II SA/Gl 354/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. M. E. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o wydanie prawa jazdy kategorii "B", a kolejnym wnioskiem z dnia 7 czerwca 2011 r. o wydanie prawa jazdy kategorii "A". w obu tych wnioskach podał m.in., że jest obywatelem Niemiec i zamieszkuje w B. przy ul. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 5 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 2 i § 7 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), odmówił wydania M. E. prawa jazdy kategorii "A" i "B".

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że M. E. nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo studiowanie od co najmniej sześciu miesięcy. Ustalono co prawda, że jest zameldowany w B. pod adresem ul. [...] od 14 marca 2011 r. do 14 czerwca 2011 r. oraz od 20 czerwca 2011 r. do 30 września 2011 r., jednakże wnioskujący o wydanie prawa jazdy nie wyjaśnił więzi, jakie go łączą z miejscem czasowego zameldowania, nie potwierdził także faktycznego przebywania w innym miejscu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na wezwanie ze strony organu nie zareagował ani M. E., ani jego pełnomocnicy (R. i S. V.). Wyniki przeprowadzonego postępowania wskazują, że wnioskujący nie zamieszkuje obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nie przebywa i nie ma takiego zamiaru).

Od decyzji tej odwołanie wniósł M. E. podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zarówno przez błędną wykładnię tego przepisu wskutek przyjęcia, że przebywanie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem, a nadto, że wnioskodawca jest zobowiązany do przebywania przez co najmniej 185 dni na terenie powiatu starosty właściwego do wydania prawa jazdy, gdy przepis wymaga przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i błędnego zastosowania tego przepisu wbrew brzmieniu art. 12 Dyrektywy 2006 /126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenia) – Dz. U. UE. L. 2006.403.18;

- naruszenia przepisu art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskutek przyjęcia, że przepis ten stanowi materialnoprawną przesłankę wydania dokumentu prawa jazdy;

- naruszenia przepisów art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawca nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste oraz przez wezwanie go do złożenia wyjaśnień i dokumentów, gdy nie było to niezbędne dla wyniku sprawy.

W oparciu o te zarzuty M. E. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz wydania prawa jazdy kategorii "A" i "B".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz powołując się na art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pisemnych motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że zawarte w art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym pojęcie "przebywania na terytorium RP" jest formalnie pojęciem odmiennym od "zamieszkania" tak w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, jak i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis art. 90 ust. 1 pkt 1 (winno być pkt 5) ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie przykłada żadnej wagi zarówno do adresu, pod którym dana osoba przebywa, ani nawet do miejscowości, która miałaby być w Rzeczypospolitej Polskiej miejscem zamieszkania w rozumieniu cywilnym. Wagę natomiast przykłada do długości pobytu, tj. minimum 185 dni w każdym roku kalendarzowym. Obowiązujące prawo teoretycznie implementuje Dyrektywę Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE. L. 1991.237.1). Art. 7 ust. 1 lit. b tej Dyrektywy stanowi, że prawa jazdy są wydawane tylko takim kandydatom, którzy mają normalne miejsce zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego wydającego prawo jazdy albo którzy mogą przedstawić zaświadczenie, że studiują w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy". Kolegium uznało więc za dopuszczalną taką wykładnię pojęcia "przebywanie", które zbliża czy niemal utożsamia "przebywanie ponad 185 dni na terytorium RP" z posiadaniem tu "normalnego miejsca zamieszkania". Blankietowe oświadczenia na wnioskach o wydanie prawa jazdy są ewidentnie nieprawdziwe, bo niezgodne z argumentacją o okresach zamieszkiwania czy przebywania pod adresem w B. ul. [...]. Wskazują na to wyniki przeprowadzonego postępowania w postaci wywiadu policyjnego z dnia 6 października 2011 r. i pisma organu niemieckiego ([...]) z dnia [...] r., a nadto niemożność doręczenia pism odwołującemu się na adres w deklarowanym miejscu zamieszkania. Kolegium zauważyło przy tym, że odwołujący się tak w odwołaniu, jak i w dodatkowym piśmie unika wskazania konkretnych okoliczności, które mogą być zweryfikowane, a dotyczących okresów pobytu w Polsce.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. E., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego i poczynienie ustaleń w oparciu o niepełny materiał co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste;

- naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. przez nieodniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wbrew postanowieniom art. 12 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie);

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez:

a)błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że "przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest równoznaczne z posiadaniem tu "normalnego miejsca zamieszkania" rozumianego jako miejsce zamieszkania z art. 25 Kodeksu cywilnego bez odniesienia do definicji miejsca zamieszkania z art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE, oraz że skarżący jest zobowiązany do przebywania przez co najmniej 185 dni w ciągu roku kalendarzowego na terenie powiatu starosty właściwego do wydania prawa jazdy.

