II SA/Bk 443/12

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją Starosty Powiatu B. z [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K., działka nr 63/17 o pow. 0,0048 ha położona w K. gm. Ch. stanowiąca własność M. S., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), została przejęta na własność Gminy Ch.

Wnioskiem z dnia 19 września 2008 r. M. i P. S. wystąpili do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Wysokość tego odszkodowania była ustalana 3- krotnie. Przy czym odszkodowanie było ustalane na rzecz M. S., albowiem w chwili przejęcia działki na rzecz Gminy była ona jej jedyną właścicielką. Pierwszą decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu B. wysokość odszkodowania ustalił na kwotę 13. 249,00 zł. Z decyzją tą nie zgodził się Burmistrz Ch. i wniósł odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił rozstrzygniecie I –instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wyceny nieruchomości w przedmiotowej sprawie dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; rzeczoznawca majątkowy wybrał 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w K., z okresu od 3 marca 2008 r. do 20 lutego 2009 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 79,68 zł/m2 a 181,67 zł/m2; cena średnia wynosiła 117,25 zł/m2. Wartość przedmiotowej działki, przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,13, ustalono na 13. 249,00 zł, tj. 132,49 zł/m2. Podniesiono przy tym, że rzeczoznawca majątkowy nadał następującą wagę cechom nieruchomości: położenie - 40%, wielkość i kształt działki - 20%, przeznaczenie w dokumentach planistycznych - 30%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 10 %. Natomiast w uzupełnieniach operatu szacunkowego, poza zmianami polegającymi na naniesieniu poprawek zgodnych z wnioskiem Burmistrza Ch., waga powyższych cech została przedstawiona następująco: położenie - 60%, wielkość i kształt działki - 10%, przeznaczenie w dokumentach planistycznych - 20%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 10 %. Z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy w żaden sposób nie uzasadnił powyższych zmian organ odwoławczy nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu uzyskać wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w sprawie niezgodności co do nadania wagi cechom przedmiotowej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu B., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wysokość odszkodowania ustalił na kwotę 14. 975,00 zł. Z decyzją tą ponownie nie zgodził się Burmistrz Ch. i wniósł odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Tym razem powodem uchylenia było naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podniósł, że przy wycenie nieruchomości zajętych pod drogę publiczną w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody określonej w § 36 ust. 1, czyli uwzględnić ceny gruntów pozyskiwanych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku nieskuteczności tej metody można skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Wskazano przy tym, że zastępczy sposób określania wartości rynkowej nieruchomości może być stosowany warunkowo i nie może być uzależniony tylko od niskich cen jednostkowych w odniesieniu do aktualnie kształtujących się cen działek budowlanych w sytuacji kiedy odnotowano transakcje działek przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym czyli na obszarze gminy i powiatu. W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy nie ustalił wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia a dokonał tego w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, pomimo tego, że sam przyznał iż istnieje osiem transakcji działek nabytych przez Gminę Ch. przeznaczonych na inwestycje drogowe z których część została uwzględniona w analizie rynku nieruchomości w operacie szacunkowym. Stwierdził również, że w wyniku przeprowadzenia analizy rynku lokalnego gminy Ch. i rynku regionalnego województwa podlaskiego w okresie od II kwartału 2008 r. do II kwartału 2010 r. odnotował w Gminie Ch. dwie transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych nabytych w celu realizacji dróg gminnych. Nadto organ pouczył, że w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego – art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu B., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 5.551,00 zł i na taką samą kwotę ustalił wysokość odszkodowania za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza Ch. na rzecz M. S. Odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz P. S. W uzasadnieniu podano, że przed sporządzeniem aktualnego operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2011 r., w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zmianie uległy zasady określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za grunty przejmowane pod drogi na podstawie przepisów "specustawy". Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił te zmiany i z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę gminną szacunku dokonał w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie rzeczoznawcy nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji na rynku i przede wszystkim ich nierynkowy charakter. Organ I instancji powołując się na treść art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka z 2011 r. uznał za słuszne twierdzenia rzeczoznawcy, że transakcje nieruchomościami drogowymi nie mają charakteru rynkowego. Podano, że Gmina Ch. faktycznie jest jedynym podmiotem na rynku lokalnym, zainteresowanym nabyciem gruntów przeznaczonych w planie pod drogi gminne. Ponadto, realizuje wobec mieszkańców gminy obowiązki nałożone zarówno ustawą o samorządzie gminnym, jak też innymi ustawami i wielokrotnie jest stroną dominującą. Wskazuje to na zależność stron umowy, tj. właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę gminną od nabywcy tej nieruchomości, w tym przypadku Gminy Ch. Powoduje też, niemożność znalezienia najlepszego nabywcy nieruchomości na rynku, gdyż jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawęża krąg zainteresowanych nabywców do jednego podmiotu. Zatem, transakcje nieruchomościami drogowymi, zawieranymi przez właściwie terytorialną gminę, nie wypełniają wszystkich elementów definicji wartości rynkowej nieruchomości, określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami i dyrektywach europejskich. Dlatego też, organ orzekający stwierdził, że nie mogą być one podstawą określenia wartości rynkowej, dla potrzeb ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Zwłaszcza, iż wątpliwości budzi również to, że ceny za te nieruchomości znacznie odbiegają od cen gruntów przeważających wśród gruntów przyległych. W ocenie organu oparcie wyceny o transakcje drogowe kolidowałoby z konstytucyjną definicją słusznego odszkodowania. Organ nadmienił, że pomimo tego iż Burmistrz Ch. kwestionował operat szacunkowy to nie przedłożył przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dlatego też nie było uzasadnionych podstaw do uznania operatu za niewystarczający. W konkluzji podano, że w ocenie organu opinia rzeczoznawcy została sporządzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi i nie budzi zastrzeżeń formalno – prawnych, a określona w niej kwota wartości działki odpowiada jej wartości rzeczywistej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Ch. i podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w zestawieniu transakcji zamieszczonym w tabeli (strony 7-13) umieścił 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i 4 transakcje nieruchomościami częściowo przeznaczonych pod drogi. Nie umieścił natomiast wszystkich transakcji wskazanych w trzech pismach znajdujących się w aktach sprawy – z dnia 11 lutego 2010 r., 25 października 2010 r., 13 kwietnia 2011 r. Rzeczoznawca majątkowy nie wywiązał się również z obowiązku poszerzenia rynku lokalnego i nie usiłował dotrzeć do transakcji, których stroną nie była Gmina Ch., do czego miał obowiązek, jeżeli uznał, że transakcji jest za mało. Przeprowadził natomiast analizę prawną, w efekcie której stwierdził, że transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi są nierynkowe i nie mogą stanowić podstawy wyceny. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ wartość nieruchomości powinna zostać określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Powołując się na przepisy art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona skarżąca stwierdziła, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości utraconych praw do nieruchomości przeznaczonej pod drogi, a nie nieruchomości przeznaczonej pod tereny budowlane.

