IV SA/Po 436/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2011 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) działając na wniosek L. Z. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], ark. [...], obręb U., położonej przy ul. D. w P.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że dnia [...] września 2008 r. wpłynęło do Wydziału Urbanistyki i Architektury podanie wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, po podziale działki, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb U. przy ul. N. w P.

Dnia [...] lipca 2010 r. wnioskodawca skorygował wniosek oraz złożył wymagane uzupełnienia w zakresie mediów, tj. oświadczenie o przynależności do Stowarzyszenia na rzecz budowy wodociągu, opinię w sprawie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz umowę dotyczącą uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną.

Dnia [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (dalej MPU) o doprecyzowanie opinii w zakresie planowanej inwestycji w stosunku do zapisów będącego w opracowaniu projektu planu "M.-R.-U.", ponieważ wnioskodawca uszczegółowił załącznik graficzny do sprawy. MPU w swojej opinii z dnia [...] sierpnia 2010 r. odpowiedziało, że na ówczesnym etapie prac nad planem na wnioskowanym terenie przewiduje się budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce wielkości minimum [...] m2. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. MPU wskazało, że zapisy Studium i projektu planu są odmienne od inwestycji wskazanej we wniosku. W projekcie planu przeznaczono działkę [...] do zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, lecz jej część przeznaczono pod poszerzenie układu drogowego. To w konsekwencji spowodowałoby zmniejszenie powierzchni wnioskowanej działki w ten sposób, że nie będzie możliwe wydzielenie dwóch działek pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni minimum [...] m2 (wydzielone działki byłyby mniejsze).

W tej sytuacji wezwano wnioskodawcę pismem z dnia [...] listopada 2010 r. do korekty wniosku w zakresie zmiany tytułu inwestycji z dwóch budynków mieszkalnych na budowę jednego budynku mieszkalnego. Wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wniósł o wydłużenie terminu odpowiedzi do dnia [...] stycznia 2010 r., po czym zdecydował się nie korygować wniosku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2011 r.) Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, po podziale działki, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb U., położonej przy ul. D. w P. Na skutek wniesionego przez wnioskodawcę odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji ustalił, że działka wnioskodawcy znajduje się pośrodku niezagospodarowanego - otwartego terenu, na którym brak jest obiektów budowlanych. Mając na uwadze rodzaj wnioskowanej inwestycji oraz jej lokalizację w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.), organ I instancji nie rozszerzył granic obszaru analizowanego ponad tak określoną w rozporządzeniu odległość. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając granice tego obszaru przedstawione na załączniku graficznym do analizy. W obszarze analizowanym znajdują, się wyłącznie działki niezabudowane. Wobec powyższego na terenie tym brak budynków mogących stanowić wytyczne dla nowej zabudowy.

W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 upzp organ I instancji stwierdził, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednym z warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zapewnienie wystarczającego - istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Warunek ten uznaje się za spełniony jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dnia [...] lutego 2010 r. wnioskodawca skorygował wniosek w zakresie wykreślenia gazu jako źródła energii. Wobec powyższego, we wniosku brak informacji na temat ogrzewania wnioskowanych obiektów. Z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji odstąpił od wzywania wnioskodawcy o wyjaśnienie sposobu ogrzewania planowanych obiektów.

Zdaniem Prezydenta, planowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp, a mianowicie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Prezydent do wydanej decyzji nie załączył części graficznej powołując się na §9 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. oraz wyjaśniając, że część graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji odmownej.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] października 2011 r. złożył wnioskodawca wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że w sąsiedztwie działki nr [...], znajdują się działki z istniejącą zabudową, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy, jak i określenia parametrów zagospodarowania terenu. Działki z istniejącą zabudową przy ul. D. stanowiły już podstawę do wydania warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla działek na przedmiotowym obszarze.

Organ I instancji do analizy wybrał obszar pomiędzy ul. N. i D. W analizie nie jest jednak wspomniane, że na tym terenie wydano już kilka pozwoleń na budowę i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Aktualnie na tym terenie w trakcie realizacji są cztery budynki mieszkalne. W obszarze analizowanym wyznaczonym dla działki [...], znajdują się działki [...] i [...], na których obecnie stoją budynki w stanie surowym otwartym. Należy zatem stwierdzić, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo.

