II SA/Wr 265/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", a także § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "O." od decyzji Burmistrza Szklarskiej P. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu na rzecz M. i L.M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działce nr 333/1, 339/1 obr. 6 przy ul. [...] w Sz.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja został podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 4 czerwca 2009 r., złożony przez M. i L.M., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Sz.P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działce nr 333/1, 339/1 obr. 6 przy ul. [...] w Sz.P.. Uzasadniając podjęte przez siebie rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że wskaźnik zabudowy działki inwestora nr 333/1 i nr 339/1 wynosi w chwili obecnej 0,71 i jest on znacząco większy od wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich. Na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu nie jest możliwe określenie wskaźnika większego niż 0,71. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że intensywność wykorzystania terenu na działkach sąsiednich wynosi od 0,19 do 0,54.

W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez M. i L.M. decyzją z [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji a sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało za niezgodne z przepisami prawa takie działanie organu I instancji, że powierza on upoważnionej ku temu osobie wykonanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie również sporządzenia analizy warunków w zakresie spełniania wymogów wynikających z art. 61 u.p.z.p., a następnie wydaje decyzję o zupełnie odmiennym rozstrzygnięciu niż zaproponowany w projekcie, kwestii tej nie uzasadniając.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz ponownie odmówił ustalenia na rzecz M. i L.M. żądanych przez nich warunków zabudowy, w uzasadnieniu wskazując w szczególności, że łączny wskaźnik zabudowy działek inwestora nr 335/1, 339/1 wynosi 0,75 i przekracza obecny średni i maksymalny wskaźnik na działkach sąsiednich w analizowanym obszarze. Według wniosku inwestora wskaźnik zabudowy uległby dalszemu zwiększeniu i miałby wynosić 0,92. Nie jest więc możliwe na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu określenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika większego niż istniejący.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w uzasadnieniu wskazując, że zasadny jest zarzut odwołujących o pozbawieniu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, Kolegium wskazało, że podstawowym dokumentem w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest projekt przyszłej decyzji, a uniemożliwienie stronie zapoznania się z tym dokumentem przed wydaniem decyzji jest równoznaczne z uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w sprawie, co uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a..

W wyniku ponownego zbadania sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ponownie odmówił M. i L.M. ustalenia wnioskowanych przez nich warunków zabudowy z powodu niespełniania przez wnioskowaną inwestycję warunków odnośnie ustalonego dla obszaru analizowanego wskaźnika zabudowy.

W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez L.M., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uchyliło decyzję organu I instancji w tej sprawię i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że okolicznością, która w przedmiotowej sprawie stanowi podstawę dokonania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania. W ocenie Kolegium bowiem sytuacja, w której podmioty równe wobec prawa są traktowane odmiennie, winno wiązać się z szerokim uzasadnieniem, w ramach którego zostałyby należycie wyjaśnione przesłanki, dla których dochodzi do różnego traktowania. W toku uzupełniającego postępowania dowodowego Kolegium ustaliło, że dla nieruchomości objętej zakresem sąsiedztwa wobec planowanej inwestycji jest prowadzona przebudowa, nadbudowa i rozbudowa obiektu hotelowego. W ocenie Kolegium wątpliwości budził fakt z jakich przyczyn dla zabudowy na działce sąsiedniej dopuszczona została znacznie przekroczona średnia wielkość powierzchni zabudowy, a w przypadku przedmiotowej sprawy takich możliwości organ I instancji nie ustalał.

W dniu [...] r. Burmistrz Sz.P. wydał decyzję Nr [...], którą również odmówił ustalenia na rzecz M. i L.M. warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że rozpatrując wniosek powierzył sporządzenie ponownej analizy terenu innemu architektowi ze względu na wątpliwości co do rzetelności i bezstronności opracowania zawartego w pierwszej analizie. W opracowaniu tym średni wskaźnik zabudowy został ustalony na poziomie 0,43 a w projekcie decyzji - bez żadnego uzasadnienia wskaźnik ten określono w wysokości 0,92, czyli ponad dwukrotnie wyższy od średniego i znacząco wyższy od wskaźnika maksymalnego. Organ I instancji wskazał także, że osoba uprawniona do sporządzenia analizy i projektu decyzji nie znalazła żadnego - wynikającego z tej analizy - uzasadnienia, które zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwalałoby na wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez L.M., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M. i L.M., po rozpoznaniu której wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 419/12) uchylono decyzję organu I i II instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Sz.P. ustalił na rzecz M. i L.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo- magazynowe na działce nr 333/1, 339/1 obr. 6 przy ul. [...] w Sz.P.. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ prowadzący zaskarżone postępowanie. W niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu orzekł, że z przyjętej na podstawie materiału sprawy, w tym załączonej dokumentacji zdjęciowej wnioskowana przez skarżących inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na powierzchni gruntu wynoszącej 18 m2 nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od tej decyzji przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ II instancji uchylił powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że mapa dołączona do decyzji, na której organ przeprowadził analizę, jest mapą nieaktualną, zaś organ I instancji nie ocenił, nie uzasadnił, ani nie rozważył zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokonał tego dopiero w piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium, czym uchybił przepisom art. 107 § 3 k.p.a..

