II SA/Go 565/12

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012r. K Sp, z o,o. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o wydanie pozwolenia na budową budynku usługowo-handlowego, parkingów, infrastruktury technicznej wraz z obiektami małej architektury i pylonem reklamowym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]. Do wniosku załączone zostały wymagane dokumenty w tym 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowane i sprawdzone przez uprawnionego projektanta, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, upoważnienie udzielone osobie działającej w imieniu inwestora.

Na wezwanie organu strona dostarczyła aktualny odpis KRS oraz poinformowała, iż działka [...] zostanie wyłączona z zakresu planowanej inwestycji i będzie przedmiotem odrębnego opracowania. Strona złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych wnioskiem i sprecyzowała nazwę inwestycji: budowa budynku usługowo-handlowego wraz z parkingami, pylonem reklamowym, obiektami małej architektury, zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz demontażem istniejących sieci zewnętrznych na działkach o nr ew. [...].

W wyniku weryfikacji dokumentacji załączonej do wniosku organ stwierdził nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w związku z czym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Starosta nałożył na wnioskodawcę obowiązek ich usunięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania ww. postanowienia poprzez:

1. dostarczenie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

na prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę budynku

usługo-handlowego, parkingów, infrastruktury technicznej wraz z obiektami

małej architektury i pylonem reklamowym na dz. [...],

1

2. dostarczenie uzgodnionego projektu z rzeczoznawcami do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitamo-hignienicznych i zabezpieczeń przeciwpożarowych,

3. dostarczenie zgody na wycinkę drzew,

4. dostarczenie projektu zagospodarowania działki opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych opatrzonej oryginalnymi klauzulami wraz z naniesionymi granicami, numerami nieruchomości na której projektowana jest inwestycja i działek sąsiednich ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy,

5. załączenie zbiorczego rysunku koordynacyjnego uzbrojenia terenu

6. uzupełnienie projektu o charakterystyką energetyczną projektowanego budynku,

7. uzupełnienie projektu o spis treści i numeracje stron,

8. uzupełnienie projektu o podpisy projektantów,

9. dostarczenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej,

10. dostarczenie warunków przebudowy kolizji istniejącego uzbrojenia podziemnego z projektowanym budynkiem uzgodnione z zarządcami sieci.

11.wypicie z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 12.ograniczenie części opisowej i rysunkowej do wnioskowanych robót tj. etapu I 13.dostarczenie wszystkich zaświadczeń projektantów o przynależności do izby

samorządu zawodowego 14. uzupełnienie opisu technicznego o parametry techniczne obiektu

budowlanego 15.uzupełnienie projektu o przekroje i profile elementów dróg wewnętrznych,

parkingów, sieci uzbrojenia terenu, 16.podanie ilości projektowanych miejsc postojowych , 17.dostarczenie szkiców i rysunków pylonu reklamowego i obiektów małej

architektury 18.uzyskanie akceptacji władz miejskich w zakresie projektowanego obiektu

i lokalizacji i wielkości pylonu reklamowego.

Następnie na wniosek strony w związku z brakiem możliwości uzupełnienia wszystkich dokumentów organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r.

2

na podstawie art. 98 § 1 kpa zawiesił postępowanie do 11 kwietnia 2012 r. (postanowienie Nr [...]).

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. strona zwróciła się do organu o odstąpienie od żądania zawartego w pkt 18 postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. z uwagi na to, że w ocenie inwestora brak jest podstaw prawnych do nałożenia określonego tam obowiązku. Zdaniem strony treść § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, na który w pkt 18 postanowienia powołuje się organ, został umiejscowiony w rozdziale 5 zatytułowanym "zasady kształtowania przestrzeni publicznej". We wskazanym przepisie m.p.z.p. określono, iż przestrzeń publiczną stanowią: tereny dróg publicznych, tereny komunikacji pieszej i tereny zieleni urządzonej. Tymczasem, jak podniósł wnioskodawca, teren objęty inwestycją oznaczony jest w m.p.z.p. symbolem U 4.11, czyli nie stanowi przestrzeni publicznej w myśl § 11 m.p.z.p. Dla tej jednostki rodzaj zabudowy został określony w § 20 ust. 11. Dalej strona wskazała, iż zaprojektowane obiekty nie graniczą z terenami przestrzeni publicznej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną określonego we wniosku na pozwolenie i zatwierdzenie projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kontrola dokumentacji przedłożonej przez stronę wykazała następujące uchybienia:

