II GSK 1269/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 11 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 188/12, odrzucił skargę B. P. na uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z [...] listopada 2011 r., znak [...], o odmowie zwolnienia z opłaty rocznej za aplikację.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

B. P., aplikant radcowski II roku, wnioskiem z [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych (ROIRP) w K. o rozłożenie na raty opłaty rocznej za aplikację.

ROIRP uchwałą z [...] stycznia 2011 r. wyraziła zgodę i opłatę w kwocie 4.851,00 zł rozłożyła na 3 raty po 1.617,00 zł każda, płatne w terminach określonych w uchwale.

B. P. w czerwcu 2011 r. przystąpił do egzaminu radcowskiego, uzyskał pozytywny wynik i zwrócił się do RORIP o wpis na listę radców prawnych.

Złożył też wniosek o umorzenie pozostałej części opłaty w związku z utratą pracy i trudną sytuacją materialną.

ROIRP w K. uchwałą z [...] listopada 2011 r. odmówiła B. P. zwolnienia z pozostałej do zapłaty części opłaty za aplikację radcowską w kwocie 3.233,00 zł. W uzasadnieniu uchwały ROIRP stwierdziła, że po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez wnioskodawcę nie widzi podstaw do zwolnienia go z wskazanej części opłaty. W tym samym dniu Rada podjęła także uchwałę znak [...] o wpisaniu B. P. na listę radców prawnych.

B. P. pismem z [...] grudnia 2011 r. wezwał ROIRP do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. twierdząc, że jego sytuacja jednoznacznie wskazuje, iż spełnił kryteria zwolnienia z pozostałej części opłaty za aplikację radcowską.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi.

W tym stanie rzeczy B. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której domagał się uchylenia uchwały odmawiającej mu zwolnienia z pozostałej do zapłaty części opłaty za aplikację. Argumentował, że skarga mieści się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy obowiązku z art. 321 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) dalej: "ustawa o radcach prawnych", który m.in. stanowi, że aplikacja radcowska jest odpłatna i wprowadza możliwość zwolnienia z tej opłaty.

ROIRP w K. w odpowiedzi na skargę wniosła m.in. o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżący nie wyczerpał administracyjnej drogi odwoławczej. Zdaniem organu od zaskarżonej uchwały należało wnieść odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, a potem, ewentualnie, skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 11 maja 2012 r. odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z powodu niewykorzystania przysługującego skarżącemu prawa odwołania od zaskarżonej uchwały ROIRP do Krajowej Rady Radców Prawnych. W ocenie Sądu ustawa o radcach prawnych przewiduje środek zaskarżenia uchwał ROIRP.

Z art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych wynika, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Sąd zwrócił również uwagę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, czego skarżący nie dopełnił.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że uchwałę taką jak w sprawie niniejszej można zaskarżyć do sądu administracyjnego, a to z uwagi na fakt, iż jest ona indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej podejmowanym w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z art. 60 pkt 11a ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy uchwalanie zasad zwalniania aplikantów od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty.

Z wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę.

B. P. wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżył postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, które polegało na uznaniu, że nie wyczerpał pełnego trybu instancyjnego i art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez nie uznanie, iż wobec braku środków zaskarżenia powinien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych jest normą kompetencyjną i jako taki nie kreuje dla podmiotu prawa dwuinstancyjnego postępowania. Jego zdaniem, aby ten przepis był możliwy do zastosowania musi też istnieć dodatkowy przepis stanowiący o możliwości wniesienia odwołania.

W jego ocenie taki przepis znajduje się tylko w ustawie Prawo o adwokaturze – art. 46 tej ustawy ustanawiający ogólną podstawę postępowania dwuinstancyjnego w sprawach indywidualnych, który współistnieje z normą kompetencyjną dla Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze, mający być odpowiednikiem art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych).

Skarżący kasacyjnie zauważył, że ustawa o radcach prawnych nie zawiera ogólnej normy kompetencyjnej kreującej postępowanie dwuinstancyjne w sprawach indywidualnych. Wskazał przykłady rozstrzygnięć, od których zgodnie z ustawą o radcach prawnych przysługuje odwołanie: zawieszenie prawa do wykonywania zawodu (art. 28 ust. 5), wpis na listę radców prawnych (art. 31 ust. 2) i wpis na listę aplikantów radcowskich (art. 33 ust. 7). W wymienionych przypadkach ustawa wyraźnie stanowi o możliwości wniesienia odwołania.