W dniu [...] r. Burmistrz Sz.P. decyzją Nr [...] ponownie ustalił na rzecz M. i L.M. warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.", zarzucając skarżonej decyzji rażące naruszenie prawa wskutek błędnej jego interpretacji i niewłaściwego zastosowania w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a., niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i zagadnień w rozumieniu art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz inne uchybienia procesowe mające wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. W związku z powyższymi zarzutami Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, uzasadniając swoje stanowisko tym, że w aktualnym stanie w przedmiotowej sprawie istnieją dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego obiektu, a mianowicie: 1. dwukondygnacyjnego budynku usługowego z użytkowym poddaszem wybudowanego w granicach działek nr 333/1 i 339/1 przy ul. [...] w Sz.P., wykonanego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. z dnia 5 marca 1998 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej w/w inwestorom pozwolenia na budowę. W odniesieniu do niego wobec stwierdzenia szeregu rażących naruszeń prawa przy opracowaniu dokumentacji budowlanej, jak i wykonaniu robót budowlanych w/w decyzja Burmistrza została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2010 r.. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. skargę kasacyjną inwestorów wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 2. wykonanego bez prawem wymaganej decyzji, tj. w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej w 2000 r. pomieszczenia o jakie w zamiarze inwestorów miał zostać powiększony w/w budynek usługowy. W sprawie tej wnioskiem z dnia 4 czerwca 2009 r. inwestorzy czynią starania o zalegalizowanie budowy jako samoistnego elementu rozbudowy opisanego w pkt 1.

Powyższy stan powoduje, w ocenie Spółdzielni, że przedmiotowy obiekt w chwili obecnej nadal nie posiada uregulowanego stanu prawnego, przy czym dalsze jego funkcjonowanie rażąco narusza prawo, a w szczególności postanowienia art. 47 § 1 i 3 KC oraz postanowienia art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Spółdzielnia wskazała, że ponieważ zarówno w/w dwukondygnacyjny budynek usługowy z użytkowym poddaszem, jak i częściowo wykonane przedmiotowe pomieszczenie o jakie inwestorzy zamierzają powiększyć budynek główny posiadają nieuregulowany status prawny. Organem właściwym do rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G.. Wynika to z obowiązujących przepisów prawa, jak i z wyroków zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego a przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06).

Spółdzielnia podniosła, że w przedmiotowej sprawie przesłanką uchylenia w drodze nadzoru zarówno decyzji Wojewody D., jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. jest wola inwestorów wymuszenia zaakceptowania wytworzonego przez nich stanu faktycznego i prawnego w sposób istotny naruszającego prawa Spółdzielni działającej jako strona postępowania, ale i zasady oraz przepisy planistyczne i budowlane, tj. zasadę dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, bezpieczeństwa publicznego w tym i ochrony pożarowej jak i szeregu innych spraw. Sprawy te ilustruje załączona dokumentacja fotograficzna wykazująca istotne rozbieżności pomiędzy stanem przyjętym w kwestionowanych decyzjach oraz we fragmencie wyroku WSA we Wrocławiu, na który powołują się organy w decyzjach. W ocenie Spółdzielni status prawny tych obiektów jest różny, co winno być uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak i w samym rozstrzygnięciu. Ponadto, zwrócono uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie wzajemnej korelacji przepisów planistycznych oraz ustawy - Prawo budowlane, które wzajemnie się uzupełniają i wbrew podnoszonym twierdzeniom nie mogą być wzajemnie powiązane w postępowaniu nawet jako przesłanka wykluczająca wnioskowane rozwiązanie.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Kolegium podkreśliło na początku, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działce nr 333/1, 339/1 przy ul. [...] w Sz.P.. A zatem postępowanie to nie zmierza do zalegalizowania samowoli, nie dotyczy także pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. W niniejszej sprawie Burmistrz Sz.P., jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, jest władny jedynie rozstrzygać w granicach u.p.z.p. oraz przepisach szczególnych. Nie może on zatem odnosić się do nielegalnej zabudowy terenu, gdyż jako związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien ten wniosek rozpatrzyć według swoich właściwości, sprawę ewentualnej nielegalnej zabudowy pozostawiając właściwemu ku temu organowi nadzoru budowlanego. I tu rację ma składająca odwołanie Spółdzielnia, że sprawę nielegalnej zabudowy, czy nielegalnego zaadoptowania pomieszczeń przyziemia, niewłaściwego ocieplenia budynku, czy też innych kwestii związanych z niestosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Co nie wyklucza jednak, aby dla nielegalnie zrealizowanej inwestycji Burmistrz ustalił warunki zabudowy - brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji skoro przepisy ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane umożliwiają zalegalizowanie samowoli budowlanej, a legalizacja ta wiąże się z przedstawieniem aktualnej decyzji określającej warunki zabudowy. W kwestii tej wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 32/06), w którym m.in. wskazał, że "z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego".

