IV SA/Po 491/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego –Geopoz w [...] z wniosku P. M. – pełnomocnika M. R., zatwierdził przedłożony projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul.[...] [...], obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m kw., zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...] na rzecz M. R. pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek [...]/, [...]/[...],[...]/[...] zostanie zapewniony dla nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki [...]/[...] zgodnie z art.99 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r.

W uzasadnieniu organ m.in. podniósł, iż Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jako zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]-[...] zatwierdzonego uchwałą nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta [...] z dnia 30.10.2001r. Zgodnie z planem nieruchomość znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem planu – KZ- teren przeznaczony na poszerzenie ulicy [...]-projektowana działka [...]/[...] oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem 14 Mj 6- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. Zarząd Dróg Miejskich w P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż rzeczona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. wydana wbrew oczywistemu przepisowi dotyczącemu zasad dokonywania podziału nieruchomości, tym samym decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jednocześnie zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Nieruchomość przy ul.[...] [...] znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje m.p.z.p. obszaru [...]-[...], zatwierdzony Uchwałą nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta [...] z dnia 30.10.2001 r. W wyniku podziału niniejszej nieruchomości dotychczasowa działka nr [...], na której posadowiony jest budynek oznaczony nr [...], zgodnie z projektem podziału -załącznikiem do ww. decyzji, została podzielona na działki o nr: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...], znajdujące się na terenie oznaczonym symbolem 14 Mj6- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działkę nr [...]/[...], znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem KZ- poszerzenie ulicy [...]. Ulica [...] w P. jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115) i na odcinku drogi obejmującym działkę nr [...]/[...] posiada kategorię drogi powiatowej, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 99.43.430).