* brak aktualnej mapy co celów projektowych opatrzonej oryginalnymi klauzulami,

* projekt zagospodarowania terenu sporządzono na nieczytelnym, niekompletnym, komputerowym wydruku "skanu" tej mapy,

* brak kabla zasilającego pylon reklamowy na zbiorczym rysunku koordynacyjnym uzbrojenia terenu,

* zakres robót budowlanych w nowym projekcie jest zdecydowanie szerszy i wykracza poza teren inwestycji, co zdaniem organu warunkuje kolejny dokumenty,

3

* brak spójności pomiędzy częścią rysunkową a opisową w zakresie przebudowy zjazdu,

* brak akceptacji władz miejskich w zakresie projektowania obiektu oraz lokalizacji wielkości pylonu reklamowego'

* brak odniesienia władz miejskich w zakresie zaprojektowanego obiektu oraz lokalizacji wielkości pylonu reklamowego,

* brak odniesienia do pisma M sp. z o.o. z [...] lutego 2012 r. z którego wynika zagrożenie dla budynków sąsiednich w zakresie dostępu do wewnętrznej sieci kanalizacyjnej "dawnego browaru".

Starosta wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W myśl zaś art. 35 ust. 3 po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ poinformował, iż po usunięciu nieprawidłowości wskazanych w ww. postanowieniu strona będzie mogła ponownie zwrócić się do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

K Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie art. 4, art. 35, art. 80 w zw. z art. 3 pkt 17 prawa budowlanego, nadto naruszenie przepisów § 11 ust. 1 i ust. 8 uchwały Nr XLlll/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 11, 19,106 § 1 i 107 §3 kpa.

W uzasadnieniu odwołujący zwrócił uwagę na niezasadność obowiązku nałożonego na stronę w pkt 18 postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Jednocześnie strona wskazała, iż do dnia złożenia odwołania nie otrzymała odpowiedzi od Urzędu Miasta w sprawie akceptacji projektu architektonicznego, o które wystąpiła pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odwołujący zwrócił uwagę, że skoro istnieje dla nieruchomości objętej planowaną inwestycją plan zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że są ścisłe wytyczne i jeżeli zostaną one spełnione to organ nie może arbitralnie decydować o tym, czy teren nadaje się pod daną zabudowę, czy też nie.

4

Zdaniem odwołującej się Spółki rozszerzająca interpretacja ustaleń m.p.z.p. na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu i art. 37 Prawa budowlanego.

Dodatkowo odwołująca zakwestionowała prawidłowość i zasadność wskazanych przez Starostę w treści decyzji uchybień kolejno odnosząc się do nich:

1. brak aktualnej mapy co celów projektowych opatrzonej oryginalnymi klauzulami

- jeden egzemplarz oryginalnej mapy do celów projektowych załączono do

egzemplarza nr 1 przedstawionej do zatwierdzenia dokumentacji, w

pozostałych egzemplarzach dołączono kopie ww. mapy z adnotacją "za

zgodność oryginałem" mapa do celów projektowych na str. 31,

2. projekt zagospodarowania terenu sporządzono na nieczytelnym,

niekompletnym, komputerowym wydruku "skanu" tej mapy, - zeskanowanie

mapy było konieczne do obróbki w programie komputerowym . Jednocześnie

dodano iż na każdej z map w projekcie podpisał się projektant, nadto zdaniem

strony wydruk jest czytelny i kompletny w celu wyeliminowania wątpliwości

załączona została mapa do celów projektowych w oryginale na egz. nr 1 str. 31

3. brak kabla zasilającego pylon reklamowy na zbiorczym rysunku

koordynacyjnym uzbrojenia terenu - zasilanie to zostało objęte odrębnym

opracowaniem i nie zostało wymienione w żadnym z opisów projektu

budowlanego.

4. zakres robót budowlanych w nowym projekcie jest zdecydowanie szerszy

i wykracza poza teren inwestycji, co zdaniem organu warunkuje kolejny

dokumenty, - odwołujący wskazał iż zakres robót w nowym projekcie nie

wykracza poza teren inwestycji i został określony w projekcie budowlanym

w części opisowej na stronie nr 77 pkt 6 gdzie jednoznacznie wskazano,

iż przyłącze wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej należy wykonać wg

oddzielnego opracowania.

