II SA/Bd 660/12

Uzasadnienie

Dnia 21 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Brodnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, Dz. U. z 2002 r., Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806, Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568, Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1203, Dz. U. z 2005 r., Nr 172, poz. 1441) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747, Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984, Dz. U. z 2004 r., Nr 96, poz. 959 i Nr 173, poz. 1808, oraz Dz. U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729 i Nr 130, poz. 1087), podjęła Uchwałę Nr XXXVI/321/2005 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Prokurator Rejonowy w Brodnicy, skargą z dnia 12 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżył w/w uchwałę

w części, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 7, 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483

z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) w zw. z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 oraz w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez:

– sformułowanie w § 2 ust. 5, 7, 8 i 9 uchwały bez upoważnienia ustawowego definicji nowych pojęć,

– określenie w § 1 i § 2 ust. 3 uchwały wbrew upoważnieniu ustawowemu indywidualnie oznaczonego podmiotu ([...] Sp. z o.o. w Brodnicy), będącego adresatem praw i obowiązków wynikających z uchwały,

– wskazanie w § 3 ust. 2 uchwały unormowań, na mocy których wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy

i pozwoleniu wodnoprawnym, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne Burmistrza Miasta Brodnicy (zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków), co jest niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady gminy,

– wskazanie w § 22 ust. 3 i § 23 uchwały unormowań odbiegających od regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym do ustawy upoważniającej (§ 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa

z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie

w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków),

– powtórzenie w § 22 ust. 4 i 5 uchwały przepisów zawartych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym do ustawy upoważniającej (§ 17 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków).

Zarzucając rzeczonej uchwale powyższe uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 1, § 2 ust. 3, 5 i 7-9, § 3 ust. 2, § 22 ust. 3-5 oraz § 23 uchwały, ze względu na skonstruowanie ich w sposób istotnie naruszający prawo.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, na podstawie § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej,

w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym (uchwale rady gminy) nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Tymczasem Rada Miejska w Brodnicy, w uchwalonym przez siebie regulaminie, wprowadziła własne definicje pojęć: "wodomierz" (§ 2 ust. 5), "wodomierz dodatkowy" (§ 2 ust. 7), "wodomierz własny" (§ 2 ust. 8) czy "okres obrachunkowy" (§ 2 ust. 9). Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania cieków definicji określonych pojęć. Powołane zatem przepisy § 2 ust. 5 i 7-9 uchwały są w ocenie skarżącego wadliwe.

Za kolejny błąd uznał Prokurator określenie w § 1 i § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały konkretnego podmiotu ([...] Sp. z o.o. w Brodnicy) będącego adresatem praw i obowiązków uchwały. Organ wskazał przykłady orzecznictwa sądowego, w którym wskazuje się, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Ze względu na to, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być w ocenie skarżącego określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Podniesiono również, że określenie przez Radę Miejską w Brodnicy w § 1 i § 2 ust. 3 uchwały konkretnej spółki miejskiej jako adresata praw i obowiązków godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wskazaną w art. 32 Konstytucji RP.

Trzecim ze wskazanych wadliwych zapisów uchwały jest w opinii skarżącego § 3 ust. 2, prowadzący do konstatacji, że organ uchwałodawczy gminy w zaskarżonej uchwale zawarł regulację, na mocy której wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy i pozwoleniu wodnoprawnym, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne (zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) co, w świetle przywołanego w skardze orzecznictwa, jest niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady gminy dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - Burmistrza Brodnicy.

Ponadto, także § 22 ust. 3-5 i § 23 stanowią, w opinii skarżącego, istotne naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, gdyż wkraczają w materię uregulowaną już przez drugi z wymienionych aktów prawnych, jak i normują dane kwestie sprzecznie z obowiązującym stanem prawnym. Podczas gdy w § 22 ust. 4 i 5 zawarto niemalże dosłowne powtórzenie zapisów powołanego rozporządzenia Ministra Budownictwa (§ 17 ust. 4 i 5), § 22 ust. 3 i § 23 zaskarżonej uchwały regulują odmiennie kwestie unormowane w tymże rozporządzeniu (w § 17 ust. 1 i w § 18). Podniesiono, iż sprzeczności - poza niedokładnym powtórzeniem treści przepisów - tyczą się w istocie minimalnego terminu zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki wskazanego w fakturze oraz przyjętego średniego zużycia wody (i/lub odprowadzonych ścieków - zapis w uchwale) jako podstawy obliczenia ilości pobranej wody w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego (lub urządzenia pomiarowego - zapis w uchwale). Regulacji takiej skarżący zarzucił naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Wobec faktu, iż wymienione przepisy przedmiotowej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe w sposób przedstawiony powyżej, skarżący wniósł jak na wstępie. Ponadto nadmieniono, iż brak w ocenie autora skargi podstaw do stwierdzenia nieważności aktu w całości, bowiem zdecydowana część jego postanowień wolna jest od wad prawnych.

