I OSK 464/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 630/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu wywiadu środowiskowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia 6 maja 2011 r., nr OPS/23/11, powołując się na upoważnienie Wójta Gminy N., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. W. z dnia 15 kwietnia 2011 r., odmówił wydania jej uwierzytelnionego odpisu wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Według organu, strona nie wykazała ważnego interesu, z którego miałby wynikać obowiązek organu sporządzenia i wydania odpisu wywiadu. Kierownik dodał, że strona może w każdym czasie przeglądać akta, sporządzać z nich notatki i odpisy w Ośrodku Pomocy Społecznej w N., od poniedziałku do piątku w godzinach od 730 do 1500.

W zażaleniu T. W. zarzuciła, że art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej pozwala Kierownikowi OPS, z upoważnienia Wójta, wydawać wyłącznie decyzje. Podniosła, że podany powód, jakim jest art. 10 K.p.a., organ powinien traktować jako ważny interes. Według żalącej się, wnioskodawca ma prawo wypowiedzenia się co do działu III wywiadu środowiskowego. Dopiero wówczas ma możliwość postawienia ewentualnych zarzutów, w tym sprawdzenie treści przed wydaniem orzeczenia. Podtrzymała żądanie wydania jej uwierzytelnionej kserokopii wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium powołało się na art. 73 § 2, art. 74 § 2 i art. 144 K.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Skoro istniała możliwość zapoznania się z wywiadem w siedzibie organu, celu sporządzenia i wydania uwierzytelnionego odpisu wywiadu środowiskowego, określonego jako udział w części postępowania (zapoznanie się z wywiadem), nie można uznać za ważny interes wnioskodawczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wywiady środowiskowe zasadniczo składają się z dwóch części obejmujących łącznie cztery działy – pierwsza część (I i II dział) sporządzany jest z udziałem wnioskodawcy, zaś druga część (III i IV dział) jest sporządzana wyłącznie przez pracownika socjalnego i nie wymaga udziału, ani potwierdzenia przez wnioskodawcę – zawiera bowiem ocenę sytuacji, wnioski i plan pomocy – o treści tych działów wnioskodawca może jednak zapoznać się przeglądając akta sprawy. Organ wskazał, że część pierwsza wywiadu, którego dotyczy wniosek w niniejszej sprawie, została sporządzona z udziałem T. W. i przez nią została podpisana. Ponadto wnioskodawczyni została powiadomiona, pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. podniosła, że wbrew stanowisku organów, posiada ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionej kopii wywiadu środowiskowego, a interes ten wynika z art. 10 i 81 K.p.a., które gwarantują jej możliwość ustosunkowania do zebranych w sprawie materiałów dowodów, co w przypadku wywiadu środowiskowego byłoby możliwe dopiero po otrzymaniu jego uwierzytelnionego odpisu. Skarżąca zarzuciła ponadto wadliwy sposób przeprowadzania wywiadu, zwłaszcza działu III i IV, które powinny zawierać merytoryczną ocenę sprawy i wnioski pracownika socjalnego. Podniosła również, że art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala na wydawanie postanowień z upoważnienia wójta w zakresie pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 15 września 2011 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka w Lublinie wyznaczyła dla T. W. adw. A. S., o czym powiadomiła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pismem z dnia 7 października 2011 r. Rozprawa została wyznaczona na dzień 17 listopada 2011 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone adw. A. S. w dniu 27 października 2011 r. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. nie stawił się adw. A. S. Stawił się aplikant radcowski K. S., złożył upoważnienie adw. A. S. do zastępowania go w sprawie i okazał legitymację aplikanta radcowskiego, z której wynikało, że jest aplikantem radcowskim od 1 stycznia 2011 r. Sąd postanowił nie dopuścić K. S. do udziału w charakterze substytuta pełnomocnika skarżącej, wobec niespełnienia wymogów z art. 351 pkt 2 ustawy o radcach prawnych i art. 77 ustawy o adwokaturze. Następnie Sąd przeprowadził rozprawę i po naradzie ogłosił wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, wniosek nie mógł być uwzględniony, gdyż przepisy nie przewidują obowiązku sporządzania przez organ kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisów i doręczania ich stronie. Według Sądu pierwszej instancji, w myśl art. 73 § 1 K.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest jedynie umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek lub odpisów. Jego rola polega więc wyłącznie na zapewnieniu stronom realnych możliwości przeglądania akt sprawy oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, czy też wykonywanie odpisów, w tym również sporządzanie kopii akt administracyjnych. Zdaniem Sądu, organ administracji nie ma natomiast obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 K.