II SA/Kr 775/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją dnia [...] listopada 2010r. nr [...], znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania' przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) , a także art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz A. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogą dojazdową i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...] ; z infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] obr. j.w.; wjazdem z działek nr [...] ,[...] [...] Obr [...] w K".

W uzasadnieniu wskazał na spełnienie wymogów przewidzianych w przepisach dla wydania takiego rozstrzygnięcia.

W wyniku odwołań złożonych w terminie przez Z.C. A.S. i J.G , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2011r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazało art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej były wytknięte przez organ odwoławczy nieprawidłowości w analizie urbanistyczno-architektonicznej, wadliwość ustaleń wymogów dla nowej zabudowy, wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nieaktualnych warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej określonych przez [...] Spółkę Gazowniczą, brak odniesienia do zgromadzonych dowodów, przyczyn nieuwzględnienia ich przy rozpoznawaniu sprawy oraz nie zapewnienie stronom udziału w każdym stadium postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta K. wydał decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [..] , znak [...] ustalił na rzecz A. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogą dojazdową i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...]; z infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] , obr. j.w.; wjazdem z działek nr [...] ,[...] [...] obr. [...] w K". W podstawie prawnej powołane zostały art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że pierwotny wniosek w sprawie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, zagospodarowaniem terenu miejscami postojowymi, drogą dojazdową na działkach nr [...] [...] [...] [...] [...] ; infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] ; wjazdem z działki nr [...] ,[...],[...] obr. [...], przy ul. [...] w K. ". Został on następnie skorygowany poprzez wyłączenie z postępowania działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...] i [...] . W związku z powyższym , przedmiotem rozstrzygnięcia jest inwestycja opisana w osnowie decyzji.

W trakcie ponownego postępowania uzupełniono akta sprawy o aktualne warunki przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej, dokonano ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej w pełnym zakresie pod kątem likwidacji uchybień, jakich dopatrzył się organ drugiej instancji w uchylonej decyzji, zastosowano art.10 § 1 k.p.a. Wyjaśniono także brak odniesienia i rozpatrywania w przedmiotowym postępowaniu znajdujących się w aktach sprawy dowodów oraz zarzutów podnoszonych przez protestujące strony.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust.4 powyższej ustawy , tj. postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2011r. znak [...] w odniesieniu do obszarów przeznaczonych na realizację zadań rządowych albo samorządowych. Ponadto, wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody , który nie zajął w sprawie stanowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Uzyskano również opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska oraz [...] Zarządu Komunalnego w K. w zakresie obsługi komunikacyjnej.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osób wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Podczas prowadzonego postępowania strony wniosły liczne zastrzeżenia do projektowanej inwestycji. Do zastrzeżeń złożonych w trakcie prowadzonego postępowania oraz zawartych w odwołaniach od decyzji odniesiono się w wydanej uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] i decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał oraz rozważył zarzutu złożone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez J.G.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] , znak [...] , odwołania wnieśli w terminie J.G. , a także Z.C. i A.S.

J.G. wskazywał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczał, że w myśl przepisów § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanie działek sąsiednich ma podstawowe znaczenie dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Na tej podstawie możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie warunków zabudowy ma stanowić uzupełnienie zastanego układu urbanistycznego i ma stanowić element komponujący się urbanistycznie z istniejącą zabudową. Możliwość ingerencji zabudową o odmiennym przeznaczeniu, czy parametrach technicznych, zastrzeżone jest tylko dla regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uchwalaniu którego wszyscy zainteresowani mogą kwestionować takie, a nie inne przeznaczenie terenów. Analiza w sprawie niniejszej została przeprowadzona wybiórczo i stronniczo. Widać to dokładnie na załączonej mapce, na której można linijką zmierzyć parametry sąsiednich budynków. Istniejąca na tym terenie zabudowa ma dużo niższy i mniejszy charakter z wyjątkiem obiektu postawionego wcześniej na działce nr [...] przez inwestora występującego aktualnie o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy , który postawił tam budynek wielorodzinny. Wybudowanie przez inwestora budynku wielorodzinnego na terenie osiedla domków jednorodzinnych budzi obawy, że podobnie będzie w przedmiotowym przypadku. Skarżący wniósł o ograniczenie wysokości mających powstać budynków do 10 m , a szerokości elewacji grupy budynków do 18 m. Inwestor starający się o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie wybudował już bowiem wcześniej jeden budynek na działce nr [...] (obecnie po zmianach dokonanych w numeracji działek przez inwestora działka ta nosi numer [...]). Budynek ten także miał być domem jednorodzinnym, gdzie a można wyodrębnić maksymalnie dwa mieszkania. Tymczasem jak przyznaje sam inwestor " budynek ten posiada trzy kondygnacje mieszkalne oraz garaże poniżej poziomu terenu", a w budynku tym zamieszkuje 10-12 rodzin. Finał obecnie planowanej inwestycji będzie taki sam, tj. po uzyskaniu zezwolenia na budynek jednorodzinny inwestor wybuduje blok mieszkalny na 10 lub więcej rodzin.