5. brak spójności pomiędzy częścią rysunkową a opisową w zakresie przebudowy

zjazdu - zjazd nie był przedmiotem opracowania w pkt 1 na str. 98 opisu

technicznego branży drogowej zamieszczono zapis: "przebudowa zjazdu

publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] - dz. [...] na dz. [...] dla

obiektu handlowo-usługowego ok. km 01+682,32" stanowi odrębne

5

opracowanie, projekt dotyczący tego zjazdu został złożony do UW. 6. brak odniesienia władz miejskich w zakresie zaprojektowanego obiektu oraz lokalizacji wielkości pylonu reklamowego, brak odniesienia do pisma M sp. z o.o. z [...] lutego 2012 r., z którego wynika zagrożenie dla budynków sąsiednich w zakresie dostępu do wewnętrznej sieci kanalizacyjnej "dawnego browaru" - odniesienie do ww. pisma znajduje się w projekcie budowlanym na rys. 3.1/A gdzie zaznaczone zostały miejsca umożliwiające podłączenie budynku mieszkalnego nr 21 oraz nieczynnego obiektu ,,dawnego browaru" z odprowadzeniem ścieków do studzienni S8 i S9. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie, z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami mpzp, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień , pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W przypadku stwierdzenia naruszenia w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta (Uchwała Nr XLIII/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku). W § 11 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czytamy: cyt. "W przypadku konfliktów związanych z oceną walorów architektonicznych oraz i innych elementów zagospodarowania przestrzennego dla obiektów projektowanych i zmiany formy zewnętrznej istniejących obiektów należy uzyskać akceptację władz miejskich i konserwatorskich". Przepis ten, w ocenie Wojewody wykracza poza zakres uprawnień do konstruowania przepisów prawa miejscowego, niemniej jednak jest on wiążący dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości

6

gruntowych położonych na jego obszarze, gminy oraz innych organów administracji publicznej, w tym organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Powyższy zapis skutkuje koniecznością akceptacji planowanej inwestycji przez władze miejskie, Bezspornym jest, że władze miejskie nie akceptują rozwiązań architektoniczno - budowlanych przyjętych w ramach projektowanej inwestycji. Jednoznacznie wskazane zostało w piśmie wiceprezydenta J.M. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Władze miejskie stoją na stanowisku, iż projektowany obiekt nie nawiązuje gabarytami do istniejących zabudowań, a wystrojem elewacji nie nawiązuje do charakteru poprodukcyjnej zabudowy historycznej. Pomimo, iż zamierzenie budowlane uzyskało pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie spełnia ono oczekiwań władz miejskich. Rozbieżne stanowisko władz miejskich i konserwatorskich w zakresie oceny walorów architektonicznych i elementów zagospodarowania powoduje konflikt pomiędzy tymi organami w zakresie oceny projektowanego obiektu. Zgodnie z § 11 pkt 8 planu miejscowego w przypadku konfliktu dotyczącego oceny walorów architektonicznych oraz i innych elementów zagospodarowania przestrzennego dla obiektów projektowanych i zmiany formy zewnętrznej istniejących obiektów akceptacja władz miejskich i konserwatorskich jest wymagana.

Badając natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia w kontekście wywiązania się inwestora z innych obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Wojewoda ustalił, co następuje. Za uzasadniony uznał zarzut organu ! instancji dotyczący braku spójności pomiędzy częścią opisową i rysunkową projektu budowlanego, a także dotyczący braku możliwości jednoznacznego ustalenia przedmiotu i zakresu opracowania.

Przedłożony projekt budowlany w części rysunkowej zakłada realizację przyłącza wody i przyłącza kanalizacji sanitarnej (str. 91), z części tekstowej wynika natomiast, iż przyłącza te objęte są oddzielnymi opracowaniami (str. 77). Przekrój pylonu reklamowego (str. 92) wskazuje na doprowadzenie kabla zasilającego ten pylon, na rysunku koordynacyjnym uzbrojenia terenu nie wskazano kabla zasilającego pylon reklamowy. Zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej (z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]) istniejącą stację transformatorową można zdemontować dopiero po zasileniu

7

odbiorców z nowej, projektowanej stacji trafo. Stacja transformatorowa nie może być realizowana dopiero w II Etapie inwestycji, skoro Etap I inwestycji obejmuje rozbiórką istniejącej stacji trafo. Przepis § 23 pkt 8 planu miejscowego określa wymóg odprowadzania wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej z uwzględnieniem ich podczyszczenia przed odprowadzeniem, w części rysunkowej projektu nie przedstawiono planowanego przyłącza do sieci kanalizacji deszczowej. Ponadto przekazany egzemplarz projektu budowlanego potwierdza sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na nieczytelnym, niekompletnym, komputerowym wydruku "skanu" mapy do celów projektowych.