Wojewoda P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Podano, że aktualne brzmienie § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyjaśniono powołując się na uzasadnienie projektu zmian rozporządzenia, że treść § 36 ust. 4 reguluje coraz częściej występującą sytuację, w której inwestycje drogowe lokalizowane są na podstawie specustawy na obszarach, które przeznaczone zostały na realizacje inwestycji drogowych. Z uwagi na sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji tzw. nieruchomościami drogowymi, spowodowane przyjętą w specustawie konstrukcją prawną wywłaszczenia z mocy prawa (bez możliwości cywilnoprawnego wykupu nieruchomości pod drogi publiczne), w noweli rozporządzenia zaproponowano, by w opisanym przypadku rzeczoznawca majątkowy przyjmował jako przeznaczenie nieruchomości wycenianej przeznaczenia nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadnił wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego określenie wartości tej nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ze względu na zbyt małą liczbę takich transakcji na rynku lokalnym, a w szczególności transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej działki. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że nie było uzasadnionych podstaw do uznania operatu za niewystarczający, albowiem Burmistrz Ch. pomimo kwestionowania operatu szacunkowego nie przedłożył przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani też nie składał wniosku o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję złożyła Gmina Ch. i zarzuciła naruszenie:

1 art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny, a tym samym rozpatrzeniu materiału dowodowego w oparciu o błędny operat,

2. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodu w odniesieniu do wartości nieruchomości, pomimo że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości operatu, na podstawie którego oparto decyzję, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej,

3. § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, mimo że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych,

4. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości,

5. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Starosty Powiatu B. z [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K. stała się własnością Gminy Ch., w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej specustwą. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, za taką nieruchomość dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 u.s.g. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1 u.s.g. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami – art. 134 ust. 2 u.s.g. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy – art. 151 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 154 u.s.g. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz.U. nr 165, poz. 985).

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, stanowił że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

- wartość gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, ze wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 1)

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 2).

W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (zacytowane wyżej) należało stosować odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg, z tym że stan nieruchomości należało przyjmować na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następowało na podstawie umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następowało w drodze odszkodowania.

Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że przepis § 36 rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 98/11, Lex nr 1110747, wyroki WSA w Białymstoku: z 9 sierpnia 2011 r., II SA/BK 384/11, Lex nr 864329, z 10 marca 2011 r., II SA/BK 807/10, Lex nr 786776). Inną kwestią podlegającą wyjaśnieniu przez orzecznictwo na gruncie tej regulacji było to czy przy określaniu wartości rynkowej gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogę publiczną dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W tym zakresie stanowisko Sądów nie było jednolite. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Po 97/08 zajął stanowisko zgodnie z którym z uwagi na to, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, iż stosując podejście porównawcze, należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne to podejście porównawcze powinno być zastosowane w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem, albowiem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy. Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11, Lex nr 1126278. Orzeczeniem tym uchylono wyrok I instancji nie podzielając zaprezentowanego w nim stanowiska. Sąd I instancji stwierdził, że nie da się interpretować § 36 ust. 1 rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 u.g.n., albowiem rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać ustawy, na podstawie której zostało wprowadzone. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wykluczone jest branie pod uwagę przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, tych umów, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę a nie w toku negocjacji, a najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (przedstawicieli Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Wraz z wejściem w życie "specustawy", nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. NSA w swoim uzasadnieniu przyjął, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny takich transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie zdaniem NSA, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (tak też wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znowelizowana treść § 36 rozporządzenia ma następujące brzmienie:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego jaką treść rozporządzenia przy sporządzaniu operatu szacunkowego należy stosować w sytuacji gdy postępowanie o odszkodowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie znowelizowanej regulacji a operat szacunkowy został sporządzony po wejściu w życie nowelizacji. W ocenie Sądu z uwagi na to, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, przyjąć należy że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga bowiem, aby wydane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia. Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzony w dniu 30 sierpnia 2011 r., zasadnie uwzględnił nowelizację rozporządzenia. Jako, że bezspornym w sprawie pozostaje to, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej w miejscowym panie zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ch. z dnia 27 grudnia 2001 r. nr XXVII/244/01 przeznaczona była pod inwestycję drogową zasadnie rzeczoznawca zastosował regulację zawartą § 36 ust. 4 rozporządzenia. W świetle znowelizowanej treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat w sprawie niniejszej wartość rynkową działki oczacował przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zdaniem biegłego zastosowanie podejścia porównawczego do określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie było możliwe ze względu na zbyt małą liczbę transakcji rynkowych kupna – sprzedaży podobnych do wycenionej nieruchomości drogowych na rynku lokalnym. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca zgromadził dane o transakcjach wolnorynkowych na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar wsi K., a także sąsiednich wsi stanowiących łącznie strefę podmiejską miasta B. (P. i K.). W wyjaśnieniach do operatu z dnia 7 listopada 2011 r. rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko, że zastosowanie podejścia porównawczego do określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie było możliwe ze względu na zbyt małą liczbę takich transakcji na rynku lokalnym, a w szczególności transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej działki. Podniósł, że co prawda Gmina Ch. nabyła na rynku lokalnym w okresie 2 lat poprzedzających wycenę kilka działek przeznaczonych pod drogi, ale ceny zanotowane przy tych transakcjach były kilkakrotnie niższe od cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Transakcje te miały więc charakter nierynkowy wynikający z tego, że Gmina Ch. jest jedynym podmiotem na rynku lokalnym zainteresowanym nabyciem gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne gminne, a zatem w przypadku tych gruntów nie mogło dojść do swobodnego wyboru ich nabywcy, a cena sprzedaży tych gruntów została podyktowana przez nabywcę, a nie ukształtowana w wyniku swobodnej gry rynkowej popytu i podaży.

W ocenie Sądu wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organy podzieliły stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji na rynku oraz z uwagi na ich nierynkowy charakter. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Argumentacja tego stanowiska zawarta we wskazanych powyższej wyrokach, wydanych na gruncie treści rozporządzenia sprzed nowelizacji, zdaniem Sądu zostaje wzmocniona treścią znowelizowanego brzmienia § 36 jak i uzasadnieniem tej zmiany. Z uzasadnienia nowelizacji wynika, że miała ona na celu odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Przed nowelizacją przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Z aktualnie obowiązującej treści § 36 wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości. Szczególna regulacja w stosunku do tej zasady zawarta jest w ust. 4 § 36 rozporządzenia i dotyczy nieruchomości która w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję drogową. I w tym wypadku również w pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowej i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi.

Nieprawidłowo również organy zaakceptowały stanowisko biegłego zgodnie z którym nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji. Jak wynika z treści operatu biegły pojecie rynku lokalnego odniósł do obszaru wsi K., a także sąsiednich wsi stanowiących łącznie strefę podmiejską miasta B. (P. i K.). Tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide: wyroki WSA: we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08, w Warszawie z 29 października 2008 r., I S.A./Wa 1204/08 i z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 492/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Biegły obowiązany był zatem stosując treść § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem wsi gminy Ch.

Z powyższego wynika, że argumentacja rzeczoznawcy majątkowego w zakresie odstąpienia od zasady nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od kwestionującej operat Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne zlecą rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (223 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - 1200 zł - § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).