Wyrażenie zgody na realizację inwestycji o takich parametrach na przedmiotowym obszarze w jaskrawy sposób narusza warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich. Przepisy nadają samorządowi lokalnemu samodzielność w zakresie ustalania przeznaczenia terenu przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , ale pod warunkiem zabezpieczenia interesów właścicieli nieruchomości i właścicieli terenów sąsiednich. Jak podkreśla również organ w pkt.5 " Warunków Zabudowy Terenu " stanowiących integralną część wydanej decyzji - " Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas,... a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Usytuowanie drogi dojazdowej do osiedla bloków mieszkaniowych w granicach działki skarżącego musi spowodować znaczny hałas i zanieczyszczenie powietrza. Tym bardziej , że jak wynika z Warunków ochrony zdrowia, środowiska przyrody i krajobrazu - warunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z potrzeb ochrony środowiska opinia WGKiOŚ o znaku [...] z dnia 25-05-2007 stanowiących pkt 2 "Warunków Zabudowy Terenu" będących integralną częścią decyzji nr [...] uchylonej wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. inwestor ma już przygotowaną opinię także dla działek nr [...] i [...] . Zabudowa tych działek będzie następnym krokiem inwestora. Oczywiście dojazd do następnych bloków mieszkalnych także będzie się odbywał drogą, którą inwestor ma zamiar wybudować na działce zlokalizowanej w granicy posesji skarżącego. Inwestor metodą " małych kroczków" realizuje to, co chce. Najpierw wybuduje drogę " jedynie do 2 bloków" , a później przyłączy do niej całe osiedle. Później, gdy inwestor zacznie dołączać całe osiedle mieszkaniowe do wybudowanej małej drogi powiadomiony nadzór budowlany odpowie, że to UMK WAiU wydał taką decyzję. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi określać, że droga jest budowana tylko do dwóch budynków i nie może obsługiwać więcej obiektów. Powinna także określać ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniem właścicieli sąsiednich nieruchomości..

Skarżący wniósł również o wpisanie warunku co do budowy nieprzeźroczystego ekranu akustycznego wzdłuż granicy jego posesji na etapie budowy drogi dojazdowej. Zarzucał, że w decyzji nr [...] brakuje ponadto wymaganej oceny oddziaływania komunikacyjnego na sąsiednie posesje oraz opinii miejskiego inżyniera ruchu i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Charakter zabudowy dla całego obszaru Ł. jest jednorodzinny, z przylegającymi ogródkami, o niskiej intensywności zabudowy. Planowana inwestycja o charakterze wielkomiejskim pozostaje w jaskrawej sprzeczności z istniejącą na danym obszarze zabudową i całkowicie zaburzy ład przestrzenny tego terenu. Również istniejący układ komunikacyjny nie jest dostosowany do planowanej zabudowy.