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, iż podział nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ulicy [...] [...], został przeprowadzony z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U.98.25.130). Przepis § 3 ust. 3 pkt. 5 tego rozporządzenia stanowił, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powodowałby także podział budynku, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności, między innymi linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. Zatwierdzony decyzją podział nie odpowiada ww. warunkom. Linia podziału przedmiotowej nieruchomości przebiega przez niepodzielny budynek mieszkalny, który fragmentarycznie mieści się na działce nr [...]/[...], a w większej części na działce nr [...]/[...]. Tak więc decyzja z dnia [...].11.2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto, zdaniem skarżącego ww. decyzja jest dotknięta niewykonalnością w momencie jej wydania i przeszkody w jej wykonaniu są nieusuwalne przez cały czas (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie może bowiem istnieć ustalony decyzją podział nieruchomości, gdyż budynek nie może być podzielony w sposób, jaki podano w decyzji. Z treści decyzji podziałowej nie wynika jednoznacznie, że działka nr [...]/[...] została wydzielona pod drogę publiczną lub została przeznaczona pod poszerzenie już istniejącej drogi, o takim charakterze ( art. 98 ust. 1 ustawy o g.n.). Jednocześnie z sentencji decyzji wynika, iż podział ten został dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek "[...]/ " [...]/[...] i [...]/[...] zostanie zapewniony do nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki nr [...]/[...], zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ma możliwości odłączenia działki nr [...]/[...] zabudowanej niepodzielnym budynkiem i wpisu jej własności z mocy prawa na rzecz Miasta [...]. Istnieje również problem własności dz. nr [...]/[...]. Nadto skarżący domagał się na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przy ul. [...] [...] tj. ustalenia odszkodowania na rzecz p. M. R., gdyż jest dotknięta wadami, o których mowa wart. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. A Starosta [...] przekazał sprawę dotyczącą ustalenia odszkodowania - znak. [...] do Wojewody [...], na skutek również odwołania Zarządu Dróg Miejskich.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dyr. ZGiKM Geopoz z dnia [...] listopada 2003r. W uzasadnieniu wskazując, iż Zarząd Dróg Miejskich nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu podziałowym. Jednocześnie organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. Zarząd Dróg Miejskich złożył do SKO wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż Zarząd Dróg Miejskich wykonuje obowiązki Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy dróg, o których mowa w art.19 ust.1 i ust.2 pkt 4 w zw. z art.21 ust.1 ustawy o drogach publicznych, a zatem wykonując te obowiązki jest jednostką organizacyjną będącą zarządem drogi. Zgodnie z art.22 ust.1 ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Przepis ust.3 tego artykułu przewiduje, że w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami lub przepisami o scalaniu gruntów. Wobec tego w przypadku postępowań dotyczących podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, które nie zostały wszczęte z inicjatywy Zarządu Dróg Miejskich w P. ale w ich wyniku miałoby dojść do wydzielenia gruntów przeznaczonych pod pas drogowy, Zarząd powinien być ich stroną.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wstrzymało wykonanie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz w P. z dnia [...] listopada 2003r nr [...], z uwagi na fakt, iż może zachodzić prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja może być dotknięta wadami z art.156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpoznając sprawę i działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856), art.l27§ 2 oraz art. 156 § 1 oraz art. 157 Kpa- ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 93 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W związku z tym, że postępowanie podziałowe jest dwuetapowe, najpierw organ I instancji winien zaopiniować wstępny projekt podziału pod kątem jego zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, następnie, w przypadku pozytywnej opinii, wydaje decyzję o zatwierdzeniu sporządzonego przez uprawnionego geodetę projektu podziału. Postanowieniem z dnia [...].02.2002 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]-[...], zatwierdzonego Uchwałą nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta [...] z dnia 30.10.2001r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem planu: KZ- teren przeznaczony pod poszerzenie ulicy [...] ( projektowana działka [...]/[...]) oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem: 14MJ6- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W dniu [...].06 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W dniu [...] lutego 2010 r. do Kolegium wpłynął również wniosek M. R. dot. stwierdzenia nieważności Decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] listopada 2003 r. w części dotyczącej zapisu zawartego w sentencji decyzji dot. warunku zatwierdzenia przedłożonego podziału nieruchomości, obligującego przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek [...]/., [...]/[...] i [...]/[...], do zapewnienia do nich dostępu do drogi publicznej poprzez obciążenie służebnością drogową działki nr [...]/[...]. W dniu [...] marca 2011 r. Kolegium zawiadomiło M.ę R. o tym, że w dniu [...].03.2011 r. wszczęte zostało na jej wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w dniu [...].04.2011 r. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie zawiadomiono Zarząd Dróg Miejskich w P..

Rozpatrując wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dokonało oceny prawidłowość decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, który ma charakter wyłącznie podziału geodezyjnego. Polega on na tym, że z jednej działki, powstają nowe, o innej powierzchni. Odczytując podział nieruchomości z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że uwarunkowania zastrzeżone w decyzji podziałowej mają charakter informacyjny, techniczno- prawny. Podział zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nie ma charakteru podziału prawnego. Wszelkie kwestie, które mogą wystąpić po zatwierdzeniu projektu podziału, nie mają wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 §1 pkt 2 kpa, organ zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego artykułu zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja wówczas wydana zostaje z rażącym naruszeniem prawa, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Ponadto w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156§ 1kpa wada musi tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu , w wyniku którego została wydana.

Zdaniem organu zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy. Zarzut Pani M. R. dotyczący zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości pod warunkiem z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., jest nieuzasadniony. Być może, że zamieszczenie warunku w decyzji podziałowej było zbędne, to warunek ten nie powoduje, że jest to rażące naruszenie prawa i nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z dnia [...] września 2011r. Zarząd Dróg Miejskich w P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, powołując się na przytoczone we wcześniejszych wnioskach argumenty.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr sprawy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U.2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 104, art. 127§3 i art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień [...].11.2003 r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ po raz kolejny przytoczył stan faktyczny sprawy i podniósł, że rozpatrując wniosek, Kolegium wzięło pod uwagę nie tylko przesłankę

stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 2 i 5 ale wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień [...].11.2003 r.), organem właściwym do zatwierdzenia projektu podziału jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, działając w imieniu i na rzecz prezydenta Miasta [...] był organem właściwym do wydania decyzji, którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], KW [...], będącej własnością M. R..

Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej jak podkreślił J. Borkowski,: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595-596). W literaturze wskazuje się również, iż jako brak podstawy prawnej traktuje się także sukcesję praw i obowiązków związanych z określonym aktem administracyjnym, w przypadkach gdy prawodawca tego wyraźnie nie przewidział. Stanowi to bowiem wydanie aktu administracyjnego oznaczającego przeniesienie praw i obowiązków bez umocowania (por. K.M. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, ZNSA 2009, nr 1, s. 9 i n.). W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, gdyż decyzja taka mogła być wydana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień [...].11.2003 r.).

Co się tyczy stwierdzenia czy wystąpiło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy wpierw zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Podzielając pogląd M. Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla (LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 156 k.p.a.) organ stwierdził, iż w większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Odnosząc się do przepisów proceduralnych jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". "Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243)" - M. Jaśkowska i Andrzej Wróbel (LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 156 k.p.a.). Do rażących naruszeń zalicza się też nałożenie obowiązków na osobę zmarłą, nałożenie obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius czy odmowę załatwienia sprzeciwu itp. Podzielając pogląd M. Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla (LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 156 k.p.a.) "na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kp.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego: ". Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności").

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, za: E. Smoktunowicz, P. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 559-560: ".0 tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony"; podobnie wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137: Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony". Jak podkreślił jednak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2003 r., IV SA 4263/01: "Jeżeli zostały naruszone przepisy, których utrata mocy obowiązującej nastąpiła w związku ze zmianą systemu prawnego związaną z przeobrażeniami stosunków społecznych i gospodarczych, okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na ocenę, czy takie naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (OSP 2004, z. 9, poz. 113 z krytyczną glosą J. Borkowskiego).

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące"; por. też wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36: ". Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować"; wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195. Biorąc pod uwagę przytoczony pogląd doktryny a także ujęte w nim orzeczenia sądów, Kolegium stwierdziło, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. W niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień [...].11.2003 r.). Analizując całość akt sprawy, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż naruszono jakikolwiek przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób rażący. Prezydent Miasta [...] w postanowieniu z dnia 28.02.2002 r. nr UA.U14/73311-29/02 pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]-[...], zatwierdzonego Uchwałą nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta [...] z dnia 30.10.2001 r. i wyraźnie określił, że planowana działka nr [...] (po podziale [...]/[...]) przeznaczona jest pod drogę publiczną. Skoro zatem autorzy planu miejscowego uznali, iż koniecznym jest wydzielenie pasa drogi o określonej szerokości to bez znaczenia jest w tym przypadku czy koniecznym będzie wywłaszczenie i zburzenie całego budynku. Jest to bowiem odrębne postępowanie. To Prezydent Miasta jasno i precyzyjnie określił, że działka nr [...]/[...] o ustalonym w miejscowym planie i decyzji podziałowej kształcie, jest przeznaczona pod drogę publiczną. Brak pieniędzy na wykup czy też niegospodarne zaplanowanie drogi publicznej w żaden sposób nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Niniejsza sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tym samym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Decyzja została skierowana do strony postępowania a więc nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zatwierdzony podział jest wykonalny, a konieczne do jego dokonania wywłaszczenie lub wyburzenie budynku jest kwestią odrębnych postępowań administracyjnych. Dlatego też w ocenie organu nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 6 k.p.a.

Ponadto Kolegium nie stwierdziło, iż aby przedmiotowa decyzja zawierała wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. odsyła "bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności (por. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 9, s. 21 i n.; por. też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1982 r., za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne... , s. 556: "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność"; oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30: "Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność")."(M. Jaśkowska, Andrzej Wróbel, komentarz, LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071).