b)błędne zastosowanie tego przepisu wbrew postanowieniom art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE, który dla zachowania więzi osobistej z miejscem przebywania pozwala osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy na zamieszkiwanie w różnych miejscach pod warunkiem, że regularnie powraca do miejsca, z którym wiążą ją więzy osobiste.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do autokontroli swojego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Strona skarżąca przeciwko tej decyzji podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Z uwagi na charakter zarzutów procesowych (niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozważenie całego materiału dowodowego, nieodniesienie się do zarzutu naruszenia normy materialnoprawnej sformułowanego w odwołaniu) ocena ich zasadności wymaga w pierwszej kolejności przeanalizowania obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracyjne stanu prawnego regulującego kwestie związane z wydaniem prawa jazdy.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli:

1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek,

2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile jest ono wymagane,

3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie,

4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii,

5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy.

Koncentrując dalsze rozważania nad rozumieniem ostatnio wymienionego warunku (organy nie kwestionują spełnienia przez skarżącego czterech pierwszych) należy stwierdzić, że w tym zakresie ustawodawca wdrożył do porządku prawnego krajowego postanowienia Dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE. L Nr 237 z dnia 24 stycznia 1991 r.). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 1 lit. b tej dyrektywy prawa jazdy są wydawane kandydatom, którzy mają normalne miejsce zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego wydającego prawo jazdy, albo którzy mogą przedstawić zaświadczenie, że studiują w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy. Z kolei art. 9 dyrektywy stwierdza, że "normalne" miejsce zamieszkania oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku zaś osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą, a miejscem w którym mieszka. Jednakże za miejsce normalnego zamieszkania osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce powiązań osobistych, i z tego względu przebywającej w różnych miejscach w dwu lub więcej Państwach Członkowskich, uważa się miejsce, z którym jest związana osobiście w ten sposób, że regularnie tam powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba mieszka w Państwie Członkowskim w celu wypełnienia zadania w określonym czasie. Studia uniwersyteckie bądź nauka w szkole poza zwykłym miejscem zamieszkania nie stanowi zmiany.

Trafnie więc organy administracyjne spełnienie przez skarżącego warunku, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym, tj. przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym oceniły biorąc pod uwagę rozumienie pojęcia "przebywanie" w znaczeniu wynikającym z art. 9 Dyrektywy Rady 91/439/EWG. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia przez organy postanowień art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) – Dz. U. UE. L Nr 403 z dnia 30 grudnia 2006 r., przede wszystkim należy zauważyć, że dyrektywa jako akt prawa wtórnego Unii Europejskiej wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Realizacja dyrektywy polega więc na wydaniu odpowiednich aktów prawnych przez Państwo Członkowskie w określonym w dyrektywie terminie. Skutek bezpośredni może wywierać dyrektywa nadająca jednostce określone uprawnienia, jeżeli w odpowiednim czasie nie została implementowana do porządku prawnego krajowego. W takim wypadku organy władzy publicznej mają obowiązek stosowania dyrektywy pod warunkiem, że jej postanowienia są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, a termin wdrożenia dyrektywy upłynął (por. sprawa A. Francovich przeciwko Włochom, wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1991 r., nr C-6/90 publ. ECR 1991/9/I-05357, Lex nr 125759).

Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w dacie orzekania przez organy nie została wdrożona, a termin jej implementacji jeszcze nie upłynął. Dyrektywa ta, zgodnie z art. 18, weszła w życie z dniem 19 stycznia 2007 r. z tym, że niektóre jej postanowienia (w tym art. 12 zawierający definicję pojęcia "miejsce zamieszkania", użyte m.in. w art. 7 pkt 1 lit. e, stosuje się od dnia 19 stycznia 2009 r. Jednakże stosownie do art. 17, Dyrektywa Rady 91/439/EWG w sprawie praw jazdy zostaje uchylona ze skutkiem od dnia 19 stycznia 2007 r. Oznacza to, że obowiązek jej implementacji do porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej upływa 19 stycznia 2013 r., stąd postanowienia art. 12 tej Dyrektywy nie mogły wywierać skutku bezpośredniego dla skarżącego. Słusznie więc orzekające w sprawie organy w procesie wykładni art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym pominęły brzmienie art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE. Wszelkie więc zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowania tego przepisu są nieusprawiedliwione.

Na gruncie obowiązywania art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym w stanie prawnym w dacie orzekania przez organy, spełnienie określonego w tym przepisie warunku wymagało wykazania faktu przebywania w sensie fizycznym w określonym miejscu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, spowodowanego koniecznością zachowania więzi osobistych lub zawodowych względnie związanego ze studiami lub nauką. Innymi słowy, miejsce przebywania w rozumieniu tego przepisu to miejsce, w którym koncentrują się życiowo ważne dla ubiegającego się o wydanie prawa jazdy sprawy. O ile zaś zainteresowany przebywa w różnych miejscach chodzi o wykazanie, że do tego miejsca, w którym skupiają się sprawy osobiste lub zawodowe albo związane ze studiami lub nauką, w sposób regularny powraca i tamże przebywa (normalnie zamieszkuje) przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym.