Z.C. i J.S. zarzucali, że określone na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej w przedmiotowej decyzji warunki zabudowy stwarzają możliwość realizacji nowej inwestycji, która nie będzie obiektywnym odzwierciedleniem stanu faktycznego dominującego w obszarze analizowanym naruszając ład przestrzenny tego obszaru. Na obszarze analizowanym zdecydowanie dominującą zabudową jest jednorodna zabudowa jednorodzinna i dwurodzinna, o małych gabarytach, centralnie usytuowana na działkach, o niskich wskaźnikach zabudowy, wysokich wskaźnikach powierzchni biologicznie czynnej, z dużą ilością zieleni, krzewów i drzew. Naturalnym dopełnieniem tego obszaru jest szkoła, obiekty kultu religijnego, drobne obiekty usługowe i infrastruktury technicznej oraz drogi publiczne i wewnętrzne, co w żaden sposób nie zaburza dominującego charakteru zabudowy mieszkalnej, jedno- i dwurodzinnej i taką zabudowę należy kontynuować przy braku dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy urbanistyczno - architektonicznej, jej wyników i samej decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie widać, iż preferowana są parametry dla nowej zabudowy pod nazwą budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniacze, jako dopasowanie i kontynuacja jednostkowej, kontrowersyjnej inwestycji - budynek dwunasto mieszkaniowy - jedynej w tym obszarze o charakterze miejskim, zrealizowanej na działce o obecnym numerze [...] , która w ogóle nie powinna być brana pod uwagę jako baza porównawcza w przeciwieństwie do istniejącej zabudowy na działkach z najbliższego sąsiedztwa tj. nr [...] ,[...] [...] .

Skarżący zarzucali, że analiza urbanistyczno - architektoniczna - aneks z dnia 19 lipca 2011 r. - jest sporządzona w sposób mało czytelny. Po przeczytaniu całości odnieśli wrażenie, iż sposób ustalenia i przedstawienia danych, sformułowane wnioski, podane w tzw. przybliżeniu dane techniczne bazy porównawczej, przywołane jako baza porównawcza budynki świadczą o uporczywym dążeniu do uzasadnienia wielkości wyznaczonych parametrów dla nowej inwestycji w taki sposób, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynków, szerokość elewacji wzdłuż drogi wewnętrznej będą jak największe, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jak najmniejszy. Zakwestionowali przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości do 26% jako za wysoki. Nieprzejrzysty jest sposób obliczenia tego wskaźnika. Należało, jak to zrobiono częściowo w poprzedniej analizie, sporządzić w formie tabeli szczegółowe zestawienie wskaźników dla wszystkich działek i pokazać jak wyliczono tą wielkość. Skarżący zwrócili uwagę, że w poprzedniej analizie dzięki szczegółowemu zestawieniu został wykryty błąd w obliczeniach. Ustalony wskaźnik dla nowej zabudowy jest rażąco wysoki - do 26 % - w porównaniu do takich samych wskaźników dla działek w najbliższym sąsiedztwie, tj. nr [...] - 17% i podobnie na działkach nr [...] ,[...]. Skarżący zakwestionowali przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimalnej 40% jako za niski, uznać też sposób wyznaczenia wielkości tego wskaźnika za nieprzejrzysty bez sporządzenia tabeli. W analizie ustalono wymagane minimum tego wskaźnika w wysokości 40% jako wypadkową takich wskaźników wyliczonych dla istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Należało te grupy budynków opisać pod względem przyjętych kryteriów zaliczenia ich do poszczególnych grup, które z nich to budynki wielorodzinne, które budynki zaliczono do zabudowy bliźniaczej –według skarżących w analizie błędnie zaliczono do tej grupy większość budynków, oraz które z budynków w zabudowie szeregowej poddano analizie, gdyż część z nich znajduje się w granicy obszaru analizowanego.

Wyznaczona wysokość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40% - jest rażąco niska w porównaniu do takich samych wskaźników dla działek w najbliższym sąsiedztwie, tj. nr [...] - 73% i podobnie na działkach [...] ,[...] . Z powyższego wynika, że dopuszcza się bardzo intensywną zabudowę będącą w sprzeczności z zabudową w najbliższym sąsiedztwie.

Skarżący zakwestionowali szerokość elewacji frontowej od drogi wewnętrznej - 26 m, jako wyznaczoną nieprawidłowo, z błędnym doborem bazy porównawczej. Elewacja budynku skarżących na linii wschód - zachód wynosi 10m, podobnie jak budynków na działkach nr [...] i nr [...]. . Nie będzie zatem zachowany ład przestrzenny, a dodatkowo tak długa, ciągła zabudowa domknie wschodnią część parceli skarżących - w tzw. podwórko, otoczone z trzech stron budynkami i z jednej drogą, przez co straci swoją przydomową rekreacyjną funkcje. Jedyną dopuszczalną zabudową tego terenu powinna być zabudowa budynkami jednorodzinnymi, wolnostojącymi, dopasowanymi parametrami do najbliższego sąsiedztwa.

