II OSK 1405/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 oddalił skargi W. H. s. J., W. H. s. W., J. L., K. B.-L. i B. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., Nr XXI/234/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skargi wniesione w niniejszej sprawie przez W. H. syna J., W. H. syna W., K. B.-L., J. L. oraz B. B. zostały poprzedzone bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze wniesionej przez W. H. s. J. i W. H. s. W. zarzucono, że zaskarżony plan miejscowy narusza przysługujące im prawo do zabudowy działki nr [...]. Działka ta dotychczas miała status działki zurbanizowanej niezabudowanej i była oznaczona w ewidencji gruntów jako Bp, potocznie określana mianem działki budowlanej niezabudowanej, czyli z prawem do zabudowy. Plan miejscowy zakwalifikował zaś tę działkę do obszaru bez możliwości zabudowy. Takie postanowienia planu miejscowego znacznie obniżają jej wartość. W uzupełnieniu skargi podnieśli, że uzyskali w 2011 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy pozwalającą na budowę domu jednorodzinnego o powierzchni 174 m2. Podnieśli, że lepszy efekt zagospodarowania byłby zapewniony, gdyby pozwolić na zabudowę całej ul. S., ponadto plan miejscowy obejmuje tylko część działki nr [...].

W skardze K. B.-L. i J. L. wniesiono o unieważnienie całego planu miejscowego wskazując, że jego postanowienia ograniczają możliwość zagospodarowania działki nr [...], której są właścicielami. Wskazali, że Rada Miasta Krakowa rażąco naruszyła statut Miasta Krakowa poprzez brak sporządzenia i dostarczenia radnym przed pierwszym czytaniem opinii komisji planowania przestrzennego i ochrony środowiska. Opinia ta została sporządzona i doręczona radnym dopiero przed drugim czytaniem (II sesją Rady Miasta). Podnieśli, że Rada Miasta Krakowa nie przeprowadziła w istocie żadnej dyskusji nad zgłoszonymi uwagami i nie dyskutowała nad przyjmowanym planem miejscowym. Przyjęto listę uwag nieuwzględnionych bez ich oceny. Nie procedowano oddzielnie co do każdej uwagi. Ponadto zarzucono niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów określających treść planu miejscowego w tym w szczególności w zakresie objęcia planem części działek i to pomimo tego, że dla części z tych działek sporządzane są dwa odrębne plany miejscowe. W ocenie skarżących brak jest uzasadnienia dla przyjętych alternatywnych rozwiązań planistycznych, jak również brak uwzględnienia ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, opinii właściwych organów i zgłoszonych uwag. Nie dostrzeżono także braku map glebowo-rolniczych. Część zarzutów dotyczyło nieprawidłowego procedowania przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku opracowania fizjograficznego na potrzeby tego studium.

Zarzucono również naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez organy planistyczne. Zauważono, że niektóre rozwiązania planu pociągają za sobą skutki finansowe, o których nie informowano podczas publicznego wyłożenia i które pociągają za sobą trudne do rozwiązania problemy. Przykładowo wyznaczona w planie miejscowym aleja Waszyngtona częściowo przebiega po drodze publicznej, a częściowo drodze wewnętrznej stanowiącej tereny własności prywatnej. Zarzucono nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i braku powiązania jej treści z Wieloletnią Prognozą Finansową Miasta Krakowa. Tym samym przyjmując przyszłe wydatki na inwestycyjne zadania własne Gminy Miasto Kraków należało również zmienić Wieloletnią Prognozę Finansową. Sama prognoza skutków finansowych powinna być jawna i udostępniona do publicznego wglądu i nie ma jedynie charakteru wewnętrznego jako element projektu planu wewnętrznego. Zarzucono również ogólnikowe określenie wysokości renty planistycznej i niewłaściwe zastosowanie do obszarów, w szczególności obszaru ZPp i R.

W uzupełnieniu zarzutów podnieśli, że jako dostęp do drogi publicznej plan miejscowy przyjął również dostęp przez drogi wewnętrzne, a milczy w zakresie dostępu poprzez służebności. Plan miejscowy określa linie rozgraniczające pasy drogowe ale już nie szerokość dróg. Zarzucono, że plan miejscowy winien szczegółowo określać ciągi uzbrojenia, a nie jedynie orientacyjnie. Zarzucono brak uzgodnienia z dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej, a plan miejscowy obejmuje zbiornik wodociągowy, który ma być rozbudowywany. Zarzucono również, że we wcześniej sporządzonych planach miejscowych unieważnianych przez sądy administracyjne znalazły się tereny zamknięte, a plan miejscowy ich nie zawiera (obszar ZP 25).

Skarżący B. B. w swojej skardze dodatkowo podniósł, że niedopuszczalnym było wprowadzanie zakazu zabudowy jego działki nr [...] i zakwalifikowanie jej do obszaru ZPo.9. Zarzucił, że Rada Miasta Krakowa nie przeprowadziła analizy wpływu zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego i dowolnie skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Działka skarżącego przylega do obszaru zabudowy kompleksem domów jednorodzinnych, który wprawdzie nie jest objęty planem miejscowym, ale zabudowa działki nr [...] harmonijnie uzupełniałaby zabudowę. Na poparcie swojej tezy dołączył do skargi Studium Widokowe zagospodarowania działki skarżącego. Działka ta jest już całkowicie ogrodzona i pozostawienie tego ogrodzenia będzie elementem obcym na terenie zieleni. Skarżący podniósł, że dokonał przed uchwaleniem planu miejscowego zgłoszenia budowy czterech budynków gospodarczych, miejsc postojowych i kortu tenisowego i właściwe organy nie wniosły od tego zgłoszenia sprzeciwu. Podniesiono, że część innej działki nr [...] została przeznaczona w planie miejscowym jako obszar MN.1, mimo że te działki są w identycznej sytuacji przestrzennej.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie.

