organ I instancji nie przekazał organowi odwoławczemu kompletnego materiału dowodowego. Z odwołania znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, żeby dołączone były do niego jakiekolwiek załączniki.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu dowodów i uzgodnień oraz o tym w jakim czasie i miejscu strona może zapoznać się z zebranymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem I instancji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, obligująca organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów nie została w niniejszej sprawie naruszona.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi związane z postępowaniem o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie Kolegium wskazało, że jest to odrębne postępowanie administracyjne, prowadzone na innej podstawie prawnej aniżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni przedstawione wyżej uwagi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.