Z całą pewnością - zdaniem Kolegium - organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów ustawy - Prawo budowlane, bowiem przepisy tej ustawy nie są przepisami odrębnymi w stosunku do u.p.z.p. i nie znajdują zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający nie może więc naruszyć przepisów prawa, które nie były i nie mogły być stosowane w sprawie. Dopiero bowiem na etapie postępowania związanego z udzielaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany jest do oceny, czy projekt spełnia wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy musi być wydana przez organ, jeżeli tylko zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Nie ma przy tym znaczenia, czy składający wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada oraz jaki tytuł do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem wniosku (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), ani też to, co zrobi organ architektoniczno-budowlany w przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o pozwolenie na budowę obiektu, co do którego zostały wydane warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, z woli ustawodawcy, nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informację organ zobowiązany jest zamieścić w każdej decyzji (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jak wskazał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 15 84/96, publ. ONSA 2000/1/15; z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. LEX nr 198329). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może więc wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05, publ. LEX nr 191978). Również w niniejszej sprawie, bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest podnoszona przez odwołujących kwestia wydania jej w oparciu o nieaktualny projekt budowlany, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę, na podstawie którego został budynek wybudowany, zostało uchylone, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził szereg uchybień przy jego wydawaniu. Decyzja o warunkach zabudowy może być - jak podkreśliło Kolegium - wydana dla obiektu już zrealizowanego, zaś w postępowaniu zmierzającym do jej wydania nie bada się zgodności inwestycji z ustawą - Prawo budowlane, tym samym nie wkracza się w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Stąd niezasadny jest zarzut Spółdzielni, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że strona odwołująca podniosła zarzuty naruszenia art. 156 k.p.a., który to przepis ma zastosowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś w trybie zwykłym w jakim jest prowadzone niniejsze postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J.G..

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza wnioski i zarzuty odwołania, Kolegium wskazało, że aby ustalić, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organ administracyjny winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z nieruchomością, której dotyczy inwestycja. Sposób przeprowadzenia powyższej analizy określa rozporządzenie. Określa ono w treści § 1 sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 419/12) prawomocnie przesądził - jak wskazało Kolegium - kwestie zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że "z uzasadnienia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. oraz wniosków analizy przeprowadzonej w trybie 3 ust. 1 wskazywanego wcześniej rozporządzenia wynika, że dla wnioskowanej inwestycji spełnione są warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej ustawy. W ocenie Sądu, przyjętej na podstawie materiału sprawy, w tym załączonej dokumentacji zdjęciowej, wnioskowana przez skarżących inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na powierzchni gruntu wynoszącej 18m2 nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu". Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ w niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu orzekł jednoznacznie, że przedmiotowa inwestycja nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu, organy administracji orzekające w tej sprawie są tą oceną związane.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki zabudowy wyznaczane w oparciu o sąsiednią zabudową muszą odpowiadać regułom zawartym w §4-8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 333/1 i nr 339/1 wyznaczono indywidualnie w oparciu o wyniki analizy tego wskaźnika w obszarze analizowanym: średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,43, wskaźnik tej wielkości dla istniejącej i projektowanej zabudowy na działce nr 333/1 i nr 339/1 w maksymalnej wielkości wynoszącej do 0,92, taki wskaźnik zabudowy na działce inwestora wynika ze szczególnej sytuacji, obecnie w miejscu projektowanej rozbudowy znajduje się "szczelina" pomiędzy budynkiem głównym a granicą działki sąsiedniej wygrodzonej murem oporowym. W tej "szczelinie" inwestor zaproponował zabudowę (tj.: rozbudowę istniejącego budynku zapełniającą tą "szczelinę"), która ze względów użytkowych i estetycznych jest uzasadniona. Odnośnie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku od strony północnej organ ustalił ja w wymiarze do 20 metrów, w tym części dobudowanej do 3 metrów (szerokość części dobudowanej jest to szerokość orientacyjna do granicy działki). Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił ją od strony północnej w wielkości wynoszącej do 7,5 m, mierzonej od poziomu terenu ze strony północnej, do kalenicy dachu, co odpowiada 2 kondygnacjom nadziemnym, w tym poddasze użytkowe. Co do geometrii dachu organ I instancji słusznie wywiódł z przeprowadzonej analizy, że winien to być dach dwuspadowy, z przebiegiem kalenicy równoległym do kalenicy dachu budynku głównego, z kątem nachylenia połaci dachowych 30° (jak na budynku głównym), zaś materiał pokrycia dachu winien być taki sam jak na dachu budynku głównego.