Zdaniem odwołującego nie jest prawdą, że na wysokości wnioskowanej działki nie ma istniejącej lub projektowanej sieci gazowej. Dnia [...] lipca 2011 r. została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla W. S. G. Sp. z o. o. na wybudowanie sieci gazowej ś/c w ul. D. i N. w P. Sieć gazowa będzie przechodziła bezpośrednio przy planowanej inwestycji. Zatem docelowo źródłem ciepła dla planowanej inwestycji będzie gaz, a obecnie kominek.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego. Przy ewentualnym wyznaczaniu granic tego obszaru ponad minimalne rozmiary, należy wziąć pod uwagę, że jego wielkość służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zwiększenie granic obszaru analizowanego do najbliższej zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie może być nieracjonalnym poszukiwaniem takiej zabudowy, która uzasadniałaby dopuszczalność lokalizacji wnioskowanych dwóch budynków jednorodzinnych.

Kolegium podkreśliło, że przy ocenie spełnienia warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uwzględnia się jedynie obiekty istniejące w dniu sporządzania analizy. Bez związku dla niniejszej sprawy jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydania pozwolenia na budowę dla innych działek czy aktualnego prowadzenia robót budowlanych albo istnienia budynku w stanie surowym na działce sąsiedniej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy budynkami mieszkalnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] stycznia 2012 r. wnioskodawca reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżył decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 upzp, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) §3 rozporządzenia z 2003 r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 77 kpa i w konsekwencji art. 80 kpa przez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego i niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

4) art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

5) art. 64 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczanie prawa do własności, w szczególności poprzez wydanie decyzji sprzecznej z uprawnieniem do korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą zgodnie z wolą właściciela.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że podziela ustalenia dokonane przez organ I instancji jedynie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 upzp. Analizowany teren ma dostęp do drogi publicznej. Nadto, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, o których mowa w pkt 4. Bezsporne jest również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie pozostaje w kolizji z przepisami odrębnymi. W pozostałym zakresie, a wiec w pkt 1 i 3 ustalenia dokonane przez Prezydenta, a następnie SKO, należy ocenić jako błędne.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organy niezasadnie ograniczyły obszar analizowany do [...] m, a więc minimalnej odległości jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu ok. [...] m. SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazuje, że najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym znajduje się w odległości ok. [...] m. od wnioskowanej. W swojej argumentacji nie uwzględnia jednak zarzutów podniesionych przez skarżącego już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2011 r., w których wskazuje na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] oraz [...]. Chociaż działki te znajdują się w niemal bezpośrednim sąsiedztwie, organ administracji nie dopatrzył się w ich przypadku uchybień w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 61 upzp, a w szczególności ust. 1 pkt 1, nie odnosząc ich do stanu faktycznego sprawy. Spełnienie warunku dotyczącego kontynuacji istniejącej zabudowy nie wymaga, aby taka zabudowa na działkach sąsiednich koniecznie istniała. Przeciwne twierdzenie jest nie do zaakceptowania i pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Przyjmując prymat tak rygorystycznej i literalnej wykładni należałoby wywieść, że na terenach niezabudowanych nigdy nie mogłoby dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie został spełniony warunek zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji warunków.

Skarżący powołując się na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy zwrócił również uwagę, że w procesie decyzyjnym zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zasady proporcjonalności. Organ administracji nadmiernie ograniczył prawa właścicielskie stosując rygorystyczną wykładnię przepisów obowiązującego prawa bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bowiem w realiach niniejszej sprawy brak okoliczności, które wspierałyby taki kierunek postępowania. Brak również jakiejkolwiek kolizji interesów sąsiedzkich.