Odnosząc się do skargi W. H. syna J. i W. H. syna W. podniesiono, że plan miejscowy musiał być zgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i tą zgodność zachowuje przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym jako obszaru ZPo.20. Studium określiło przeznaczenie tego obszaru jako ZO- tereny otwarte z zakazem zabudowy. Wskazano że obszary ZPo pozwalają na zabudowę obiektami małej architektury i w tym zakresie treść planu miejscowego nie narusza istoty prawa własności. Określając planistyczne przeznaczenie działki nr [...] wyważono interes prywatny i interes publiczny przyjmując prymat interesu publicznego w szczególności w związku z ochroną środowiska.

W odpowiedzi na zarzuty skargi K. B.-L. i J. L. Rada Miasta Krakowa wskazała, że opinia właściwej komisji została – wbrew zarzutom skarżących - sporządzona i doręczona radnym przed uchwaleniem planu miejscowego, a w myśl Statutu można było nawet pominąć taką opinię. Obszar planu miejscowego zachowuje ciągłość planistyczną, a w poprzednim obowiązującym planie miejscowym był w całości wyłączony spod zabudowy. Podkreślono, że wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały rozstrzygnięte przez Radę Miasta Krakowa wraz z uzasadnieniem stanowiska. Wskazano na zgodność planu miejscowego z treścią studium. Uznano, że prognoza skutków finansowych spełnia wymogi prawa a transpozycja treści tej prognozy do Wieloletniej Prognozy Finansowej w ogóle nie może być badana w tej sprawie. Uznano również, że stawki opłaty planistycznej zostały wyznaczone w granicach dopuszczalnych przez prawo.

Ustosunkowując się do skargi B. B., Rada Miasta Krakowa wskazała, że zagospodarowanie działki nr [...] jest zgodne ze studium. Uwzględniono kontekst urbanistyczny i zasady sporządzania planu miejscowego. Wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy na budowę domów jednorodzinnych na działce nr [...], z dokonanego zaś skutecznie zgłoszenia i braku sprzeciwu skarżący może zrealizować obiekty objęte zgłoszeniem. Natomiast istnienie ogrodzenia działki nie może przesądzać o zakwalifikowaniu do określonego obszaru. W ocenie Rady Miasta Krakowa właściciel działki nr [...] nie został pozbawiony uprawnień właścicielskich ponad dopuszczalną miarę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesione w niniejszej sprawie skargi nie są uzasadnione, wobec czego oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wniesione skargi spełniają wymogi formalne, poprzedzono je bowiem bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz zachowano termin do ich wniesienia.

Analizując następnie zachowanie procedury planistycznej Sąd opisał szczegółowo całą procedurę, jaka miała miejsce w tej sprawie stwierdzając, że nie miały miejsca istotne uchybienia w procedurze przygotowywania i uchwalania planu miejscowego. Tym samym zarzucone w skargach uchybienia w zakresie procedury Sąd uznał za bezzasadne wskazując w szczególności, że nie może być uznane za istotne naruszenie procedury brak wyrażenia przed pierwszym czytaniem opinii przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z tego powodu, że sam Statut Miasta Krakowa nie określił skutków braku wyrażenia opinii, a wręcz wprost wskazał, że jej brak nie wstrzymuje prac nad uchwałami. Nie znajduje również uzasadnienia – w ocenie Sądu - zarzut braku uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej bowiem, plan miejscowy nie obejmuje obszarów, które wymagałyby uzgodnień z tym organem.

Jak wywiódł Sąd, po dokonaniu uzgodnień i uzyskaniu stosownych opinii wprowadzono zmiany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogłoszono o wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 28 czerwca 2010 r. do 26 lipca 2010 r. Publiczna dyskusja została przeprowadzona w dniu 30 czerwca 2010 r. Po złożeniu uwag, część z nich została uwzględniona. Uwzględnienie tych uwag skutkowało sporządzeniem kolejnej wersji planu miejscowego oraz aktualizacją prognozy oddziaływania na środowisko (grudzień 2010 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 13 pow. ustawy Prezydent Miasta Krakowa ponowił uzgodnienia projektu planu miejscowego ze wszystkimi organami, biorącymi dotychczas udział w uzgadnianiu. Po dokonaniu pełnego ponownego powtórzenia etapu uzgodnień i naniesieniu ewentualnie zgłaszanych stanowisk organów uzgadniających do projektu planu miejscowego (uwagi geologa powiatowego, uwagi wojewódzkiego konserwatora zabytków), ponownie wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 25 lutego 2011 r. do 25 marca 2011 r. Po złożeniu ponownym uwag, nie zostały one uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa, po czym skierowano projekt planu miejscowego wraz z nieuwzględnionymi uwagami tak z I. jak i II. publicznego wyłożenia do uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa. Uchwalony plan miejscowy obejmuje, między innymi, stanowisko Rady Miasta co do nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag. Rada Miasta nie uwzględniła żadnej z uwag, których wcześniej nie uwzględnił organ wykonawczy Gminy Miasto Kraków.