Odnośnie ustalonych warunków i parametrów planowanej zabudowy Kolegium wskazało, że na terenie, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy, wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w zacytowanych przez organ punktach 1-5 podaje enumeratywnie warunki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób dostateczny wykazał zgodność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, że organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem właściwego przeprowadzenia analizy pod kątem dopuszczalności realizacji tej inwestycji. Podejmowane działania znalazły oparcie zarówno w materiale sprawy, jak i w uzasadnieniu samej decyzji. Organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, które jest wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji wyjaśnił dlaczego i z jakich względów uznał, że planowana budowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej w obszarze analizowanym, a więc stanowi kontynuację w zakresie funkcji zabudowy. W rezultacie nie budzi wątpliwości Kolegium, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa O. w J.G., zarzucając rażące naruszenie:

1. Przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 k.p.a., art. 48-51 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne,

2. Prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy - Prawo budowalne, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 1 pkt 1, 2, 4, § 2 pkt 3, 4 w związku z § ust. 1 i 2 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i pozostałych wadliwych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie oraz umorzenie w całości prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdzi nieważności decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Paragraf 2 cytowanego przepisu stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na wstępie strona skarżąca wskazała, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z w/w przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.. Odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, braku należytej staranności lub dobrej wiary, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i jedynie może w zależności od wagi zarzutów stanowić przesłankę do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku uprawdopodobnienia w toku postępowania odwoławczego wzgl. nadzorczego, rażącego naruszenia prawa, celem uzupełnienia materiału dowodowego potwierdzającego zarzut. Powyższe zasady prawne ugruntowane w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza niżej powołane, których tezy zostały uwzględnione w przedmiotowej sprawie jako korzystające z zasady powagi rzeczy osądzonej.

Dotyczy to:

1. rozstrzygnięcia zapadłego zarówno w odniesieniu do faktycznego przedmiotu niniejszej sprawy jak ma to miejsce w odniesieniu do wyroku WSA we Wrocław z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA Wr 419/12 dotyczącego bezpośrednio przedmiotowej sprawy;

2. wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2279/10 oddalającego skargę kasacyjną w/w inwestorów w przedmiocie zarówno budowy oraz zmian sposobu użytkowania obiektu zasadniczego budynku usługowego

- jak i rozstrzygnięć o charakterze ogólnie obowiązującym w tym:

3. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 dotyczącym tzw. naprawczego postępowania rozbiórkowego, czy też niektórych zasad dot. związane z nią przedmiotem postępowania, czy

4. wyroku (uchwały) 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 w przedmiocie skutków prawnych dla decyzji zależnych w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o którą decyzje te zostały wydane.

Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest wniosek z dnia 4 czerwca 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działkach nr 333/1 i 339/1 przy ul. [...] w Sz.P.. Będące przedmiotem sprawy pomieszczenie wykonane zostało w 2000 r. w warunkach samowoli budowlanej. Pomieszczenie to stanowi część składową budynku podlegającego zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2012 r. postępowaniu rozbiórkowemu w rozumieniu art. 48 KC. Ponieważ budynek usługowy wykonany został w oparciu o dokumentację budowlaną zawierającą szereg rażących naruszeń prawa, jak i sztuki budowlanej, dlatego też w drodze nadzwyczajnego postępowania nadzorczego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. z dnia 5 marca 1998 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę Przychodni Lekarza Rodzinnego w Sz.P. w granicach działek nr 333/1 i 339/1 zarówno dokumentacja budowlana, jak i pozwolenie na budowę utraciły moc dowodową.

