II OSK 914/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Kr 812/10, oddalił skargę Stefana Deli na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego –ziemskiego w Krakowie z dnia [...] października 2004 r., nr [...], którą nakazano inwestorom: S. D. i K. D., zamieszkałym w Z. przy ul. K., wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 15,0 m x 20 m, położonego na działce nr [...] w Z., wykonywanego bez pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 461/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2004 r., wskazując, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu została wydana przedwcześnie, przed rozpatrzeniem wniesionego przez inwestorów zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadził oględziny na miejscu przy udziale stron, podczas których stwierdził, że budowa została już zakończona i obecnie obiekt jest użytkowany jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt. Organ podniósł, że przesłany przez Wójta Gminy Zabierzów wypis z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., dla działki nr [...] w Zabierzowie, wskazuje, że plan dopuszcza możliwość zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w części zachodniej i wschodniej działki nr [...]. Pozostała część działki nr [...], na której stoi przedmiotowy budynek, znajduje się na terenie komunikacyjnym, symbol "KGP". Ponieważ, w ocenie organu, w sprawie nie został spełniony podstawowy warunek zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego –ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości na działce nr [...] w Zabierzowie – S. D. i K. D. - wykonanie rozbiórki budynku o powierzchni zabudowy 15 m x 20 m (poprzednio nazywanego budynkiem gospodarczym), obecnie funkcjonującego jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt, położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości Zabierzów.

Powołana wyżej decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

Uzasadniając powyższą decyzję, organ odwoławczy wskazał, że przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, określone w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu - wydanej dla tego terenu - oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy i w jakiej części istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Organ podniósł, że z pisma Urzędu Gminy Zabierzów wynika, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie części działki nr [...] przewiduje drogę główną ruchu przyspieszonego, co oznacza, że realizacja budynku gospodarczego na tej działce jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dołączonych do akt sprawy organu pierwszej instancji wypisu i wyrysu z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., dla działki nr [...] w Zabierzowie, wynika, że przedmiotowy budynek na działce [...] znajduje się w obrębie terenów komunikacji "KGP". W związku z powyższym, zalegalizowanie budynku magazynowego, wobec naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nie jest możliwe. Fakt niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje bowiem, że nie jest spełniona jedna z przesłanek z art. 28 ust. 2 tej ustawy, a brak spełnienia choćby jednej z przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania, jednocześnie zarzucając naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia. Podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania była ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w Zabierzowie – S. i K. D. - wykonanie rozbiórki budynku o powierzchni zabudowy 15 m x 20 m, funkcjonującego jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt.

Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko organów, zgodnie z którym obiekt ten został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jest zlokalizowany w obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod budowę drogi głównej ruchu przyspieszonego, a zatem brak jest możliwości zalegalizowania obiektu i koniecznym jest wydanie nakazu jego rozbiórki.

Sąd podkreślił, że z treści przepisów art. 48 Prawa budowlanego wypływa wniosek, iż w stosunku do obiektów budowlanych, na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Negatywną przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzenie przez organ możliwości legalizacji obiektu, w sytuacji spełnienia przez inwestora wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy stosowaniu prawa materialnego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji i stwierdził, że nie popełnił on błędu, uznając, że fakt nieprzedłożenia przez skarżących żądanej przez organ dokumentacji, w tym zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligował ten organ do wydania nakazu rozbiórki. Poczynione zaś przez organ we własnym zakresie ustalenia, że przedmiotowy budynek został wzniesiony sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, wyłączało zastosowanie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się także uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ustosunkowania się do zarzutu odwołania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w kontekście, czy obiekt ten spełnia ustawowe kryteria jakim muszą odpowiadają budynki (trwałe związanie z gruntem), Sąd uznał za uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że organy administracji dysponowały materiałem dowodowym w sposób jednoznacznie potwierdzający fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu (dokumentacja fotograficzna, protokół z oględzin, w którym inspektorzy nadzoru budowlanego w obecności skarżącego stwierdzili, że budynek ten jest budowany na fundamentach żelbetonowych).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący S. D., domagając uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że treść rozstrzygnięcia decyzji w zakresie przedmiotu nakazu może być doprecyzowana w jej uzasadnieniu;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wyrażonego na rozprawie stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do skarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie podziela podglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym uchybienie proceduralne, polegające na braku ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutu odwołania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego w kontekście, czy obiekt ten spełnia ustawowe kryteria, jakim muszą odpowiadać budynki (trwałe związanie z gruntem), nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślił, że art. 107 § 1 K.p.a., określając elementy, z jakich powinna składać się zgodna z prawem decyzja administracyjna, wskazuje m.in. rozstrzygniecie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Zatem ustawodawca z dużą precyzją określił, co powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji administracyjnej. Pomimo tego, w ocenie skarżącego, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (pomimo sformułowania takiego zarzutu w odwołaniu) nie wskazano, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji naruszył zatem art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn faktycznych podjętego rozstrzygnięcia, natomiast organ odwoławczy naruszył zarówno art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, jak i art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak weryfikacji zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Ponadto skarżący stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powoduje wątpliwość, czy organ ten dokonał ponownego zbadania sprawy w kontekście braku odniesienia się do zebranego materiału dowodowego. Podkreślił, że organ odwoławczy powinien był ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną (a nie tylko dokonać formalnej oceny prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego), a w tym celu dokonać analizy przeprowadzonego postępowania dowodowego pod kątem jego kompletności i wiarygodności. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji z żadnej z decyzji wydanych w sprawie nie wynika, w oparciu o jakie przesłanki organy zastosowały art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego, Sąd nie może mieć pewności, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miało stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego z tej przyczyny, że naruszenie to miało miejsce w zakresie nie tylko sposobu sporządzenia uzasadnienia decyzji, ale także weryfikacji zebranego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie może odnieść oczekiwanego skutku, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że uchybienie procesowe, polegające na braku ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutu odwołania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego w kontekście, czy obiekt ten spełnia ustawowe kryteria, jakim muszą odpowiadać budynki (trwałe związanie z gruntem), nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przepisy art. 48 Prawa budowlanego odnoszą się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budynku należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadził oględziny na miejscu przy udziale stron, podczas których stwierdził, że budowa została już zakończona i obecnie budynek o powierzchni zabudowy 15 m x 20 m jest użytkowany jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt. W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna, z której wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy budynku, o których mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nawet zatem gdyby przyjąć tak, jak twierdzi skarżący, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 107 § 1 K.p.a., bowiem ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (pomimo sformułowania takiego zarzutu w odwołaniu) nie wskazano, na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe w tej kwestii zostało prawidłowo przeprowadzone i nie wymagało weryfikacji przez organ drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się Sądu jedynie do akceptacji dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego nie może być traktowane jako brak oceny ustaleń organu w zakresie zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, które ustalenia organu zostały przez Sąd pierwszej instancji przyjęte. Nie mogą natomiast odnieść skutku zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty zawierające odmienną ocenę dowodów i wyprowadzające na jej podstawie własne wnioski co do stanu faktycznego sprawy.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wyrażonego na rozprawie stanowiska strony skarżącej, że w stosunku do skarżonej decyzji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślić przede wszystkim należy, że nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wpływu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. na wynik sprawy. Ponadto Sąd drugiej instancji nie może dokonać w tym zakresie skutecznej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, bowiem skarżący w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił, w czym upatruje zaistnienie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej w ogóle uzasadniony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.