Stosownie do § 30 Statutu Miasta Krakowa, projekt uchwały przedłożony Radzie Miasta Krakowa przez Prezydenta Miasta Krakowa do uchwalenia, został zaopiniowany przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Jak podkreślił Sąd, zgodnie z § 31 ust. 1 Statutu Miasta Krakowa opinia właściwej komisji powinna być przedstawiona Radzie Miasta Krakowa najpóźniej w trakcie pierwszego czytania pod rygorem jej pominięcia, a brak przedłożenia opinii nie wstrzymuje prac nad projektem. W tej sprawie opinia została przedstawiona przed drugim czytaniem. Jak przy tym zauważył Sąd, wymóg uzyskania opinii wynika jedynie z treści Statutu Rady Miasta Krakowa, a tym samym Statut mógł ustalić skutki związane z brakiem jej wyrażenia. Jeżeli więc Statut określił, że brak wyrażenia takiej opinii nie powoduje nieważności podejmowanej uchwały, a jedynie skutkuje tym, że nie wstrzymuje dalszej procedury prac nad daną uchwałą, to należy przyjąć, że taka opinia ma charakter fakultatywny i jej brak nie stanowił przesłanki unieważnienia podjętej – bez niej – uchwały. Dodatkowo Sąd podkreślił, że opinia właściwej komisji została jednak sporządzona i radni podejmując zaskarżona uchwałę mogli się z nią zapoznać. Sąd uznał również, że nie znajduje uzasadnienia zarzut braku uzgodnienia z dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej, bowiem plan miejscowy nie obejmuje obszarów, które wymagałyby uzgodnień z tym organem administracji. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana.

Przechodząc następnie do oceny, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XIII/87/03 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi (prywatnymi). Oceniając zatem zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa Sąd stwierdził, że zgodność ta została zachowana, kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżących o braku zgodności między planem miejscowym a studium. Tam, gdzie studium przewiduje obszary ZO (tereny otwarte), ZP (tereny zieleni publicznej), ZL (tereny zieleni leśnej i ZF (tereny zieleni fortecznej) – tam uchwalony plan miejscowy przewiduje obszary ZPp (tereny zieleni), ZPo (ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym), R (tereny rolnicze), L (lasy), ZN (rezerwat przyrody), ZD (ogrody działkowe), ZPf (tereny zieleni fortecznej) oraz ZC (teren zieleni przeznaczony pod cmentarz). Zgodne są ze studium obszary przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową willową (MNw.1, MNw.2, MNw.3 i MNw.4), określone zostały w studium jako obszary MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Również zgodne są ze studium obszary oznaczone w planie miejscowym jako obszary Ur.1 (obiekty sakralne), Ur.2 (obiekty sakralne) i MU (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). Studium dla tych obszarów przewiduje przeznaczenie MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Również i w tym zakresie, jak zaznaczył Sąd, występuje pełna zgodność między przeznaczeniem w planie miejscowym a kierunkiem zagospodarowania w studium. Studium bowiem dla obszaru MN przewiduje, jako podstawowe kierunki zagospodarowania, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy. Obszar MU opisany w planie miejscowym w § 15 spełnia główny kierunek zagospodarowania określony w studium jako MN. W ocenie Sądu również obszary Ur.1-Ur.2 oraz Ur.3 i Ur.4 stanowiące w planie miejscowym obszary obiektów sakralnych, zostały prawidłowo wyznaczone w planie miejscowym. Wprawdzie studium nie wyróżniło tych obszarów, ale należy stwierdzić, że całość tych obszarów Ur.1-Ur.4 stanowi zaledwie 0,77 ha, co odpowiada tylko 0,22 % obszaru planu miejscowego. Tak mały teren, który dodatkowo składa się z czterech odrębnych od siebie obszarów (Ur.1, Ur.2, Ur.3 i Ur.4) znajduje się częściowo w obszarze studium oznaczonym jako MN, a częściowo w obszarze oznaczonym w studium jako ZP. Studium w obszarze MN pozwala na zabudowę usługową. Wprawdzie studium w obszarze ZP przewiduje go jako ogólnodostępne tereny otwarte, ale w ocenie Sądu nie można uznać, że narusza zasady sporządzania planu miejscowego ujęcie w tym planie istniejących obiektów sakralnych. Są to obszary (Ur. 3 i Ur. 4) niewielkie i mając na uwadze skalę rysunku objętego studium (1:25000), bardzo trudno byłoby taki obszar obejmujący kilkanaście arów wyznaczyć na rysunku studium.

Również obszar MN.1 objęty planem miejscowym (teren zabudowy mieszkaniowej - § 14 planu miejscowego), w ocenie Sądu, jest zgodny z treścią studium obejmującym obszar MN (teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Obszar objęty w planie miejscowym jako U.1 (usługi) studium określa jako UP – tereny o przeważającej funkcji usług publicznych. Plan miejscowy określa teren W.1 – obiekty i urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę. Studium określa ten obszar jako tereny przeznaczone do zabudowy i zagospodarowania (MN), w którym jako jedną z głównych funkcji jest zabudowa obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Tym samym - w ocenie Sądu - między obszarem MN określonym w studium, a obszarem W.1 planu miejscowego, istnieje zgodność. Następnie obszar MN.2 przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 14 planu miejscowego) jest zgodny ze studium przewidującym dla tego obszaru jako kierunek zagospodarowania - MN - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Kolejne obszary określone w studium jako U.3 i U.2. (tereny usług), określone są w studium jako obszary UP – tereny o przeważającej funkcji usług publicznych. Tym samym i w tym zakresie występuje zgodność. Ostatnie obszary przeznaczone w planie pod zainwestowanie to Urk (obiekty sakralne oraz zespół budownictwa zabytkowego - § 19 planu miejscowego) znajduje się w studium w obszarze MN – tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Jak wynika z treści planu miejscowego, obszar Urk to teren budowy kościoła parafialnego lub odbudowy spalonego kościoła oraz rozbudowy istniejącego obiektu sanitarno-gospodarczego z przeznaczeniem pod plebanię albo budowy nowego budynku plebanii (§ 19 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego). Ustalenia studium dla obszaru MN dopuszczają również lokalizowanie obiektów realizujących cele publiczne, a za taki należy uznać kościół wraz z obiektami służącymi do pełnienia posługi. Niewielki obszar U.4 (usługi) znajduje się także na terenie określonym w studium jako MN. Także w tym przypadku Sąd przyjął, że istnieje zgodność między treścią studium, a planem miejscowym, bo wprawdzie podstawowym kierunkiem zagospodarowania MN w studium jest budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności, to jednak dopuszczalne jest również budownictwo usługowe.