W związku z powyższym w odniesieniu do przedmiotowego budynku, a zwłaszcza w stosunku do robót budowlanych związanych z jego rozbudową organy nadzoru budowlanego w świetle podanych niżej okoliczności zobowiązane są pilnie przeprowadzić postępowanie naprawcze (tzw. rozbiórkową) w rozumieniu art. 48-51 i innych przepisów ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r.. Dotyczyć do będzie: 1. wezwania inwestorów do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentacji budowlanej stwierdzającej, iż część wykonanych robót wykonana została zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną, 2. zaś w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych robót budowlanych przedłożenia dokumentacji przedłożenia zweryfikowanej względnie ponownie wykonanej przez osoby uprawnione dokumentacji budowlanej spełniającej wymogi prawa, 3. w odniesieniu do będących przedmiotem niniejszego postępowania prac budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowego niewątpliwie winny być uwzględnione mające w niniejszym postępowaniu znaczenie powagi rzeczy osądzonej wytyczne końcowej części w/w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. wykazujące oczywistą zbędność (niedopuszczalność) prowadzenia dalszego postępowania planistycznego, a nade wszystko - wykluczające możliwość kontynuowania robót budowlanych z uwagi na niemożliwość dostosowania projektowanego obiektu do wymogów prawa. Spółdzielnia podniosła zawarte zarówno w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie wzajemne skorelowanie przepisów planistycznych z przepisami dotyczącymi ustawy - Prawo budowlane, co znajduje potwierdzenie w omawianym wyroku NSA, jak i zaakceptowany w powołanym w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego tryb naprawczy (postępowanie rozbiórkowe) zaistniały m.in. w wyniku ewidentnych naruszeń prawa w postępowaniu planistycznym (m.in. wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania).

Jak to zasygnalizowano wyżej zgodnie z postanowieniami art. 48-51 w związku z art. 83 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego są organem właściwym do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektów wybudowanych w oparciu o wprowadzone do obrotu prawnego decyzje organów administracji budowlanej zatwierdzające dokumentacją budowlaną oraz udzielające pozwolenia na budowę, które to decyzje następnie w wyniku stwierdzenia rażących naruszeń prawa zostały uchylone.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie mimo zwracania uwagi na niewłaściwość kompetencyjną organów planowania przestrzennego, jak Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego i nadzorczego (monit do Burmistrza Miasta Sz.P. w sprawie przewlekłości postępowania zawierający błędne i sprzeczne z prawem, zalecenia - nakazy) - te właśnie organy prowadziły postępowanie naprawcze.

W sprawie tej z uwagi na brak działań ze strony organu nadzoru budowlanego, który zgodnie z w/w przepisami ustawy - Prawo budowlane Zarząd Spółdzielni wystąpił z pismem interwencyjnym o podjęcie stosownych działań.

Szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają, zdaniem strony skarżącej, w odniesieniu do w/w obiektów na zasadzie res iudicata, wynikające z wyroków NSA z dnia 16 lutego 2012 r. oraz WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 419/12, dyspozycje uzupełnienia materiału dowodowego.

Strona podniosła, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia tez wynikających z wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. oraz wytycznych wynikających z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 w przedmiocie skutków prawnych w postaci nieważności decyzji zależnych, tj. wszystkich wydanych w oparciu o decyzję uchyloną. W świetle w/w uchwały - wobec utrzymania w mocy w/w wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2012 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. z dnia 5 marca 1998 r. Nr [...] stały się nieważne i nie rodzą skutków prawnych. Rozstrzygnięcie to wiąże również wszystkie rozstrzygnięcia organów związane z wnioskiem inwestorów z dnia 4 czerwca 2009 r. jak i jego kolejnymi wersjami, podobnie jak i pozostałych decyzji m.in zezwolenia na użytkowanie obiektu, mimo niespełnienia przez inwestorów uwarunkowań wydania takiej decyzji, jak i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego.

Na szczególną uwagę - zdaniem strony skarżącej - zasługują tezy oraz ich realizacja w odniesieniu do wyroku WSA we Wrocławiu dnia 28 września 2012 r. sygnatura akt II SA/Wr 419/12. Bezspornym w świetle zebranego aktualnie w aktach sprawy materiału dowodowego jest fakt, że wyrok ten wydany został w oparciu o niekompletny materiał dowodowy spowodowany tendencyjnym działaniem organu administracji planistycznej. Dotyczy to zarówno nieuzasadnionej wieloletniej bezczynności tego organu i celowego uniemożliwiania zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, a nade wszystko z projektem decyzji opracowanym przez rzekomo osoby bezstronne i fachowe przy uwzględnieniu opracowanymi zgodnie z przepisami prawa, danymi "analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru wokół obiektu projektowanej inwestycji". Wprawdzie przedmiotowy wyrok ma charakter kasacyjny - przekazujący po uchyleniu poprzedzających go decyzji sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednakże zważywszy, że skład orzekający Sądu oparł się na szczątkowych - tendencyjnie zebranych dowodach - wprawdzie dał wytyczne do uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże zamieścił subiektywną ocenę opartą o "obfotografowanie" tylko jednego budynku i to z uwagi na stwierdzone i opisane w powołanym wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. podlegającemu postępowaniu rozbiórkowemu - uznał, bez dalszej niezbędnej analizy, że projektowana inwestycja nie zakłóci ładu architektonicznego, zasad dobrosąsiedzkich itd. (vide s. 16-1 wyroku).