Biorąc pod uwagę, że organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a inwestor z tego obowiązku się nie wywiązał, zastosowanie znalazł art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

Dokonując sprawdzeń akt sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem organ odwoławczy stwierdził, że Starosta w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar oddziaływania zaprojektowanego obiektu i błędnie ustalił strony postępowania. Nie zawiadomił też stron postępowania o toczącym się postępowaniu, czym uniemożliwił im wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie organ wydający inkryminowaną decyzję naruszył przepisy procedury administracyjnej, niemniej jednak uchybienia te pozostają bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie.

Na powyższą decyzję K Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, i ust. 3, art. 80 w zw. z art. 3 pkt 17 prawa budowalnego, § 11 ust. 1 i 8, § 12 ust. 1 pkt 4, § 20 ust. 11 uchwały Nr XLIII/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 r. , art. 4 ust. 1, art. 6 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 i art. 321 ust. 32 Konstytucji RP, art. 6,7,8,9,11,19, art. 106 §1 i art. 107 §1 i 3 Kpa.

W treści skargi strona powieliła argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu od decyzji Starosty.

8

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu administracyjnego, mocą której skarżącej Spółce odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego, parkingów, infrastruktury technicznej wraz z obiektami małej architektury i pylonem reklamowym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...].

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) - zwana dalej ustawą przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

9

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7.

W myśl art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ust. 4 art. 35 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, organ architektoniczno budowlany pierwszej instancji, w wyniku analizy przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem dokumentów, nałożył obowiązek przedłożenia uzgodnień oraz uzupełnienia dokumentacji.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. strona wniosła o zwolnienie jej z obowiązku określonego w punkcie 18 postanowienia, albowiem w jej ocenie brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku o tej treści. Starosta powyższego wniosku strony nie uwzględnił (pismo z dnia [...] kwietnia 20012 r.).

Następnie strona przedłożyła pięć egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Łącznie z przedłożonymi egzemplarzami projektu budowanego pełnomocnik

10

inwestora złożył pismo wyjaśniające, w którym odniósł się do sposobu wykonania każdego z kolejno nałożonych na inwestora obowiązków, wynikających z postanowienia z dnia [...] lutego 2012r., opisując szczegółowo ich wykonanie oraz mające tego odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. W ocenie strony wszystkie nałożone na nią obowiązki zostały wypełnione, oprócz obowiązku wynikającego z treści punktu 18 postanowienia. Strona podtrzymała swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do żądania akceptacji władz miejskich w zakresie projektowanego obiektu. Jednocześnie wskazała, iż w celu wykonania tegoż obowiązku, pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwróciła się do Starosty o akceptacją dla planowanej inwestycji, jednak odpowiedzi od organu nie otrzymała.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową budynku usługowo-handlowego, parkingów, infrastruktury technicznej wraz z obiektami małej architektury i pylonem reklamowym na działkach o numerach ewidencyjnych: [...].

W wyniku wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] czerwca utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższych wymogów nie spełnia zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja wydana w wyniku wniesionego odwołania.

W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, wskazano uchybienia jakimi dotknięta jest dokumentacja projektowa, nie przytaczając przy tym podstawy prawnej stwierdzonych uchybień. Stawiając poszczególne zarzuty organ nie przytoczył przepisów prawa, z których wynikałby stan postulowany przez organ. Ponadto organ wskazał na uchybienia, które zostały omówione w piśmie wyjaśniającym pełnomocnika strony, jako wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Przykładowo, organ zarzucił iż projekt zagospodarowania terenu sporządzono na nieczytelnym, niekompletnym

11

poszczególne zarzuty organ nie przytoczył przepisów prawa, z których wynikałby stan postulowany przez organ. Ponadto organ wskazał na uchybienia, które zostały omówione w piśmie wyjaśniającym pełnomocnika strony, jako wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Przykładowo, organ zarzucił iż projekt zagospodarowania terenu sporządzono na nieczytelnym, niekompletnym komputerowym wydruku mapy, podczas gdy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. pełnomocnik strony w pkt 4 wskazał, iż projekt sporządzony został na aktualnej mapie zaopatrzonej w klauzule. Stawiając powyższy zarzut organ nie uzasadnił swego stanowiska w tym zakresie, a szczególności nie wskazał z jakich względów argumentacja przedstawiona przez stroną, w jego ocenie, nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej organ zarzucił, iż zakres robót w nowym projekcie jest szerszy i wykracza poza teren inwestycji, jednakże jedynie przykładowo wskazał na projektowaną budową przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Stawiając zarzut tej treści organ winien wskazać konkretnie w jakim zakresie przedstawiony projekt wykracza poza założenia inwestycji, nadto czy w świetle art. 35 ust. 1 ustawy, stanowi to podstawę do wydania decyzji odmownej. Zarzucając brak spójności pomiędzy częścią rysunkową a opisową w zakresie przebudowy zjazdu organ nie uzasadnił na czym konkretnie ów brak spójności polega, w jakim zakresie istnieje rozbieżność pomiędzy poszczególnymi częściami projektu. Zarzut o powyższej treści sformułowany został bez bliższego jego określenia oraz uszczegółowienia. Powyższych braków nie konwalidowała decyzja organu drugiej instancji. Należy zauważyć, że pomimo szerokiego ustosunkowania się przez stronę w odwołaniu do poszczególnych zarzutów sformułowanych w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji zawartej w odwołaniu.

W treści odwołania strona odniosła się kolejno do stwierdzonych przez organ uchybień, które skutkowały odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozolenia na budową. W ocenie strony skarżącej wszystkie nałożone na nią obowiązki zostały przez nią wykonane. Skarżąca odniosła sią również do możliwości uzyskania akceptacji władz miejskich, której w toku postępowania, pomimo podjętej próby, nie uzyskała. W ocenie skarżącej zarzuty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej były bezpodstawne, nie miały oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

12

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej, nie wskazał z jakich względów jej argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie, nie nawiązał do oceny zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ poddał analizie treść złożonego przez stronę odwołania. Za słuszne uznał organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji, jednakże argumentacji w tym zakresie nie poparł przepisami obowiązującego prawa.

Nieprawidłowe, czyli nie odpowiadające wymogom z art. 107§ 1 k.p.a., uzasadnienie decyzji administracyjnej uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę. Jeżeli organ nie przestawi prawidłowo motywów rozstrzygnięcia, a strona podważa jego zasadność, kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym może być niemożliwa do przeprowadzenia. Decyzja administracyjna, w której organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie uzasadnia w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego, odnosząc się jednocześnie do przepisów prawa procesowego, w którym mają źródło będące przedmiotem sprawy prawa bądź obowiązki strony, może być dotknięta wadą dowolności, a zatem może uchybiać zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Organ ma obowiązek przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, nadto winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania, tak aby z treści uzasadnienia decyzji wynikało jednoznacznie iż analizował ich treść, jednak ze względu na obowiązujący stan prawny nie podlegają one uwzględnieniu. Powyższych wymogów nie spełniają decyzje obydwu instancji.

W postępowaniu opartym na przepisach ustawy Prawo budowlane znajdują pełne zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 6 organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest aktualna na każdym etapie postępowania administracyjnego, od momentu jego wszczęcia do wydania decyzji ostatecznej. Jedynie konkretny przepis prawa materialnego wyznacza kierunek działania organu oraz rodzaj podejmowanych czynności procesowych.

W myśl art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia

13

sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przytoczonego unormowania wynika, że organ winien mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wydając rozstrzygnięcie winien uzasadnić jakimi względami się kierował.

Zgodnie z treścią art. 8 organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W myśl art. 9 organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zgodnie z treścią art. 11 organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Analiza niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji prowadzone było z naruszeniem powyższych zasad.

Na odrębne omówienie zasługuje zagadnienie niewykonania przez skarżącą Spółkę obowiązku określonego w punkcie 18 postanowienia z dnia [...] lutego 20012rM a zatem obowiązku uzyskania akceptacji władz miejskich w zakresie projektowanego obiektu i lokalizacji i wielkości pylonu reklamowego.

Wymóg przedstawienia akceptacji władz miejskich, o której wyżej mowa, organ administracyjny wywiódł z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, który w § 11 ust. 8 stanowi, iż cyt.: "W przypadku konfliktów związanych z oceną walorów architektonicznych oraz innych elementów zagospodarowania przestrzennego dla obiektów projektowanych i zmiany formy zewnętrznej istniejących obiektów należy uzyskać akceptację władz miejskich i konserwatorskich".

14

Analizując treść obowiązku określonego w punktcie 18 wskazanego powyżej postanowienia przyjdzie stwierdzić, iż jego wykonanie w praktyce mogło być niemożliwe. Należy zauważyć, że organ nie określił w postanowieniu od której konkretnie władzy miejskiej owa akceptacja miałaby pochodzić, a jeżeli od wszystkich władz (wykonawczych i stanowiących) to w jakiej formie i w jakim trybie owa akceptacja miałaby zostać wyrażona, dalej - jak ma postąpić strona w sytuacji różniących się stanowisk poszczególnych władz, nadto co w sytuacji milczącej postawy władzy miejskiej.

Należy przypomnieć w tym miejscu treść art. 6 k.p.a. - organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa. W procedurze administracyjnej brak jest regulacji dotyczących uzyskiwania akceptacji władz dla danego przedsięwzięcia, a do takiego trybu nie można zaliczyć uzgodnień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Obowiązek nakładany na stronę powinien być tak sformułowany, aby jego wykonanie, zgodnie z obowiązującym prawem, było możliwe, nadto treść obowiązku winna wynikać z konkretnej normy prawa materialnego.

Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy mogą być na stronę nakładane tylko obowiązki w zakresie naruszeń art. 35 ust. 1. Obowiązek uzyskania akceptacji władz dla danego przedsięwzięcia budowlanego, wynikający z treści punktu 18 postanowienia, nie można zakwalifikować jako badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1). W tym miejscu należy odnieść się do treści § 11 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, który wedle twierdzeń organu stanowił podstawę nałożenia na stronę powyższego obowiązku. Nie wnikając w kwestię zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym omawianego zapisu planu, albowiem nie to jest przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, wypada jedynie wskazać, iż ze względu na jego wadliwość zapis ten nie mógł stanowić podstawy nałożenia na stronę dodatkowego obowiązku, nie wynikającego z przepisu ustawy Prawo budowane. Przyznana gminie, na podstawie art. 3 powyższej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego

15

i winien być sporządzony tak, aby przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii już uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określanie kompetencji organów administracji publicznej.

Na tle powyższych uwag o charakterze ogólnym, na potrzeby niniejszej sprawy wypada jedynie zauważyć, iż zapis § 11 ust. 8 planu jest nieprecyzyjny, nie określa bowiem konkretnie organu właściwego do wyrażenia akceptacji, nie przewiduje procedury jej uzyskania, jak również nie wskazuje jakie okoliczności powodują konieczność jej uzyskania. W tym stanie sprawy nie może on stanowić podstawy nałożenia na stronę kolejnego obowiązku, nieprzewidzianego zresztą w przepisach prawa materialnego rangi ustawowej. Dlatego, pomimo, że uchwała jest aktem prawa miejscowego z mocą obowiązującą na danym terenie, to jednak kierując się przepisami prawa materialnego, w tym ustawy Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził że nałożenie obowiązku w oparciu o omawiany zapis § 11 ust. 8 planu miejscowego naruszyło przepisy prawa materialnego. Powyższe ustalenie doprowadziło do uchylenia postanowienia Starosty z dnia [...] lutego 2012r. w części obejmującej pkt 18 sentencji postanowienia.

W tym miejscu należy przywołać przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przywołany przepis Ustawy zasadniczej, pozwala Sądowi orzekającemu w danej sprawie na odstąpienie od zastosowania przepisu prawa rangi podustawowej, w wypadku ustalenia, iż dany przepis nie spełnia standardów prawnych obwiązujących w demokratycznym państwie prawa. Kompetencja ta dotyczy zarówno aktów wykonawczych do ustaw jak i aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Korzystając z wypływającego z Konstytucji RP uprawnienia, wobec stwierdzenia, że zapis zawarty w § 11 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami k.p.a., Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż nie może ona mieć zastosowania, co oznacza iż w jego oparciu organ nie jest władny nałożyć na stronę obowiązek uzyskania akceptacji władz dla planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Na podstawie art. 152, w punkcie III Sąd stwierdził, że zasakrżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku, kierując się treścią art. 200 i 205 p.p.s.a.