Odnosząc się zatem do jednego z zarzutów skargi, że obszar działki nr [...] znajduje się na terenie ZPo.9, który z kolei w studium objęty jest kierunkiem zagospodarowania jako ZP i ZO, Sąd wskazał, że zgodnie z planem miejscowym (§ 25) tereny ZPo to obszary ogrodów i zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem dojść i dojazdów niewydzielonych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych zapewniających możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Na obszarze ZPo dopuszcza się budowę i przebudowę urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Uznając za nietrafny zarzut niezgodności terenu działki nr [...] objętego obszarem ZPo.9 ze studium Sąd zauważył, że nie można stanowczo stwierdzić, iż działka nr [...] objęta jest innym kierunkiem zagospodarowania określonym w studium niż ZP. Fragmentem działki nr [...] ma przebiegać podziemna trasa komunikacyjna i zaznaczony w studium przebieg tej trasy utrudnia precyzyjne dokonanie ustaleń granicy działki nr [...] na studium. Ponadto Sąd podkreślił, że granice obszarów określone w studium mogą minimalnie różnić się od granic obszarów wyznaczanych w planach miejscowych, co wynika przede wszystkim z konieczności nanoszenia przeznaczenia danych obszarów z map o różnej skali i to radykalnie od siebie różniących się (skala 1:25 000 i skala 1: 2000). Sąd zauważył również, że teren ZPo jest zgodny z przeznaczeniem określonym w studium jako ZP, ale także zgodny z przeznaczeniem w studium określonym jako ZO. Tereny ZO – tereny otwarte zostały w studium określone jako tereny pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako warunki i standardy wykorzystania terenu ZO studium określa, że jest to zakaz zabudowy oraz budowa ciągów infrastruktury technicznej. W tym przypadku taka treść ZO oraz ZP jest zgodna z przeznaczenie obszaru ZPo.

Sąd uznał również za niezasadne pozostałe zarzuty zawarte w skargach, a dotyczące niezgodności między treścią studium, a treścią planu miejscowego. W odniesieniu do twierdzeń W. H. s. J. i W. H. s. W., że działka nr [...] powinna być przeznaczona pod zabudowę, ponieważ posiada ona status działki zurbanizowanej niezabudowanej i taki status wynika z ewidencji gruntów, a plan miejscowy zakwalifikował ją do obszaru ZPo. 20, czyli obszaru z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, Sąd wskazał, że taka kwalifikacja była zgodna ze studium. Studium dla tego terenu przewidywało kierunek zagospodarowania jako ZO – tereny otwarte z zakazem zabudowy.

W odniesieniu do argumentacji K. B.-L. i J. L., że działka nr [...] została znacznie ograniczona w planie miejscowym pod zabudowę, Sąd wskazał, że rzeczywiście plan miejscowy przeznacza działkę nr [...] na tereny oznaczone jako obszar R - tereny rolny z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych (§ 20 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego), ale w tym zakresie studium w całości obejmowało ten teren jako ZO – tereny otwarte również z zakazem zabudowy. Niezasadny – zdaniem Sądu – jest zarzut, że większość działek przy ul. B. stanowi nieużytek rolny, a mimo to plan miejscowy przeznacza je na działki rolne. W tej mierze Sąd wskazał, że plan miejscowy przewiduje zagospodarowanie danego terenu zgodnie z ustaleniami kierunkowymi zawartymi w studium. Dla obszaru R takie zagospodarowanie to grunty orne, sady, łąki, pastwiska trwałe. Okoliczność, że dany obszar stanowił do chwili uchwalenia planu miejscowego nieużytek rolny nie oznacza, że jest to istotna przeszkoda przed zakwalifikowaniem go jako teren rolny. Podstawowe znaczenie ma w tym przypadku okoliczność, że studium kwalifikowało ten obszar również jako tereny zagospodarowania rolniczego.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut, iż plan miejscowy "milczy" (nie określa) zakresu dostępu do dróg publicznych poprzez służebności. Jak wskazał Sąd, plan miejscowy nie określa zakresu wykonywania praw rzeczowych i nie wyznacza zakresu służebności, ewentualny zaś dostęp nieruchomości do drogi publicznej poprzez ustanowienie prawa służebności może nastąpić na drodze czynności prawa cywilnego. § 11 ust. 3 planu miejscowego reguluje dostęp do dróg publicznych właśnie w zakresie niewydzielonych na rysunku planu dojazdów.