Tymczasem zapis wyroku zawiera zastrzeżenie, że jest to ocena subiektywna oparta o fotografię, przy czym uwagi na niedookreślenie przedmiotu przy jednoczesnym stłoczeniu na niewielkim obiekcie kilku różnych styli i form budowy - to jednak obydwa organy (Burmistrz i SKO) uznały, że zapis ten jest dyktatem nakazującym skonkretyzowaną treść i formę rozstrzygnięcia poprzez akceptowanie wniosku inwestorów bez analizy dalszych wymogów prawa, jak i obszernych i szczegółowych wytycznych WSA. Co więcej, SKO pod pretekstem postanowienia - monitu w załatwianiu wniosku wręcz nakazało takie rozwiązania - wchodząc w tym w kompetencje organu I instancji.

Ponadto, wbrew wymogom art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 i dalsze rozporządzenia nie dokonano pełnej prawem wymaganej analizy. W aktach brak jest dokumentu sporządzonego przez organ administracji o wyznaczeniu obszaru analizy, pełnego udokumentowania uprawnień osoby dokonującej analizę, jak i wymaganego przepisami wykazania dlaczego w przypadku rozbieżności zdań kilku osób dokonujących opracowanie analizy o ustaleniach różnej treści przyjęto stwierdzenia jednej z osób z wykazaniem przesłanek. Brak również uzasadnienia na przekroczenie w tej samej części mapowej analizy ustawowej 50-metrowej wielkości obszaru analizy wyznaczając tę odległość na około 48-89 m przy wyznaczaniu tego obszaru w formie kwadratu, którego linie graniczne wykonane kredką o szerokości kreski około 1-2 mm nie spełniają wymogów ustawowych. Na mapie oraz w części opisowej (tabelarycznej wbrew wymogom prawa (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.) nie dokonano wyeksponowania gabarytów działek oraz budynków, w efekcie czego doszło do absurdalnego i sprzecznego z prawem ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niezachowanie prawem wymaganej odległości wznoszonych (zaprojektowanych) budynków od zarówno granic działek, jak i sąsiednich obiektów budowlanych. W granicach zaprojektowanej działki budowlanej (dwie w/w działki ewidencyjne), której wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekroczyła nie tylko maksymalną wielkość dla obszaru analizy 92. Ponadto w projekcie omawianej decyzji nakazano zaprojektować w granicach działki kilka miejsc postojowych dla samochodów po jednym miejscu dla każdego z lokali bez określenia zarówno ilości projektowanych lokali, jak i ich powierzchni handlowej. Nie ulega wątpliwości, zdaniem strony skarżącej, że wówczas ten wskaźnik "zagęszczenia" zabudowy wyniesie około 120-140. Sprawa ta nie została skorygowana przez SKO również w drodze analizy związanej z rozpatrzeniem odwołania.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji przedmiotowej samowoli budowlanej w postaci przedmiotowego pomieszczenia, jak i zagrożenie jakie stwarza jego dalsze istnienie toczy się już 14 lat. Stwarza to realne zagrożenie dla obrony pożarowej, jak i dla bezkolizyjnego użytkowania pozostałych pomieszczeń i obiektów stanowiących własność Spółdzielni, co zostało wykazane w załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej i rysunkowej wykazującej, że stwierdzenia zarówno Burmistrza, jak i Kolegium, a na tej podstawie również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są prawdziwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b u.p.p.s.a.), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c u.p.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej O. w J.G. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Takie stwierdzenie zostało zawarte już w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 419/12), który po rozpoznaniu skargi M. i L.M. na decyzję SKO w J.G. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sz. z dnia [...] r. Nr [...], uchylił w/w decyzje organu I i II instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że z uzasadnienia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. oraz wniosków analizy przeprowadzonej w trybie § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że dla wnioskowanej inwestycji spełnione są warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Jednoznaczność kwestii określonych w ust. 1 pkt 2-5 wskazanego powyżej przepisu nie powoduje kontrowersji; czynności ocennych wymagają natomiast kwestie uwzględnione w pkt 1 powołanego przepisu. W ocenie Sądu, przyjętej na podstawie materiału sprawy, w tym załączonej dokumentacji zdjęciowej, wnioskowana przez skarżących inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na powierzchni gruntu wynoszącej 18 m2 nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu.