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Sąd kontynuował, że wykonywanie odpisów przez organ jest możliwe wyłącznie na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. i dotyczy tylko odpisów uwierzytelnionych, które stają się nowymi dokumentami, regułą zaś jest samodzielne wykonywanie "zwykłych" (nie uwierzytelnionych) odpisów przez stronę zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. Wydawanie odpisów ma charakter wyjątkowy i jest możliwe jedynie pod warunkiem, że strona wykaże, iż ma w tym ważny interes. Sąd odnotował, że skarżąca została zawiadomiona o prawie przeglądania akt, mogła więc skorzystać z uprawnienia, wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a., do przeglądania zgromadzonych w niej dokumentów i sporządzania z nich notatek. Skarżąca nie zażądała również od organu umożliwienia jej sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy na własny koszt. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wbrew zarzutom, nie wykazała także, by miała ważny interes w żądaniu, na podstawie art. 73 § 2 K.p.a., sporządzenia przez organ uwierzytelnionego odpisu wskazanego dokumentu (wywiadu). Wprawdzie wyjaśniła, że stan zdrowia jej to uniemożliwiał, ale okoliczności tej nie wykazała. Według Sądu, w postępowaniu nie może być rozpoznawana kwestia ewentualnej wadliwości przedmiotowych wywiadów – na co wskazuje skarżąca – ponieważ jest to kwestia mocy dowodowej dokumentu, a to może być oceną Sądu wyłącznie w postępowaniu merytorycznym, a nie w sprawie dotyczącej wydania uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów. Sąd stwierdził nadto, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Wójta Gminy N., był upoważniony do wydania zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt: II SA/Lu 630/11, wniosła T. W., reprezentowana przez adw. A. S. Zaskarżyła wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – wydania wyroku pomimo nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., przez pozbawienie skarżącej możności obrony swych praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, przez brak udziału profesjonalnego pełnomocnika, ustanowionego wcześniej w ramach pomocy prawnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z protokołu rozprawy przed WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. wynika, iż skarżąca T. W. nie stawiła się i nie stawił się ustanowiony w ramach prawa pomocy dla T. W. adwokat. Stawił się natomiast aplikant radcowski K. S., który złożył upoważnienie adwokata A. S. do zastępowania go w sprawie. Po wylegitymowaniu przez Sąd aplikanta radcowskiego, ustalono, że jest aplikantem od 1 stycznia 2011 r. Sąd postanowił nie dopuścić do udziału w charakterze substytuta pełnomocnika skarżącej, wobec niespełnienia wymogów z art. 351 pkt 2 ustawy o radcach prawnych i art. 77 ustawy Prawo o adwokaturze. Następnie przewodniczący rozprawy zamknął rozprawę, gdyż Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 113 § 1 P.p.s.a. i wydał wyrok na niekorzyść skarżącej. Tym samym praktycznie cofnięto stronie prawo pomocy w postaci ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, na tym etapie postępowania, chociaż brak było do tego podstaw w rozumieniu art. 249 P.p.s.a. Już to zestawienie, zdaniem wnoszącej kasację, wskazuje na nielegalność działań. Skarżąca argumentowała, że nie można pozbawić strony prawa do obrony jej interesów. Skoro postanowieniem referendarza sądowego WSA w Lublinie z dnia 15 września 2011 r. przyznano skarżącej prawo pomocy przez ustanowienie adwokata, to uznano tym samym, że ustanowienie adwokata dla skarżącej jest uzasadnione. Ustanowiony adwokat dla strony jest po to by strona miała z niego jakąkolwiek korzyść i aby ten profesjonalny pełnomocnik stanowił pomoc dla sądu w wyjaśnieniu sprawy. Instytucja prawa pomocy stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Konwencja Europejska w art. 6 formułuje prawo do sądu "jako gwarancję poszanowania praw człowieka". W literaturze podkreśla się, że prawo do sądu nie może być "prawem papierowym". Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 101 § 1 P.p.s.a. protokół rozprawy powinien zawierać między innymi przebieg posiedzenia. Tak jednak nie było, ponieważ z samej treści protokołu wynika, że aplikant radcowski składał upoważnienie adwokata do zastępowania go w sprawie. Upoważnienia tego jednak nie ma w aktach sprawy. Skoro Sąd postanowił nie dopuścić K. S. do udziału w charakterze substytuta pełnomocnika skarżącej, to wyłania się kolejny problem prawny związany z bezprzedmiotowością tego postanowienia. Nikt bowiem nie składał substytucji dla K. S., co też wynika z treści protokołu. Prawodawca wyraźnie rozróżnia dalsze pełnomocnictwo (substytucję), o której także mowa w art. 39 pkt 2 P.p.s.a., od zastępstwa adwokatów