Sąd stwierdził również, że kolejne zarzuty dotyczące braku określenia w planie miejscowym szerokości dróg oraz jedynie orientacyjne przebiegi ciągów uzbrojenia, nie mogą skutkować unieważnieniem planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

§ 30 planu miejscowego określa tereny komunikacji symbolami KD/L – droga publiczna klasy lokalnej i KD/D – drogi publiczne klasy dojazdowej. Rysunek planu miejscowego wyznacza dla tych dróg rezerwy terenu wyznaczając je liniami rozgraniczającymi. Oznaczenia zaś przyjęte w planie miejscowym nawiązują do oznaczeń klas dróg wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wprawdzie plan miejscowy nie określa szczegółowo szerokości dróg publicznych, to jednak szerokość tych dróg musi mieścić się w liniach rozgraniczających tereny komunikacji. Linie te są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Sąd uwzględnił i taką okoliczność, że wyznaczone na rysunku planu rezerwy terenu wyznaczone pod drogi publiczne nie charakteryzują jednolitym przebiegiem samych linii rozgraniczających. Linie te zostały wyznaczone na rysunku planu niesymetrycznie względem siebie – co jest dopuszczalne – ale co zarazem niezwykle utrudnia wskazanie szerokości terenów komunikacji. Rekapitulując ten zakres treści planu Sąd uznał, że dopuszczalnym było wskazanie na rysunku planu linii rozgraniczających tereny komunikacji KD/L i KD/D (KD/D.1, KD/D.2, KD/D.3, KD/D.4, KD/D.5, KD/D.6, KD/D.7, KD/D.8, KD/D.9, KD/D.10 i KD/D.11). Tereny te obejmują całość infrastruktury drogowej - § 30 ust. 3 planu miejscowego, a poprzez wyraźne nawiązanie do klasy dróg publicznych ("L" i "D") można ustalić minimalne szerokości tych dróg. Dodatkowo Sąd wskazał, że § 11 planu miejscowego określa szczegółowo usytuowanie każdej z dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych precyzyjnie opisując ich przebieg. Przebieg ten może obejmować także tereny "prywatne".

Sąd uznał również za niezasadny zarzut zawarty w jednej ze skarg, zgodnie z którym zaskarżony plan miejscowy objął teren wyznaczony we wcześniej sporządzanych projektach planu miejscowego dla tego obszaru jak teren zamknięty. Wcześniej sporządzane projekty planu miejscowego nie mogą być traktowane jako kryterium ustalania zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego. Skoro właściwe do uzgadniania organy zaakceptowały treść planu miejscowego, to poza kognicją Sądu pozostaje badanie, dlaczego te organy (np. organy wojskowe) wyraziły zgodę na proponowaną treść planu miejscowego.

Niezasadnym Sąd uznał również zarzut, iż objęcie planem miejscowym jedynie części działek winno uzasadniać uznanie go za nieważny. Sąd uznał, że nie jest to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, dotyczy to niektórych działek objętych częściowo zaskarżonym planem miejscowym oraz w pozostałej części sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Piastowska". Tym samym może to doprowadzić do sytuacji, w której teren jednej działki będzie objęty np. obszarami o różnym przeznaczeniu jak i sytuacji, w której teren jednej działki będzie objęty obszarami o tym samym przeznaczeniu, ale wynikającym z dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu jest powszechnie przyjmowane za dopuszczalne (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1044/10, opub. w LEX nr 753391), to tym samym również objęcie jednej działki dwoma różnymi planami zagospodarowania przestrzennego (pod warunkiem, że granice tych planów nie będą na siebie zachodziły), nie może prowadzić do nieważności jednego z tych planów miejscowych. Sąd nie może oceniać dopuszczalności objęcia danego obszaru procedurą planistyczną – jest to bowiem kompetencja organu stanowiącego gminy. Byłaby to bowiem nie tyle ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego, ile ocena celowości lub zasadności objęcia danego terenu takim planem. Sąd administracyjny nie może stosować kryteriów innych niż legalność nawet rozpoznając skargi na plan miejscowy.

Przechodząc następnie do zarzutu podniesionego w skardze K. B.-L. i J. L., w której zaakcentowano kwestię parku kulturowego "Zwierzyniecki Park Kulturowy" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2006 r. Nr CXIV/1174/06) podnosząc, że obszar sporządzanego planu miejscowego dostosowano do granic obowiązującego w 2006 r. ww. parku kulturowego, Sąd stwierdził, że uchwała tworząca ten parku kulturowy została unieważniona (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 55/07). Brak było więc podstaw do oceny planu miejscowego pod kątem treści ww. parku kulturowego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skoro w dacie przystąpienia do procedury uchwalania planu miejscowego Rada Miasta Krakowa mogła ograniczyć plan miejscowy do granic obowiązującego parku kulturowego, to takie wyznaczenie obszaru było wiążące dla dalszych etapów procedury planistycznej. To bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie tylko wyznacza granice (obszar) tego planu, ale i wiąże organy planistyczne, w tym wiąże co do obszaru sporządzenia projektu planu miejscowego. Również uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest podstawą do zgłaszania wniosków przez mieszkańców (właścicieli nieruchomości objętych granicami nowo projektowanego planu miejscowego), jak i organów uzgadniających i opiniujących, które również na początkowym etapie mogą składać wnioski. Wyznaczony uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obszar jest bezwzględnie wiążący w dalszej procedurze planistycznej, chyba że organ stanowiący gminy podejmie kolejną uchwałę wyznaczającą nowe granice projektowanego planu miejscowego – co musi się wiązać z koniecznością ponowienia całej procedury planistycznej. Sąd nie może zarzucić Radzie Miasta Krakowa naruszenia prawa w tym zakresie, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w granicach, który w tym czasie (2006 r.) podlegał odrębnej regulacji prawnej, a w dalszych etapach tej procedury konsekwentnie "trzymała się" tak wyznaczonego obszaru i nie dokonywała jego zmiany.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi W. H. s. J. i W. H. s. W. wskazujący na konieczność przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową. Okoliczność określonego zakwalifikowania danej działki w ewidencji gruntów nie może przesądzać i określać sposobu zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie w ewidencji gruntów danego terenu jako Bp nie oznacza przyznania prawa do zabudowy rozumianego jako uprawnienie właściciela takiego terenu do jego zabudowy niezależnie od treści planu miejscowego. To nie ewidencja gruntów, ale plan miejscowy wiążąco określa sposób zagospodarowania obszarów objętych takim planem. Określając przeznaczenie terenu w planie miejscowym Rada Miasta Krakowa musiała przestrzegać zasady zgodności planu miejscowego ze studium. Okoliczność zaś, że – jak podnoszą skarżący – ich działka nr [...] straciła na wartości na skutek takiej a nie innej treści planu miejscowego może być podstawą do wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania od Gminy Miasto Kraków. Powyższe pozostaje poza oceną Sądu. Nawet uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości zgodnie z tak wydaną decyzją. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jest to obowiązek właściwego organu, co zarazem oznacza, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd nie może oceniać trafności lub celowości takiego a nie innego zagospodarowania danego terenu.