W powyższym wyroku wskazano także, że w rozpoznawanej sprawie takie czynności (dotyczące sporządzenia analizy - uzupełnienie Sądu) zostały przeprowadzone, z tym, że organy właściwe instancyjnie w prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym uznały, że wobec wyników analizy, a przede wszystkim wynikających z niej wskaźników istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy niedopuszczalne jest uwzględnienie wniosku M. i L.M. i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działkach nr 333/1 i 339/1 przy ul. [...] w Sz.P.. Zaakceptowanie tej inwestycji skutkowałoby bowiem koniecznością ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie 92%, zatem w wielkości nie występującej w obszarze analizowanym, znacznie przekraczającej nie tylko średni wskaźnik intensywności wykorzystania tego terenu, ale nawet przekraczającej odnotowany wskaźnik maksymalny. Sąd w składzie orzekającym w sprawie II SA/Wr 419/12 stanowiska organów orzekających nie podzielił. Nie uznał również za zasadne twierdzenia Burmistrza Miasta Sz.P., co do ograniczeń jakie stwarza w przekonaniu tego organu przepis § 5 rozporządzenia, ani sugerowanego sposobu jego interpretacji, akceptowalna jest bowiem - zdaniem Sądu - możliwość wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym. Podstawę stanowi przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie składu orzekającego w sprawie II SA/Wr 419/12 - ze względu na zasadę przyjętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w czynnościach ocennych prowadzonych w tym zakresie organ administracyjny nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że parametry i cechy planowanej zabudowy nie odpowiadają matematycznie wyliczonym na podstawie przeprowadzonej analizy wskaźnikom. Dopuszczona przez ustawodawcę możliwość odstąpienia od wskaźników średnich wymaga rozważenia zasadności przyjęcia odmiennych od średnich parametrów na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy, w której potencjalny inwestor z wnioskiem o odstępstwo w tym zakresie wprost lub pośrednio występuje. W obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym przepisami ustawy i aktu wykonawczego nie można ich oczywiście pomijać ani bagatelizować ich znaczenia, ale też niewłaściwe jest - zdaniem Sądu - absolutnie rygorystyczne ich traktowanie. Zawsze bowiem możliwość dopuszczenia na danym terenie nowej zabudowy powinna być starannie oceniona przez organ uprawniony do decydowania o warunkach zabudowy i to organ powinien przedstawić okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku potencjalnego inwestora albo okoliczności dyskwalifikujące na danym terenie wnioskowaną zabudowę także w aspekcie naruszenia interesu publicznego lub osób trzecich, jako okoliczności uwzględnionej przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine u.p.z.p.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Sz.P. taka ocena - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - nie została przedstawiona.

Sąd (w sprawie II SA/Wr 419/12) zwrócił też uwagę, że to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasadniczym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podlegającym ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie i to organ ma ten środek rozpatrzyć w odniesieniu do całokształtu sprawy. Niezasadne jest zatem oczekiwane od projektanta wskazania wyczerpujących przesłanek koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od jego kierunku (tzn. pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy). To organ dysponujący kompetencją decyzyjną jest bowiem zobligowany do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym opisanym powyżej powinnościom nie zadośćuczyniły, poprzestając na stwierdzeniach autora analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Istotna też była - zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 419/12 - podnoszona przez skarżących i wskazywana przez autora pierwszej analizy sporządzonej w tej sprawie okoliczność, nie uwzględniona przez organy orzekające, jaką jest usytuowanie przedmiotowej nieruchomości w obszarze śródmiejskim, stanowiącym zwyczajowo zgrupowanie intensywnej zabudowy na terenie funkcjonalnego centrum. Takie kryterium zastosowano przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie hotelu "K." przy ul. [...] w Sz.P. (decyzja Burmistrza Sz.P. z dnia [...] r. Nr Archiwum – [...]). Takie kwestie muszą być rozważone przez organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, szczególnie starannie wówczas, gdy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie przy zastosowaniu metody opisanej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Wynikiem powyższego wyroku było podjęcie przez Burmistrz Sz.P. decyzji z dnia [...] r. Nr [...], którą ustalono na rzecz M. i L.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działce nr 333/1, 339/1 obr. 6 przy ul. [...] w Sz.P., jednakże decyzja ta została uchylona na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...], w której – będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w w/w orzeczeniu WSA we Wrocławiu na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ odwoławczy wskazał, że mapa dołączona do decyzji jest mapą nieaktualną. Również organ I instancji przeprowadził analizę na mapie, jak sam stwierdził w piśmie z dnia 13 maja 2013 r., nieaktualnej, mimo iż wzywał wnioskodawców do przedłożenia nowej mapy. W ocenie Kolegium oparcie sporządzonej analizy na mapie nieaktualnej jest niedopuszczalne, gdyż nie pozwala na ustalenie aktualnych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym na poprawne określenie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle przytoczonych przepisów Kolegium wskazało również, że organ I instancji nie uzasadnił ani w skarżonej decyzji ani w analizie będącej załącznikiem do decyzji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Powołując się na wyrok wydany w tej sprawie, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji poza wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, iż jest związany opinią prawną wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie ocenił, nie uzasadnił, ani nie rozważył zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonał tego dopiero w piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium, czym uchybił przepisom art. 107 § 3 k.p.a.. Konieczność sporządzeń ia uzasadnienia decyzji, które odpowiadałoby wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. wiąże się także z jedną z zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a., która nakazuje prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Nie przyczynia się do tego niewątpliwie niepełne i oparte na niekompletnym materiale dowodowym uzasadnienie niniejszej decyzji. Kolegium nie negując, że wnioskowana przez M. i L.M. inwestycja "wpisuje" się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, w żaden sposób jej nie zaburzając, wskazało, że niemniej jednak organ I instancji winien mieć na uwadze wydając decyzję o warunkach zabudowy, oprócz zbadania czy inwestycja spełnia wymagania dotyczące tzw. dobrego sąsiedztwa, także warunki formalne dotyczące uzasadnienia podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, a także wymagania dotyczące załączników do tejże decyzji o warunkach zabudowy zawarte w § 9 rozporządzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien zatem zadbać o to, aby analiza sporządzona została na aktualnej mapie, na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Następnie mając na uwadze fakt, że kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować poza częścią tekstową także część graficzną decyzji wykonaną w czytelnej grafice zapewniającej możliwość wykonania jej kopii, winien zadbać o to, aby właśnie ta aktualna mapa była załącznikiem do decyzji oraz aby wyniki analizy były na niej przedstawione w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości, a także by podjęte przez organ rozstrzygniecie, w tym również w zakresie przyjętego do analizy obszaru, było należycie uzasadnione.