i radców prawnych sprawowanego przez aplikanta. W wypadku zastępstwa przez aplikanta, zastępca nie uzyskuje statusu pełnomocnika procesowego, gdyż działa jedynie za pełnomocnika (w jego imieniu) i nigdy – jak substytut – nie wchodzi w jego miejsce. Zastępca zastępuje adwokata (radcę prawnego), który udzielił mu upoważnienia i jakkolwiek jego czynności wywołują skutek wobec strony, to jednak nie dlatego, że jest jej pełnomocnikiem, lecz dlatego, że działa w imieniu pełnomocnika. Wnosząca kasację zaznaczyła, że między stroną a zastępcą adwokata nie powstaje węzeł prawny, jaki zazwyczaj poprzedza udzielenie pełnomocnictwa procesowego, w związku z czym zastępca w zasadzie nie ponosi wobec strony odpowiedzialności obligacyjnej; ponosi ją wyłącznie wobec swego mocodawcy. Skoro zatem Sąd postanowił nie dopuścić aplikanta radcowskiego do udziału w sprawie, jako zastępującego adwokata, który złożył upoważnienie, co wynika z protokołu, to można wnioskować, że K. S., jako zastępca adwokata mógł składać oświadczenia i wnioski, które składał, a których Sąd nie zaprotokołował. W protokole nie ma również wzmianki o zarządzeniu przerwy w tej materii, a przerwę taką zarządzono. Protokół powinien zaś odzwierciedlać przebieg rozprawy i skoro sprawa dotyczyła uprawnień K. S. to należało zaprotokołować jego stanowisko w sprawie, a tego nie zrobiono i jak wspomniano nie załączono do akt druku upoważnienia, dla tego aplikanta. W rezultacie skarżącą pozbawiono możliwości obrony swych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Dotyczy to także jedynego zarzutu skargo kasacyjnej, zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., t.j. pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, przez brak udziału profesjonalnego pełnomocnika, ustanowionego wcześniej w ramach prawa pomocy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w istotnej części postępowania sądowego i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie (patrz m.in: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 470/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 206491; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 438951; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 619/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 552877; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 923/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597962).

Brak reprezentacji skarżącej na rozprawie nie był rezultatem uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżącej przyznano prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata. Pełnomocnik wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką został zawiadomiony o rozprawie. Niedopuszczenie aplikanta radcowskiego do zastępowania pełnomocnika skarżącej na rozprawie nie naruszało art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). Z przepisów tych w ogóle wynika brak możliwości zastępowania adwokata przed sądami przez aplikanta radcowskiego. Prawo o adwokaturze nie zawiera unormowania odpowiadającego przepisowi art. 351 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), według którego aplikant adwokacki może zastępować radcę prawnego na takich samych zasadach jak adwokata, jeżeli radca prawny jest wspólnikiem w spółce adwokacko-radcowskiej. Niezależnie od tego, aplikant radcowski może zastępować radcę prawnego przed wojewódzkim sądem administracyjnym po upływie roku i sześciu miesięcy od rozpoczęcia aplikacji radcowskiej (art. 351 ust. 2 w związku z art. 351 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Podejmując postanowienie o odmowie dopuszczenia aplikanta radcowskiego do udziału w rozprawie, Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 351 pkt 2 (powinno być ust. 2) ustawy o radcach prawnych oraz art. 77 ustawy o adwokaturze. Wskazuje to na odmowę dopuszczenia aplikanta do zastępowania adwokata. Określenie tego zastępstwa jako substytucji było uchybieniem. Wymienione instytucje proceduralno-ustrojowe nie są tożsame (por. uchwała SN z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt III CZP 27/06, OSNC 2007/3/42). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego postanowienia.

Dalszym zagadnieniem jest możliwość prowadzenia rozprawy w takiej sytuacji. Nie było podstaw do odroczenia rozprawy określonych w art. 109 P.p.s.a. Nie został złożony wniosek o odroczenie posiedzenia z ważnej przyczyny (art. 99 P.p.s.a.). Zwrócić należy uwagę także na to, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 P.p.s.a.). Jeśli zaś nie ma podstaw do odroczenia rozprawy, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 403/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 824447). Skonstatować wreszcie można, że obowiązek sądu administracyjnego, udzielania stronom potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, dotyczy stron działających w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

7