Skargę na powyższą decyzję złożył Zarząd Dróg Miejskich w P., domagając się uchylenia decyzji SKO z dnia [...] marca 2012r. i z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji ZGiKM Geopoz z dnia [...] listopada 2003r. ( na mocy art.156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi, skarżący powołał te same argumenty co we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] września 2012r. M. R. również wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] marca 2012r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz nr [...] z dnia [...] listopada 2003r.

Należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest niniejsze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Podkreślić należy, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie wskazuje się, iż termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym, wskazującym na rozważenie przez organ konieczności wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, którego to stanowiska nie podzieliło SKO w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wymaga wystąpienia wad kwalifikowanych takich, które nie są do pogodzenia z zasadą praworządności. Należy zauważyć, iż decyzja podziałowa z [...] listopada 2003r. została wydana w oparciu o przepis art.96 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tymczasem nie powołano się na treść art.98 ust.1 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień [...].11.2003r., który stanowi, iż nieruchomości przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne (czyli drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe), których podział został dokonany na wniosek ich właściciela stają się własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Z treści decyzji z 2003r. zatwierdzającej podział wynika, że podział nieruchomości przy ul.[...] [...] w P., został dokonany pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek [...]/ (decyzja błędnie nie zawiera drugiej cyfry), [...]/[...] i [...]/[...] zostanie zapewniony dla nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki [...]/[...], zgodnie z art.99 powołanej wyżej ustawy o g. n. Tak więc z decyzji nie wynika, iż działka [...]/[...] została wydzielona pod drogę publiczną lub przeznaczona jest na poszerzenie drogi publicznej, tym samym prawo własności rzeczonej działki nie przeszło na rzecz Miasta Poznań. Jednocześnie rażącym naruszeniem prawa jest wydanie decyzji podziałowej wbrew oczywistemu przepisowi dotyczącemu zasad dokonywania podziału nieruchomości. Podział, w wyniku którego dokonano podziału nie tylko gruntu, ale i budynku mieszkalnego, przeprowadzony został niezgodnie z przepisami obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998r., nr 25, poz.130). Przepis § 3 ust.3 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział spowodowałby także podział budynku, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności, między innymi linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony decyzją podział nie odpowiada tym warunkom. Linia podziału przedmiotowej nieruchomości przebiega przez niepodzielny budynek mieszkalny, który fragmentarycznie mieści się na działce nr [...]/[...], a w większej części na działce [...]/[...]. Jak wynika też z akt sprawy, konstrukcja budynku nie pozwala na jego częściową rozbiórkę i nie ma żadnego uzasadnienia dla rozebrania całego budynku. A zatem skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa"; por. też wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23. Decyzja z 2003r. zatwierdzająca projekt podziału została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Na marginesie należy także podkreślić, iż to na organie w myśl art.77 k.p.a ciąży bezwzględny obowiązek dokonania rzetelnych i jednoznacznych ustaleń i nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności. Przyjęty podział uniemożliwia każdej ze stron realizowanie elementarnych treści prawa własności. Nie ma możliwości odłączenia działki nr [...]/[...] zabudowanej niepodzielnym budynkiem i wpisu jej własności z mocy prawa na rzecz Miasta Poznań (sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisu działki [...]/[...] z mocy prawa na rzecz Miasta Poznań na podstawie decyzji podziałowej). Istnieje również problem własności działki nr [...]/[...], na której znajduje się druga część niepodzielnego budynku, a która ma stanowić własność M. R.. Jednocześnie powstaje problem z wypłatą odszkodowania (art.98 ust.3 u. o g.n.) dla M. R. zarówno za budynek, jak i za nieruchomość.

Ponadto organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien wnikliwie rozważyć, czy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nie była również dotknięta wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a). Decyzja taka pozbawia trwale możliwości czynienia z niej pożytku, jak również wykonywania obowiązków. W ocenie Sądu nie może istnieć ustalony decyzją podział nieruchomości, z budynkiem, który nie może zostać podzielony w sposób podany w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy : istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi.

MZ