Nie można więc warunku "przebywania" utożsamiać z zameldowaniem określonej osoby pod oznaczonym adresem. Zameldowanie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), to jedynie rejestracja faktu pobytu danej osoby. Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie (art. 2), a obowiązek ten dotyczy także cudzoziemców, w tym obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 23). Jeżeli zaś pobyt aa terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obywatel Unii Europejskiej obowiązany jest zarejestrować swój pobyt (art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin – Dz. U. Nr 144, poz. 1043 ze zm.). Zatem ani wykazanie faktu zameldowania pod oznaczonym adresem na pobyt stały lub czasowy przekraczający 185 dni w roku kalendarzowym, ani legitymowanie się przez obywateli Unii Europejskiej zaświadczeniem o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE (art. 27 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy) nie oznacza jeszcze, że osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy spełnia warunek, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym. Na marginesie należy zauważyć, że zarówno wymieniony przepis, jak i żaden inny przepis Prawa o ruchu drogowym lub aktu podustawowego wydanego na podstawie i w celu wykonania tej ustawy nie przewiduje obowiązku przedłożenia przez zainteresowanego wydaniem w Rzeczypospolitej Polskiej prawa jazdy omówionych dokumentów. Wystarczy złożenie właściwemu organowi oświadczenia, które jednakże musi mieć charakter wiarygodny. To na ubiegającym się o wydanie prawa jazdy spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia ustawowy warunek przebywania w określonym miejscu przez oznaczony czas z powodów, o których mowa w art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym.

Orzekające w sprawie organy administracyjne tak rozumiejąc znaczenie normy prawnej wypływającej z treści art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym, posiłkując się w procesie wykładni brzmieniem art. 9 Dyrektywy Rady 91/439/EWG, nie dopuściły się naruszenia wymienionego na wstępie przepisu przez dokonanie błędnej wykładni. W konsekwencji właściwie ukierunkowały postępowanie administracyjne celem ustalenia, czy skarżący spełnia warunek przebywania w deklarowanym przez niego miejscu przez wymagany ustawą okres czasu. Skarżący w obu wnioskach (z 20 kwietnia 2011 r. i 7 czerwca 2011 r.) zadeklarował, że zamieszkuje w B. przy ul. [...] oświadczając, że jest to jego miejsce zamieszkania zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym. Okoliczność, że oświadczenie to skarżący złożył pod odpowiedzialnością karną nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu przez organ postępowania mającego ustalić, czy istotnie przebywanie skarżącego, będącego obywatelem Niemiec, pod deklarowanym adresem związane jest ze studiami, pobieraniem nauki, pracą zawodową albo względami osobistymi. Tym bardziej, że skarżący nie złożył dalszych wyjaśnień. Zgodnie z tym co rozważono, sam fakt zameldowania skarżącego pod tym adresem oraz legitymowanie się zaświadczeniem o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej nie przesądzał o wiarygodności złożonego oświadczenia. W tej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że w powyższym zakresie prowadził postępowanie wyjaśniające. Słusznie zwróciły uwagę organy, że podejmowane próby uzyskania od skarżącego dalszych wyjaśnień związanych z charakterem pobytu nie przyniosły rezultatu. Jeśli się zaś weźmie pod uwagę treść notatki z przeprowadzonego przez policję wywiadu w miejscu deklarowanego pobytu, to nie można skutecznie podważyć stanowiska organu, że skarżący wykazał jedynie fakt zameldowania pod adresem w B. przez okres ponad 185 dni w roku 2011, natomiast nie uwiarygodnił w żaden sposób (w drodze osobistych wyjaśnień, w piśmie lub w innej formie), czy jego przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ma miejsce ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo spowodowane jest studiami lub pobieraniem nauki w szkole. Zarzut skarżącego, iż organ starał się ustalić te więzi z miejscem pobytu w B., gdy tymczasem ustawa wymaga jedynie przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest o tyle chybiony, gdyż to właśnie skarżący wskazał adres w B. jako miejsce pobytu, nie podając na całym etapie postępowania administracyjnego (nie czyni tego również w skardze) innego adresu w Polsce.

Z tych wszystkich powodów także zarzuty skarżącego o charakterze procesowym okazały się całkowicie bezzasadne. Nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w sposób pełny do wyartykułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przy uwzględnieniu definicji miejsca zamieszkania według art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nie wywarło zaś żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem wobec niewykazania spełnienia warunku, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt 5 (organ odwoławczy w podstawie prawnej błędnie przywołał pkt 3) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarga przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).