Odnosząc się do ustaleń organów administracji publicznej dotyczących istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu skarżący podkreślił, że w planowanej inwestycji zastosowane będzie ogrzewanie kominkowe, co należy uznać za spełnienie warunku określonego w ustawie. SKO nie wykazało, dlaczego takie ogrzewanie nie będzie spełniać warunku o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Spornym jest również stanowisko organów administracji co do decyzji wydanej na rzecz W. S. G. Sp. z o.o. o nr [...] z dnia 2011 r. (skarżący nie wskazał dokładnej daty wydania powyższej decyzji) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wybudowanie sieci gazowej w ulicy D. i N. w P. Nie można zgodzić się z jednoznacznym stwierdzeniem, że takie rozwiązanie nie stanowi zagwarantowania uzbrojenia terenu planowanej inwestycji, bowiem prawdopodobieństwo realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest bardzo wysokie.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 61 upzp oraz §3 rozporządzenia z 2003 r. przez jego zbyt literalną i dosłowną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji. Z kolei zarzut naruszenia art. 7 kpa ma uzasadnienie z uwagi na zaniechanie ze strony organów administracji w uwzględnieniu faktów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania dowodowego, jak również w odwołaniu od decyzji I instancji, wskutek czego, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny. To zaś, pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem art. 77 kpa oraz art. 80 kpa (k. 4-13 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 25-27 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], ark. [...], obręb U., położonej przy ul. D. w P.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 ust. 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r. Stosownie do §3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, §3 rozporządzenia z 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, lex nr 488144, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, lex nr 486229). Poza tym, w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, lex nr 467129). Stosownie natomiast do §9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej. Co prawda obszar ten obliczony został w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym niemniej jest to jego wartość minimalna, która zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądowym powinna ulec powiększeniu celem uwzględnienia w sposób obiektywny walorów przestrzennych obszaru w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie powiększenie obszaru analizowanego o kilkanaście metrów pozwoliłoby na uwzględnienie zabudowy znajdującej się przy ul. D. i N. Było to o tyle istotne, o ile organy obu instancji zgodnie ustaliły, że w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie działki niezabudowane. Tego rodzaju wniosek uniemożliwiał dalsze dokonywanie analizy dotyczącej kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ I instancji wyznaczając minimalną wielkość obszaru analizowanego nie wskazał racji, które zadecydowały o rezygnacji z jego powiększenia zgodnie z twierdzeniem skarżącego oraz wytycznymi zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. SKO wskazało wówczas wyraźnie, że wyznaczenie niewiele większego obszaru analizowanego spowodowałoby uwzględnienie w jego obrębie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Organ I instancji nie odniósł się do tego twierdzenia wskazując jedynie w sposób ogólny na pojecie sąsiedztwa jako przeczące powiększeniu obszaru analizowanego. Należy jednak podkreślić, że z samego brzmienia §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że skoro granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, to oznacza to, że odległość ta może wynosić trzykrotną szerokość frontu działki albo być od niej większa. Prawodawca nie określił górnych granic obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 07.07.2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, lex nr 1083623). Tezie tej nie może przeczyć potoczne rozumienie pojęcia sąsiedztwa nie znajdujące oparcia w przepisach upzp oraz rozporządzenia z 2003 r. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się wyraźnie, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z dnia 24.03.2011 r., sygn. akt II OSK 315/110, lex nr 992543). Poza tym w odniesieniu do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organy obu instancji powinny były uwzględnić przeznaczenie terenu w którego obręb wchodzą działki skarżącego na cele budownictwa mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie może być automatyzm działania organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką sąsiednią. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011 r., str. 511; wyrok NSA z dnia 14.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09, lex nr 746492). Organy obu instancji w wąski sposób rozumiejąc pojęcie działki sąsiedniej o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, bez rzetelnego uzasadnienia, w dowolny sposób ograniczyły uprawnienia skarżącego do należącej do Niego nieruchomości. Tymczasem w przypadkach spornych przepisy upzp dotyczące kształtowania ładu przestrzennego powinny być interpretowane na korzyść uprawnień właścicielskich inwestora. Wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny znajdować swoje umocowanie w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz argumentacji jurydycznej, uwzględniającej konstytucyjne oraz prawnomiedzynarodowe znaczenie prawa własności.

W uznaniu Sądu organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia projektowanego przez skarżącego uzbrojenia terenu w odniesieniu do zapewnienia źródła energii cieplnej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeżeli uzbrojenie jeszcze nie powstało, umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011 r., str. 523).