Jako niezasadne Sąd ocenił również pozostałe zarzuty zawarte w skardze K. B.-L. i J. L. wskazując, że zaskarżony plan miejscowy zawiera w załączniku listę nieuwzględnionych uwag i każda uwaga została oceniona oddzielnie. Okoliczność zaś, że Rada Miasta Krakowa w całości zaakceptowała stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta Krakowa co do poszczególnych uwag oznacza tylko tyle, że organ stanowiący uznał za zasadną argumentację organu wykonawczego i przyjął ją za swoją argumentację.

Jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut dotyczący braku map glebowo-rolniczych wskazując, że mapy te nie są podstawą do sporządzania rysunku planu miejscowego, natomiast analiza gleb występujących na obszarze planu miejscowego została uwzględniona w opracowaniu ekofizjograficznym (strony 13-14), a także w prognozach oddziaływana na środowisko, wliczając w to podstawową prognozę i jej aktualizacje.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w tej sprawie, której przedmiotem jest ocena zgodności z prawem planu miejscowego, nie może rozważać zgodności z prawem studium, ani też badać prawidłowości uchwalenia studium. Również zarzut braku aktualizacji studium nie może być usprawiedliwiony. Przepisy nie nakazują organom planistycznym uchwalania planów miejscowych tylko dla tych obszarów, dla których obowiązuje aktualne studium. To organy gminy decydują, czy należy uchwalić plan miejscowy i Sąd nie może tego oceniać.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące braku zapewnienia odpowiednich środków finansowych na realizację zamierzeń publicznych (np. budowy dróg) i braku powiązań tych wydatków z wieloletnią prognozą finansową Miasta Krakowa. Te zagadnienia pozostają poza oceną planu miejscowego opartego o kryterium legalności. Plan miejscowy określa tylko przeznaczenie danych obszarów, a ich zagospodarowanie zgodnie z tym przeznaczeniem pozostawia właścicielom nieruchomości. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu finansowego spełnia warunki objęte § 11 rozporządzenia, tzn. obejmuje prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut niezgodnego z prawem ustalenia wysokości tzw. opłaty planistycznej. Zgodnie z § 33 planu miejscowego dla obszaru ZPp wysokość opłaty planistycznej wyznacza wskaźnik 10 %, a dla wszystkich innych obszarów – 30 %. Takie wskaźniki są zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie przekraczają stawki 30 %.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez organy planistyczne. Przede wszystkim, jak podkreślił Sąd, zarzut ten nie został sprecyzowany w skardze, badając zaś sprawę z urzędu Sąd nie dostrzegł, aby zasada ta została naruszona.

Następnie Sąd przeszedł do rozważań w zakresie oceny, czy Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym określając przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym, a tym samym zasadnie skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że dotychczasowe ustalenia planistyczne nie przewidywały możliwości zabudowy działek skarżących. Wprawdzie plan miejscowy na tym terenie wygasł z końcem 2002 r., a później podejmowane próby uchwalenia nowych planów miejscowych (a także parku kulturowego) kończyły się dla organów planistycznych niepowodzeniem, to jednak i ta okoliczność nie może być całkowicie pominięta. Tylko w sytuacji braku planu miejscowego i oparcia ustalania zasad zabudowy na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dopuszczalne byłoby określanie nowych warunków zainwestowania. W ocenie Sądu nie można uznać za zasadnej tezy, że w sytuacji braku planu miejscowego właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy swojej działki. Właśnie brak objęcia ochroną tego obszaru planem miejscowym determinował czynności planistyczne celem ochrony przed jego zabudową.

Sąd wyważając interesy skarżących w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Niewątpliwie działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a ich zabudowa byłaby niewątpliwie bardzo korzystna dla samych właścicieli, jednakże – jak zauważył Sąd - obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego, znajduje się na nim rezerwat przyrody, a cały obszar objęty jest parkiem krajobrazowym ustanowionym rozporządzeniem Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997). Przepisy tego rozporządzenia wyraźnie ograniczają dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru (i działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje i – poprzez wyrażenie go w ww. rozporządzeniu - zyskał rangę przepisu prawa miejscowego.

Sąd nie przychylił się także do argumentacji skarżącego B. B., zgodnie z którą działka nr [...] jako przylegająca do obszaru zabudowy kompleksem domów jednorodzinnych nie objętych planem miejscowym, pozwala na harmonijne uzupełnienie zabudowy, co potwierdza Studium Widokowe zagospodarowania działki skarżącego. Rada Gminy mogła rozważać ewentualną zmianę studium, która dla działki skarżącego przewidywałaby odmienny od obecnego kierunek zagospodarowania i wówczas zgodnie z tym studium ustalić przeznaczenie tej działki w planie miejscowym. Nie stanowi jednak naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa, że takiej zmiany studium nie dokonała. Również okoliczność ogrodzenia działki przez skarżącego, a także zgłoszenia budowy czterech budynków gospodarczych, miejsc postojowych i kortu tenisowego nie stanowi podstawy do zmiany przeznaczenia na obszar przeznaczony pod zabudowę.