W dniu [...] r. Burmistrza Sz.P. decyzją Nr [...] ponownie ustalił na rzecz M. i L.M. warunki zabudowy dla spornej inwestycji, która została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organu II instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji - jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - sporządził wymagane załączniki na aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Jak ustalił organ odwoławczy, Burmistrz prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Do analizy w obszarze analizowanym uwzględniono zabudowę o funkcji zbliżonej do wnioskowanej przez inwestorów, tj. zabudowę usługową, usługowo- mieszkalną. Wyłączono z analizy spółdzielcze osiedle wielorodzinne oraz zabudowę typowo mieszkalną.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w myśl § 1 - określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie nieprzekraczalna linię planowanej zabudowy ustalono i zaznaczono w części graficznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). W rozpoznawanej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 333/1 i nr 339/1 wyznaczono indywidualnie w oparciu o wyniki analizy tego wskaźnika w obszarze analizowanym w maksymalnej wielkości wynoszącej do 0,92 (średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi - 0,43). Taki wskaźnik zabudowy wynika ze szczególnej sytuacji, jak wskazało Kolegium, obecnie w miejscu projektowanej rozbudowy znajduje się "szczelina" pomiędzy budynkiem głównym a granicą działki sąsiedniej wygrodzonej murem oporowym. W tej "szczelinie" inwestor zaproponował zabudowę (tj. rozbudowę istniejącego budynku zapełniającą tą "szczelinę"), która ze względów użytkowych i estetycznych jest uzasadniona.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W niniejszej sprawie maksymalna szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony północnej ustalona zostaje w wymiarze do 20 metrów, w tym części dobudowanej do 3 metrów (szerokość części dobudowywanej jest to szerokość orientacyjna do granicy działki).

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od strony północnej w wielkości wynoszącej do 7,5 m, mierzonej od poziomu terenu ze strony północnej, do kalenicy dachu, co odpowiada 2 kondygnacjom nadziemnym, w tym poddasze użytkowe.

Paragraf 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Co do geometrii dachu organ I instancji ustalił, że winien to być dach dwuspadowy, z przebiegiem kalenicy równoległym do kalenicy dachu budynku głównego, z kątem nachylenia połaci dachowych 30° (jak na budynku głównym), zaś materiał pokrycia dachu winien być taki sam jak na dachu budynku głównego.

Uwzględniając powyższe ustalenia, należało stwierdzić, że spełniono warunki określone w powołanym wyżej rozporządzeniu; Tym samym zarzut naruszenia § 1 pkt 1, 2, 4, § 2 pkt 3, 4 w związku z § ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Ponadto planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od strony drogi gminnej na dz. nr 331/2 (ul. [...]) poprzez dz. nr 333/4 (po uzgodnieniu z właścicielem terenu) oraz od strony dz. nr 339/3 (ul. [...]). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki układ drogowy wypełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p..

Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) - umowa przesyłu i sprzedaży energii elektrycznej z T.D. S.A. Oddział w J.G., ul. [...], [...] J.G. na dostawę mocy w wysokości 16 kW.

Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, wobec czego organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabu