II SA/Gd 272/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r. nr [[...]] nakazał E. B. i J. S. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [[...]] położonej w K. gmina K. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2009 r. nr [[...]], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 230/09, oddalił skargę E. B. i J. S. na decyzję organu odwoławczego.

Wobec niewykonania przez zobowiązane nałożonego na nie obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 2 września 2009 r. wezwał zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone J. S. w dniu 7 września 2009 r., a E. B. w dniu 10 września 2009 r.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. E. B. i J. S. złożyły podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2009 r., powołując się na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 12 marca 2009 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2142/10 oddalił skargę E. B. i J. S. na opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 1 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [[...]], który został doręczony J. S. w dniu 10 marca 2011 r., a E. B. - w trybie art. 44 kpa.

Pismem z dnia 14 marca 2011 r. E. B. i J. S. wniosły zarzuty do tytułu wykonawczego, wskazując na niemożność wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na stan zdrowia i brak środków finansowych oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty wniesione przez E. B. i J. S. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2011 r. nr [[...]]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 575/11 odrzucił skargę wniesioną przez J. S. na opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Następnie, z uwagi na dalsze niewykonanie przez zobowiązane nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [[...]] nałożył na E. B. i J. S. solidarnie grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. W postanowieniu określono, że nałożoną grzywnę należy uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną wydanego postanowienie wskazano art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że niniejsza grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki zobowiązane unikną konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ uzasadnił maksymalną ustawową wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki koniecznością uniknięcia w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanych od obowiązku wykonania rozbiórki oraz doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki. Według organu wysokość nałożonej na zobowiązane grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Ponieważ E. B. i J. S. nie podjęły niezbędnych kroków w celu wykonania decyzji rozbiórkowej, środek egzekucyjny jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku został przez organ uznany za celowy.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła J. S. oraz E. B. a także, występujący w ich imieniu, profesjonalni pełnomocnicy.

J. S. w zażaleniu podała, że istniejący na działce nr [[...]] "budyneczek gospodarczo – mieszkalny" nie jest budowlą i nikomu nie zagraża, dlatego nie powinien zostać rozebrany. Ponadto wskazała, że jest osobą schorowaną, nie posiada pieniędzy na karę, a całym dorobkiem jej życia jest tylko działka.

E. B. w zażaleniu również domaga się uchylenia nakazu rozbiórki domku znajdującego się na działce nr [[...]] położonej w K. W zażaleniu wniesionym przez adwokata A. T. zarzucono, że: grzywna została wymierzona w rażąco wysokiej kwocie bez zbadania sytuacji materialnej zobowiązanych, a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie terminu do wykonania obowiązku oraz z naruszeniem art. 122 § 1 tej ustawy poprzez niedoręczenie tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny.

W zażaleniu wniesionym przez radcę prawnego B. L. występującego w imieniu E. B. zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6 i art. 8 kpa – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że maksymalna kwota grzywny w celu przymuszenia może być stosowana według uznania organu administracji bez uwzględnienia innych ograniczeń ustawowych oraz skonkretyzowanej sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego; art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sposób ustalenia kwoty grzywny w celu przymuszenia poprzez częściowe dowolne przyjęcie jej maksymalnie dozwolonej wysokości, spełnia wymogi racjonalnego działania oraz niezbędności; art. 124 § 2 kpa – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek dotyczących osoby i sytuacji osobistej zobowiązanej, które zdaniem organu orzekającego nakazywały zastosowanie grzywny w wysokości maksymalnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. nr [[...]] umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do zażalenia złożonego przez adwokata A. T. w imieniu E. B., gdyż tylko J. S. udzieliła mu, w dniu 2 czerwca 2011 r., pełnomocnictwa do reprezentowania jej między innymi w niniejszej sprawie egzekucyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r. nr [[...]], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy ocenił, że ustalony stan faktyczny i prawny uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (3 lata) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenie wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w orzeczonej maksymalnej wysokości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna nałożona w celu przymuszenia nie jest karą i na jej wysokość nie mogą wpływać okoliczności związane z sytuacją materialną zobowiązanych. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę nie ma obowiązku badać sytuacji materialnej stron zobowiązanych. Wskazano również, że w myśl art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie grzywny solidarnie na zobowiązane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że dopuszcza się możliwość, aby organ egzekucyjny prowadził egzekucję wobec kilku podmiotów jako zobowiązanych i nałożył grzywnę jednym postanowieniem, jednakże obowiązany jest wówczas określić zasady realizacji tego obowiązku. Z postanowienia powinno wynikać czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 640/07, Lex nr 487244; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 311/06, Lex nr 240445).

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na położenie przedmiotowej działki w kompleksie [..]] Parku Krajobrazowego względy społeczne uzasadniają, aby organ nadzoru budowlanego zastosował wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowych obiektów budowlanych.

Za niezasadny uznano zarzut o niedoręczeniu stronom zobowiązanym tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że tytuł wykonawczy J. S. otrzymała w dniu 10 marca 2011 r. natomiast E. B. tytuł wykonawczy doręczono w sposób określony w art. 44 kpa. Ponadto strony zobowiązane w terminie ustawowym złożyły zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. B., domagając się jego uchylenia jak również uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze zarzuca się naruszenie: art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6 i art. 11 kpa – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że maksymalna kwota grzywny w celu przymuszenia może być stosowana według uznania organu administracji bez uwzględnienia innych ograniczeń ustawowych oraz skonkretyzowanej sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, a także poprzez nierzetelne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska; art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sposób ustalenia kwoty grzywny w celu przymuszenia poprzez częściowo dowolne przyjęcie jej w maksymalnie dozwolonej wysokości spełnia wymogi racjonalnego działania oraz niezbędności; art. 124 § 2 kpa – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek dotyczących osoby i sytuacji osobistej skarżącej, które mogły przemawiać przeciwko zastosowaniu grzywny w wysokości maksymalnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2012 r. E. B. oraz J. S. wskazały, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przedwczesne i krzywdzące. Zdaniem skarżących postanowienie to zostało oparte na błędnych ustaleniach organów, które zostały dokonane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, a ponadto nie uwzględnia prawa Unii Europejskiej. W ocenie skarżących ustalona grzywna jest za wysoka i nie uwzględnia ich statusu majątkowego. W piśmie przywołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OZ 342/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 718/09, mocą których uchylono postanowienia dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. W piśmie przywołano również: orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydane w sprawie o sygn. akt C-2/06 a dotyczące wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej; opracowaną przez "zespół prawników" odpowiedź na pytanie: czy domek letniskowy, niezwiązany trwale z gruntem może stanowić dla organu nadzoru budowlanego przedmiot postępowania administracyjnego, wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt P 16/08, a dotyczący ochrony prawa własności.

Ponadto skargę do sądu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2012 r. wniosła J. S. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 271/12 i prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2012 r. skarga J. S. została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2012 r., nakładające solidarnie na E. B. i J. S. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej ustawą.

Jak wynika z przytoczonych okoliczności sprawy, prawidłowo ustalonych przez organy, E. B. i J. S. nie wykonały nałożonego na nie, mocą prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2009 r., obowiązku rozbiórki opisanych obiektów budowlanych, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [[...]] w K. gmina K.

Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązek o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w chwili, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 (Lex nr 1138139) wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd, z którym zgadza się również profesjonalny pełnomocnik procesowy reprezentujący skarżącą. W skardze podaje się bowiem, odwołując do zasad doświadczenia życiowego, że koszty usuwania budowli tego typu co posiadane przez skarżącą będą przewyższać kwotę 10 000 zł (vide: skarga str. 4 v). Jednocześnie jednak wskazuje się skardze na okoliczności, z których wynika, że: skarżąca nie dysponuje środkami i możliwościami technicznymi dla realizacji rozbiórki; uiszczenie grzywny w celu przymuszenia wiązałoby się dla skarżącej z nieodwracalną szkodą materialną; skarżącą nie ma możliwości samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki i nie ma perspektyw na uzyskanie środków dla sfinansowania realizacji obowiązku przez podmiot trzeci. Z treści skargi wynika zatem, że wykonanie obowiązku nie byłoby możliwe, z przyczyn leżących wyłącznie po stronie zobowiązanej. Podobne zarzuty zostały sformułowane w postępowaniu w sprawie zarzutu przeciwko przedmiotowemu tytułowi wykonawczemu. Również w tamtym postępowaniu, zakończonym prawomocnym i ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2011 r. nr [[...]] oddalającym zarzuty zobowiązanych, wskazywano na stan zdrowia, brak środków finansowych oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Tak więc w niniejszej sprawie podlega w istocie badaniu jedynie kwestia, czy nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej została należycie przez organy egzekucyjne uzasadniona. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Zgodnie zaś z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Ustawodawca w art. 121 § 2 ustawy ustalił tylko górną granicę grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w faktycznym ustaleniu ich wysokości. Tym samym organ wymierzając grzywnę na podstawie art. 121 § 2 działa w granicach uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego charakteryzuje się tym, że wprawdzie określenie wysokości, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia, należy do organu ale rozstrzygnięcie to musi być poprzedzone wyczerpującym postępowaniem zakończonym postanowieniem uzasadniającym taką właśnie wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 92/11, Lex nr 898396; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 168). Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/08, Lex nr 524043). Wymierzając grzywnę organ musi zatem mieć świadomość, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki oraz upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem wymierzono E. B. i J. S. (solidarnie) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. W ocenie sądu, uwzględniając zarówno okoliczności sprawy jak i treść skargi, ustalenie grzywny w tej wysokości jest nie tylko zgodne z prawem, ale też nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania zawartego w art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Organ wyjaśnił, że wysokość grzywny określił kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Od prawomocnego orzeczenia upłynął okres ponad trzech lat, w którym skarżąca miała obowiązek i możliwość wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów. Zwrócono również uwagę na położenie działki w kompleksie [[...]] Parku Krajobrazowego, a więc na aspekt społeczny konieczności realizacji obowiązku rozbiórki. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu znany jest fakt, że na obszarze K. występuje powszechnie zjawisko samowoli budowlanej. Istotny jest zatem również ten aspekt, jakim jest obowiązek przestrzegania prawa. Skarżąca niewątpliwie uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, a z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania tego obowiązku był od niej niezależny. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżąca nie ma woli realizacji treści decyzji rozbiórkowej i podejmuje działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku, bowiem jej celem jest wyłącznie pozostawienie przedmiotowych obiektów budowlanych, mimo prawomocnie orzeczonej rozbiórki. Przekonuje o tym również pismo procesowe odwołujące się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego oraz europejskiego, dotyczącego ochrony prawa własności. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu sąd nie bada podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę, z tych względów powoływanie się na ochronę prawa własności jest w niniejszej sprawie chybione. Należy przy tym zauważyć, że ocena prawna decyzji nakazującej rozbiórkę została już przez sąd dokonana w prawomocnym wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 230/09, oddalającym skargę E. B. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2009 r. nr [[...]], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. Stosownie zaś do treści art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powaga rzeczy osadzonej, jak o tym mowa w art. 171 tej ustawy, dotyczy zaś tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy, badanie zasadności rozbiórki w niniejszej sprawie egzekucyjnej nie jest dopuszczalne zarówno z uwagi na wskazane wyżej przepisy odnoszące się do powagi rzeczy osądzonej, jak i z uwagi na treść art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżących grzywny, ani też argumentów przemawiających za zmniejszeniem jej wysokości. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości.

Rozważając zarzuty skargi trzeba też wskazać, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, aby organ miał obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04 - oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłby przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Z opisanych przyczyn sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie, solidarnie na zobowiązane, w wysokości 10 000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu zasługuje na aprobatę.

Zarzuty skargi są zatem bezzasadne, a wskazane w niej naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie miały miejsca. Oba organy egzekucyjne procedowały zgodnie z prawem, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogowi art. 124 § 2 kpa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.