Sąd uznał, że nie stanowiło naruszenia prawa przyjęcie w zakresie nieruchomości skarżących ustaleń zawartych w zaskarżonym przez nich planie miejscowym. Tereny tych nieruchomości znajdują się w strefie terenów cennych pod względem przyrodniczym i krajobrazowym ze wskazaniem do pełnienia funkcji przyrodniczych i rekreacyjnych (synteza uwarunkowań przyrodniczych zawarta w prognozie oddziaływania na środowisko). W sytuacjach szczególnych, w których przyznanie prymatu prawo własności doprowadziłoby do zaspokojenia interesu właściciela, ale z drugiej strony do naruszania stanu środowiska naturalnego, który – co istotne – dla całego obszaru planu miejscowego, a więc także i obszaru działek skarżących - przewiduje ochronę w postaci parku krajobrazowego, nie można stwierdzić aby również istniał prymat prawa własności. Władztwo planistyczne gminy pozwala na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności i musi dokonać wywarzenia tak interesu prywatnego jak i publicznego. Interes publiczny przede wszystkim ogniskuje się w tej sprawie na zapewnieniu ochrony najcenniejszych przyrodniczo terenów na terenie Miasta Krakowa. Może więc uzasadniać przyznanie prymatu właśnie tak rozumianego interesu publicznego. Tymczasem ani dotychczas obowiązujące na tym terenie plany miejscowe, ani treść studium, ani też jakikolwiek obowiązujący akt prawa miejscowego nie przyznawał skarżącym prawa do zabudowy ich działek. To skarżący na etapie sporządzanego planu miejscowego i wnosząc skargi, domagają się przyznania im prawa do zabudowy, którego wcześniej nie posiadali.

Ponadto Sąd wskazał, iż z urzędu ustalił, czy na obszarze planu miejscowego są tereny objęte planami urządzenia lasu. W tym względzie podkreślił, że jak wynika z przedłożonej przez pełnomocnika Rady Miasta Krakowa dokumentacji, na tym obszarze są tereny objęte uproszczonymi planami urządzenia lasu, a takie nie są wiążące przy ich wprowadzaniu do planu miejscowego. Tym niemniej granice obszarów lasu objęte uproszczonymi planami urządzenia lasu są zasadniczo przestrzegane w projekcie planu miejscowego. Sąd wskazał, że z urzędu znane są mu wyroki wydawane poprzednio w zakresie tego obszaru (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 757/06, którym Sąd unieważnił plan miejscowy przygotowany poprzednio dla tego obszaru). Analizując uzasadnienie do tego wyroku Sąd w tej sprawie doszedł do przekonania, że podnoszone tam uchybienia zostały zauważone przez organy planistyczne i wyeliminowane, w szczególności dotyczyło to braku zgody właściwego organu na zmianę terenów leśnych na cele nieleśne, nieprecyzyjnego określenia obszarów rozgraniczających tereny przeznaczenia w planie miejscowym oraz zbyt ogólnego i pozwalającego na różnorodną interpretację ustaleń w poszczególnych obszarach przeznaczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza ani zasad jego sporządzenia w analizowanym zakresie, ani też procedury jego uchwalenia w istotnym zakresie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: K. B. – L. i J. L., reprezentowani przez adwokata, oraz B. B., reprezentowany przez radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. B. – L. i J. L. podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 14 ust. 2 w zw. z art. 34 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie uwzględnienia przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad i dyrektyw obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Statucie Miasta Krakowa i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia tych przepisów przy podejmowaniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., a w konsekwencji jej nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 tej ustawy.

b) art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów mimo, że zaskarżony akt został wydany z ich naruszeniem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy,

c) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 11 i 30 uchwały, przez ich błędną wykładnię i poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów,

d) art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedokładne wyjaśnienie przez Sąd postawionych zarzutów, co prowadzi do naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze oraz braku rozstrzygnięcia przez Sąd zgodności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także błędną interpretację art. 14 ust. 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, z pytaniem prawnym co do zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej B. B., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że:

a) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu nie wymaga przeprowadzenia przez radę gminy odrębnego głosowania lub odrębnych głosowań nad tym elementem, a wystarczające jest łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) brak oddzielnego głosowania nad każdą zgłoszoną uwagą nie ma charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a to art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wymagania ochrony środowiska mają priorytet nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawem własności,

3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów architektonicznych i krajobrazowych, ani też walorów ekonomicznych przestrzeni,

4. naruszenie prawa materialnego a to art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działki objęte obszarem o takim samym przeznaczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objęte obszarami o diametralnie odmiennych przeznaczeniach,

5. naruszenie prawa materialnego a to art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez niezastosowanie powołanych przepisów i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo stwierdzenia niezgodności planu miejscowego ze Studium zagospodarowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie tych skarg w całości z racji ich bezzasadności oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania - kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogły zostać uwzględnione. Podkreślić również wymaga, że skargi kasacyjne podnoszą w znacznej części tożsame zarzuty, co pozwala na ich wspólne rozważenie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że regulujący kwestię sankcji związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Jak właściwie zauważył Sąd I instancji, z powyższego przepisu wynika, iż naruszenie trybu sporządzenia planu jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności tylko jeżeli doszło do istotnego naruszenia procedury.

Przechodząc zatem do podniesionych w skargach zarzutów wskazać należy, nie można się zgodzić z zarzutami naruszenia art. 14 ust. 2 w zw. z art. 34 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić bowiem należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały nastąpiło przy zastosowaniu zasad i dyrektyw wynikających z obowiązujących w tej mierze przepisów, co w konsekwencji nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący podnoszą, że Sąd I instancji pominął okoliczność niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru objętego zaskarżonym planem, co doprowadziło do podziału części działek, które tylko w części planem tym zostały objęte. Pozostałą zaś część objęto innym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznając ten argument za niezasadny wskazać należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 338/99). Ustawa zaś nie określa wymagań co do dokładności granic przyjętego przez radę terenu.