Rada Miejska w Brodnicy, w udzielonej odpowiedzi na skargę poinformowała, iż organ w całości uwzględnił zarzuty w/w skargi. Na sesji w dniu 28 czerwca 2012 r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej w Brodnicy Nr XXI/188/2012, zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma również na uwadze, iż zgodnie

z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić

z urzędu.

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała wydana została

z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale Rady Miejskiej w Brodnicy

z dnia 21 grudnia 2005 r. normy zawarte w § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 22 ust. 3, 4, 5, § 23, zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, iż jest ona w tym zakresie sprzeczna z prawem w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej częściowej nieważności w określonej części.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 21 grudnia 2005 r. została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747; zm.: Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz.984; z 2004 r., Nr 96, poz. 959, Nr 173, poz.1808; z 2005 r., Nr 130, poz.1087, Nr 85, poz. 729).

W art. 19 powyższej ustawy, w ust. 1 i 2 ustawodawca określił kompetencje dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zakres regulaminu co do praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także odbiorców usług.

Przepis ten stanowi, że:

1. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody

i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego,

2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących

w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając na uwadze delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy należy podzielić słuszność zarzutów Prokuratora Rejonowego w Brodnicy, że zaskarżona uchwała swoimi postanowieniami narusza istotnie przepisy art. 7, 32 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) w zw. z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w zakresie § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 22 ust. 3 § 22 ust. 4 i 5, § 23.

Sąd, korzystając z uprawnień wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związanym zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną, z urzędu dostrzegł, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego § 2 zaskarżonej uchwały. Powyższe podyktowane zostało tym, że przepis bez upoważnienia ustawowego wprowadza definicje i pojęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Poza tym z delegacji ustawowej nie wynika umocowanie rady gminy do wprowadzania definicji do regulaminu.

Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych

w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.

A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. Ponadto przyjmuje się, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie zakreślonej delegacji ustawowej. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, podobnie wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11).

Za niedopuszczalne należy uznać wprowadzenie do aktu prawa miejscowego indywidualnego adresata praw i obowiązków, tj. [...] Sp. z o.o. w Brodnicy. Trafne zatem jest stanowisko strony skarżącej, że § 1 i § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wbrew upoważnieniu ustawowemu indywidualnie określono adresata praw i obowiązków wynikających z uchwały.

Bez podstawy prawnej został wprowadzony § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który reguluje, że wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż te, które są określone w przepisach ustaw oraz pozwoleniu wodnoprawnym, określa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielone decyzją Burmistrza Miasta Brodnicy.

Sąd w składzie rozpoznającym zaskarżoną uchwałę podziela pogląd przywołany przez skarżącego, zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z 17.01.2007 r., II SA/GL 629/06, Lex nr 340155, że gdy z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynika, że wskaźniki, charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, jest to niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do dwóch pozostałych zarzutów skargi, należy uznać trafność stanowiska skarżącego, że w § 22 ust. 3 i § 23 uchwały doszło do wskazania unormowań odbiegających od regulacji zawartych w § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków Dz. U. z 2002 r., Nr 26, poz. 257 oraz powtórzenia w § 22 ust. 4 i 5 uchwały przepisów zawartych w § 17 ust. 4 i 5 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

1. odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej dostarczenia,

2. zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje jej zapłaty,

3. w przypadku nadpłaty, zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie.

Tymczasem § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały skraca termin określony w § 17 ust. 1 rozporządzenia do 7 dni, a § 22 ust. 4 i 5 dokonuje powtórzenia § 17 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

Wadliwość natomiast § 23 zaskarżonej uchwały wiąże się z niedokładnym, przerobionym powtórzeniem § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza.

W tym stanie rzeczy podzielić należy stwierdzenie strony skarżącej, iż w § 22 ust. 3, 4, 5 zaskarżonej uchwały organ powtórzył i zmodyfikował zapisy § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. To samo uczynił w § 23, w relacji do § 18 rozporządzenia.

Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest również dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424, wyrok NSA z 30 września 2009 r. II OSK 1077). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd.

W ocenie Sądu okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę miejską w całości, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie uchwały przez Radę Miejską w Brodnicy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Z tego właśnie powodu wydanie w takim przypadku wyroku przez sąd nie jest zbędne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisów prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005 r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004 r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006 r., nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 22 ust. 3, 4, 5, oraz § 23.