Organy administracji przyjmując ,że skarżący nie przedstawił umowy na ewentualne dostarczanie gazu, w ogóle nie odniosły się do wskazanego przez skarżącego we wniosku proponowanego drugiego źródła ciepła mianowicie ogrzewania budynku za pomocą kominka. Organ II instancji sam zaś wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść przepisu art.143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Powyższe uregulowanie prawne nie wyklucza więc możliwości zapewnienia źródła ciepła w sposób zaproponowany przez skarżącego.

Dodatkowo organ I instancji w niezasadny sposób powołując się na §9 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. nie załączył do podjętego rozstrzygnięcia części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. W przywołanej regulacji prawnej ustawodawca nie dokonał rozróżnienia elementów składowych decyzji o warunkach zabudowy w zależności od treści samej decyzji. Każda decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać prawem określone załączniki, o których była mowa powyżej. Innymi słowy, zarówno wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji, jak i rozstrzygnięcia odmownego wymaga przeprowadzenia takiej samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Każda decyzja o warunkach zabudowy, w swoim kształcie zupełna, powinna być sprawdzalna i weryfikowalna zarówno strony postępowania, organu II instancji, jak i dla sądu administracyjnego dokonującego kontroli jej zgodności z prawem.

Sąd miał też na uwadze, że w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium sformułowało szereg wytycznych, które powinny zostać uwzględnione przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oprócz wskazanego powyżej problemu powiększenia obszaru analizowanego Kolegium zwróciło uwagę na konieczność rozważenia, czy wskazane przez skarżącego odprowadzanie ścieków do szamba wypełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, na obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na aktualnej mapie, konieczność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego architekta, sprzeczność sporządzonych w aktach sprawy 4 analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno pozytywnych w swojej treści dla skarżącego, jak i negatywnych. Kolegium wskazało również, że przesądzającym dla treści decyzji o warunkach zabudowy nie może być studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni oraz projekt miejscowego planu. Organ I instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę poza załączeniem do akt zaświadczenia – wypisu z listy architektów dla mgr inż. Zofii Cz.-G. oraz wezwania skierowanego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o przedłożenie aktualnej mapy zasadniczej nie wykonał powyżej wskazanych wytycznych. SKO ponownie rozpoznając sprawę pominęło uprzednio sformułowane przez siebie wskazania, w ocenie Sadu spójne oraz logiczne, uznając decyzję z dnia [...] września 2011 r. za prawidłową. Kolegium nie wyjaśniło przy tym w ogóle, dlaczego wcześniej sformułowane przez siebie wytyczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie miały dla jej rozstrzygnięcia znaczenia.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniesionym do organu I instancji dnia [...] lipca 2008 r. zamieszczonych zostało szereg naniesionych ręcznie poprawek, dotyczących powierzchni działek inwestora, wielkości zapotrzebowania na energię gazową. Wniosek ten podlegał następnie kilkukrotnemu uzupełnieniu. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak ani znaczenia dla sprawy, ani autorstwa osoby, która dokonała modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku.

Podnieść również należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje pogląd zgodnie z którym do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (wyrok NSA z dnia 26.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, baza orzeczeń NSA). Postanowienia studium nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozytywnej w swojej treści dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, jak zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011 r., postępowanie prowadzone w przedmiocie warunków zabudowy było zawieszone przez okres 12 miesięcy z uwagi na prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten do dnia dzisiejszego nie został uchwalony i wobec tego treść jego projektu, nie będąc powszechnie obowiązującym aktem prawnym, nie może być traktowana przez organy administracji jako przeszkoda w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien rozważyć konieczność poszerzenia obszaru analizowanego, tak aby objąć nim zabudowane działki przy ul. D. i N.. Organ I instancji powinien uwzględnić wszystkie wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Niezależnie od treści decyzji, organ I instancji powinien mieć na uwadze obowiązek zapewnienia jej kompletności zgodnie z wykładnią upzp i rozporządzenia z 2003 r. dokonaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ I instancji powinien również ustalić sposób projektowanego przez skarżącego uzbrojenia terenu w odniesieniu do zapewnienia źródła energii cieplnej.

W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 757 zł, na którą złożyły się: 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.