Naruszenia powyższych przepisów skarżący wywodzą również z pominięcia przez Sąd faktu, iż przesunięto termin dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" z wyznaczonej wcześniej daty 28 czerwca 2010 r. na dzień 30 czerwca 2010 r., jak również, że projekt planu został zaopiniowany przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska już po dacie dyskusji publicznej. Wskazać w tej kwestii trzeba, że powoływane przez skarżących okoliczności nie mogły skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji istotnego naruszenia trybu postępowania, w istocie bowiem uchybienia te nie prowadziły do zaniechania wymaganych prawem czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania planu miejscowego. Do istotnego naruszenia doszłoby bowiem w sytuacji, gdyby powoływane przez skarżących okoliczności prowadziły do przyjęcia ustaleń odmiennych niż uchwalone. Podobnie nie można zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwe przyjęcie, iż w postępowaniu planistycznym doszło do prawidłowego rozpatrzenia złożonych uwag. Zasadnie bowiem zauważył Sąd, iż nie narusza prawa zaakceptowanie przez Radę Miasta Krakowa w całości stanowiska zajętego przez Prezydenta Miasta Krakowa co do poszczególnych uwag. Wskazać również należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa precyzyjnie w jaki sposób ma nastąpić rozstrzygnięcie rady w sprawie zgłoszonych uwag, w szczególności, czy rozstrzygnięcie to powinno nastąpić poprzez poddanie tych uwag indywidualnym głosowaniom. Nie można zatem upatrywać istotnego naruszenia prawa w łącznym przegłosowaniu wszystkich zgłoszonych uwag.

Również powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dostarczenia radnym dopiero przed 2 czytaniem opinii Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia 4 lipca 2011 r. nie mogła skutkować stwierdzeniem dokonania przez Sąd niewłaściwej oceny procedury uchwalania zaskarżonego planu miejscowego. Powyższe uchybienia nie mają bowiem charakteru istotnego, pozostając bez wpływu na treść rozstrzygnięć planistycznych, nie prowadziły również do ograniczenia praw podmiotów, które dokonanymi ustaleniami planistycznymi zostały dotknięte.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem w planie nie przewidziano obszarów wymagających scaleń i podziałów, to dokonanie ustaleń w tym względzie było zbyteczne. Nie budzi także zastrzeżeń ocena dokonana przez Sąd I instancji co do prawidłowości dokonania ustaleń stawki opłaty planistycznej określonej w § 33 planu miejscowego. Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 11 i 30 uchwały, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził uchybień w zakresie przyjęcia przez organ planistyczny ustaleń dotyczących parametrów dróg.

Nie można również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełnia warunki określone w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opracowania tego wynika w szczególności wysokość ewentualnych kosztów i przychodów będąca finansową konsekwencją ustanowienia nowego ładu przestrzennego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem uznać, że Sąd I instancji uznając zaskarżoną uchwałę za prawidłową pominął okoliczność, że przyjęte w niej ustalenia zostały dokonane bez rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów. Należy bowiem zauważyć, iż wskazując na priorytet wymagań ochrony środowiska, które – co warto podkreślić - chronione są konstytucyjnie, organ wykazał, że jest on na tyle znaczący, że uzasadnia przyjęte w planie rozwiązania ograniczające uprawnienia innych podmiotów. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że Sąd naruszył przepis art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia zasady równości. Przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady tej nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Z samej bowiem istoty plan miejscowy jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, wprowadza nierówności. Nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z tego przepisu, w szczególności zawiera jasną ocenę prawną Sądu I instancji i pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Pominięcie zaś przez Sąd niektórych zarzutów podniesionych w skardze wynikało z tego, że zawierały one argumenty odnoszące się kwestii pozostających poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Odrębnie natomiast odnieść się należy do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej B. B., naruszenia przepisów art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które skarżący upatruje w przyjęciu przez Sąd, że działki objęte obszarem o takim samym przeznaczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą być w planie miejscowym objęte obszarami o diametralnie odmiennych przeznaczeniach. Stwierdzić należy, że przeznaczenie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego określone w planie miejscowym odpowiada założeniom przyjętym w studium uwarunkowań przestrzennych. Działka ta znajduje się na obszarze wyznaczonym w studium jako tereny ZP (tereny zieleni publicznej) i ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, przy całkowitym wykluczeniu prawa zabudowy oraz dopuszczeniu budowy ciągów infrastruktury technicznej), natomiast w planie miejscowym uzyskała przeznaczenie oznaczone symbolem ZPo określającym obszary ogrodów i zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem dojść i dojazdów niewydzielonych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych zapewniających możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Należy zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przeznaczenie działki skarżącego przyjęte w planie miejscowym odpowiada kierunkowi zagospodarowania określonego w studium. Fakt zaś, iż doszło do przyjęcia w planie odmiennego przeznaczenia innych działek na tym samym obszarze studium nie oznacza, że mamy do czynienia z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, w sytuacji gdy przeznaczenie tych działek mieści się w ramach ustaleń przyjętych w studium.

W odniesieniu natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej K. B. – L. i J. L. żądania o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, że regułą jest, iż sąd, który poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, ma obowiązek skierować do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytanie prawne co do zgodności tego przepisu z Konstytucją. Takiej zaś wątpliwości NSA w składzie orzekającym nie powziął.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.