Skarżący nie zgadza się z postanowieniem WSA w zakresie wymogu dwuinstancyjności także dlatego, że analogiczne przepisy ustawy Prawo o adwokaturze – przy uznaniu zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – nie miałby racji bytu.

ROIRP w K. w dopowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie zainicjowanej skargą kasacyjną B. P. zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia jest odpowiedź na pytanie, czy w przypadku braku w ustawie o radcach prawnych wyraźnej normy prawnej ustanawiającej dwuinstancyjne postępowanie w sprawie dotyczącej zwolnienia od opłat za aplikację radcowską, stronie tego postępowania od orzeczenia rady okręgowej izby radców prawnych przysługuje środek odwoławczy do Krajowej Rady Radców Prawnych jako organu II instancji, którego wniesienie warunkuje prawo do wniesienia skargi sądowej, czy też skargę do sądu administracyjnego powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem stronie nie służy odwołanie od negatywnego rozstrzygnięcia jej wniosku.

Odpowiadając na to pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawa o radcach prawnych powołuje samorząd radców prawnych. Organami samorządu radców prawnych istotnymi z punktu widzenia niniejszej sprawy są Krajowa Rada Radców Prawnych i rada okręgowej izby radców prawnych.

Przepis art. 321 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wprowadza odpłatność aplikacji radcowskiej. Szkolenie aplikantów jest pokrywane z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (ust. 2). Z kolei w myśl art. 321ust. 4 cytowanej ustawy, okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty za szkolenie w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Zwalniając aplikanta z obowiązku ponoszenia opłaty rada podejmuje uchwałę (ust. 5). Należy przyjąć, że choć nie jest to wyraźnie w ustawie zapisane, odmowa zwolnienia następuje w takiej samej formie prawnej.

W świetle powyższych uregulowań uznać trzeba, że organ samorządu radców prawnych - rada okręgowej izby radców prawnych, podejmując decyzję o zwolnieniu aplikanta z ponoszenia opłaty za szkolenie, czy odmawiając zwolnienia (rozłożenia opłaty na raty itp.) rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Uchwałę podejmowaną przez organ samorządu radców prawnych w powyższym zakresie jest bowiem jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem, wydanym przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej.

Mając na uwadze powyższą regulację uznać należy, że zapoczątkowana wnioskiem aplikanta radcowskiego, sprawa zwolnienia w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie jej na raty, jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie k.p.a. jest, co do zasady, dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego statuuje art. 15 k.p.a. Z art. 17 pkt 4 k.p.a. wynika, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów organizacji społecznych odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji. Samorząd radców prawnych jest organizacją społeczną w rozumieniu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że organ wyższego stopnia jest organem strukturalnie odrębnym i kompetencyjnie niezależnym nad organem niższego stopnia (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1052/97, publik. m.in. ONSA 1999/1/21). Norma art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych przewiduje dla Krajowej Rady Radców Prawnych ogólną kompetencję do rozpatrywania odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych.

Wobec wynikającej z k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego środkiem odwoławczym od uchwały rozstrzygającej o opłacie za aplikację radcowską powinno być odwołanie wnoszone w trybie k.p.a. (art. 127 § 1 tego kodeksu). Z ustawy o radcach prawnych przewidującej kompetencję Krajowej Rady Radców Prawnych do rozpoznawania odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych wynika, że w sytuacjach, w których organ samorządu rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną, rada okręgowej izby radców prawnych jest organem I instancji, a od jej rozstrzygnięcia stronie służy odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, jako do organu II instancji.

Zatem, mimo że art. 321 ust. 1-5 ustawy o radcach prawnych nie przewiduje drogi odwoławczej od uchwały rozstrzygającej o zwolnieniu w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczeniu terminu płatności lub rozłożeniu jej na raty, to uznać należy, że droga ta służy i jej wyczerpanie musi poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy skarżący błędnie wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Niezadowolony z uchwały z [...] listopada 2011 r. wydanej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. powinien najpierw złożyć odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, a gdyby rozstrzygnięcie tego organu również zakwestionował – skargę do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej należało potraktować jako w całości bezzasadne, natomiast zaskarżone postanowienie ocenić jako zgodne z prawem.

Na marginesie tylko wskazać należy, że z uwagi na brak pouczenia o sposobie zaskarżenia uchwały i w związku z treścią art. 112 k.p.a. stronie służy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek strony przeciwnej o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych nie mógł zostać uwzględniony, bowiem rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – nie rozstrzyga o kosztach (zob. liczne orzeczenia w tym przedmiocie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).