Zastrzeżenia budzi wiarygodność podanych wysokości elewacji w obszarze analizowanym. Wysokości te podane są w sposób przybliżony. Kilkakrotnie w analizie podana jest wysokość domu skarżących z płaskim dachem -10 m, gdy faktyczna jego wysokość wynosi 9,05 m. Podane wysokości bazowe mogą być zawyżane. Przyjęte wysokości elewacji odpowiednio do 11m, do 7m, do l0m, nie znajdują uzasadnienia, gdyż w analizowanym obszarze, a szczególnie w najbliższym sąsiedztwie przeważają budynki niższe. Należy więc zapewnić harmonijne ukształtowanie w powiązaniu z najbliższą zabudową, uwzględniając również to, iż teren pod nową zabudowę położony jest wyżej niż sąsiednie działki usytuowane na południe od tego terenu.

Teren objęty wnioskiem obejmuje działkę nr [...], której sposób pozyskania wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Faktycznie teren objęty wnioskiem powinien obejmować działki [...] ,[...] [...] - fragment.

Skarżący zwrócili się o przeprowadzenie postępowania, które wykaże czy nie zostało naruszone prawo odnośnie pozyskania działki o obecnym numerze [...] na której m. in. planowana jest nowa inwestycja kubaturowa oraz działki nr [...], na której została zrealizowana budowa budynku wielorodzinnego, według którego wyznaczane są najistotniejsze wskaźniki w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy .

Na zarzuty odwołań odpowiedział na piśmie inwestor, wykazując ich bezzasadność.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie uznało zarzuty skarżących są bezzasadne, wskazując na następujące okoliczności.

W obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy. Bezspornym pozostaje więc to, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę w takim przypadku od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, koniecznym jest dopełnienie m.in. warunku występowania w obszarze poddanym analizie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. pkt 1 ustawy). Powołana regulacja stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle ustaleń analizy znajdującej się w aktach sprawy i badanej decyzji teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i zabudowy usługowej. Bezsprzecznie zatem projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej tego terenu. Treść tej analizy przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.

Planowana inwestycja będzie się mieścić w zakresie kontynuacji funkcji, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Ocena tego, czy możliwe jest wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie winna następować przy uwzględnieniu szczegółowych zasad określonych powyższym rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3). Front działki, zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia, to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co w przedmiotowej sprawie oznacza część działki przylegającej do ul. [...] .

Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 do § 8, zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Z tego względu sposób sporządzenia analizy, jak i jej ustalenia w zakresie warunków zagospodarowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego winny odpowiadać bezwzględnie wiążącym rygorom wyznaczonym przepisami powoływanego rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zasadniczo "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tyle, co linia nieprzekraczalna.

W przedmiotowej analizie biegła przeprowadziła gruntowną oraz wnikliwą analizę linii zabudowy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedstawiła parametry poszczególnych nieruchomości, wyznaczając obowiązującą linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W takiej sytuacji zatem sporządzający analizę jest obowiązany do szczegółowego uzasadnienia, na jakiej podstawie przyjął odstępstwo od zasadniczej linii zabudowy wynikającej z analizy. Biegła w sposób dokładny i wyczerpujący dokonała ustalenia, na jakiej podstawie uznała, że obowiązującą linię zabudowy należy ustalić, jako linię nieprzekraczalną w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jako kontynuację linii zabudowy na działce nr [...] . .

Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W treści analizy zostało przeprowadzone szczegółowe zestawienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Biegła wyliczyła ponadto średni wskaźnik na poziomie 23%. Ustaliła zatem wskaźnik ten w przedmiotowej sprawie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli na zasadzie odstępstwa, które zostało w treści analizy uzasadnione. Z uwagi na wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy dla zabudowy bliźniaczej na poziomie 26%, biegła zdecydowała na określenie tego parametru dla przedmiotowej nieruchomości w przedziel 22-26%. Uzasadniła to faktem, iż przyjęcie jedynie wskaźnika średniego mogłoby skutkować przypadkowym efektem przestrzennym, gdyż wskaźnik średni dla tego terenu nie byłby w istocie reprezentatywny. Ustalenie wskaźnika zostało poparte szczegółową analiza, dla całego wyznaczonego obszaru, a także należycie uzasadnione oraz doprecyzowane tak, aby nie nastręczało wątpliwości co do możliwej wielkości zabudowy przedmiotowego terenu. Biegła ponownie ustaliła wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 40%, co uznać należy za prawidłowe i zostało w treści analizy poparte stosownym uzasadnieniem.

Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

W wyniku ponownie sporządzonej analizy biegła dokonała wyczerpującego zobrazowania szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym. Sposób zobrazowania tych parametrów dla poszczególnych nieruchomości, będących przedmiotem opracowania nie nasuwa w ocenie wątpliwości, co do jego rzetelności, w szczególności w zakresie podania tych parametrów w przybliżeniu do 1 m. Biegła na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia (odstępstwo) ustaliła, iż szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji powinna zawierać się w przedziale od 9-10 m, jako nawiązanie do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i naprzeciwko terenu inwestycji. Stanowi to nawiązanie do szerokości budynków położonych w obszarze analizowanym. Biegła nadto ustaliła, iż ogranicza długość każdej z par budynków na linii wschód-zachód, tj. elewacji od drogi wewnętrznej dojazdowej - do 26. Równocześnie bryłę budynku "bliźniaka" należy podzielić na mniejsze segmenty, o maksymalnej szerokości na linii wschód- zachód do 19 m i wzajemnego ich poprzesuwania względem siebie uskokami min. 1,5 m. Kwestionowany zatem przez skarżących parametr o wartości 26 m nie jest szerokością elewacji frontowej, o której mowa w § 6 rozporządzenia. Ta została określona na od 9 do 10 m (od strony ul. [...] ) i jako taka jest bezwzględnie wiążąca dla inwestora. Natomiast w zakresie pozostałych określonych wartości, należy stwierdzić, że nie znajdują one podstaw w przepisach rozporządzenia i jako takie nie mają charakteru wiążącego, a stanowią jedynie dodatkowe wytyczne dla inwestora.

Na podstawie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Biegła w treści sporządzonej analizy wskazała, że dokonała ustalenia tego wskaźnika w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia (odstępstwo). W treści analizy zawarto rzetelne opracowanie dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, przy czym wyliczona została średnia wartość tego parametru na poziomie 10-11 m. Zatem dla przedmiotowej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] w sposób następujący:

- przy dachach połaciowych o kalenicy prostopadłej do ulicy - do kalenicy od 9 do 11 m,

-przy dachach połaciowych o kalenicy równoległej do ulicy- do gzymsu/okapu od 5 do 7 m,

-przy dachach płaskich - do gzymsu/attyki od 9 do 10 m,

co stanowić ma kontynuację wysokości na działkach sąsiednich nr [...], [...] [...] [...].

Biegła uzasadniła w sposób należyty zastosowane odstępstwo analizując działki położone w najbliższym sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Należy zwrócić uwagę, że wysokość te mierzy się, zgodnie z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, w związku z czym konkretne wskaźniki mogą się różnić pomiędzy sobą, w tym wskazana przez biegłą wysokość dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] została podana w przybliżeniu na ok. 10 metrów. Nadto z akt sprawy nie wynika, żeby wysokość tego budynku różniła się od przyjętej przez biegłą. Nawet gdyby przyjąć, iż budynek ten jest nieznacznie niższy niż podane przez biegłą ok. 10 metrów, to jednak nie sposób z tego wysnuć wniosku, jakoby wartości te były celowo przez biegłą zawyżane. Przy przyjęciu bowiem wskaźnika ok. 9 metrów można by bowiem z kolei uznać, że parametry te są zaniżane. Wartości tego parametru nadto nie ustala się w zbyt precyzyjny sposób, tzn. przyjmując, iż jedynie 10 metrowa wysokość budynku jest dopuszczalna, z uwagi na niemożliwość tak precyzyjnego trafienia we wskazany parametr w późniejszym procesie budowlanym. Stąd przyjęte przez biegłą "widełki" w zakresie ustalenia tego parametru wydają się być prawidłowe i w należyty sposób uzasadnione.

Na podstawie § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W analizie wskazano na takie parametry, jak kąt nachylenia dachu, czy układ połaci dachowych. Powołano § 8 rozporządzenia. Ustalono dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dach połaciowy wielospadowy lub dwuspadowy o symetrycznych kątach nachylenia połaci dachowych, o równoległym lub prostopadłym przebiegu kalenicy głównej budynku do zabudowy sąsiedniej, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni z doświetleniem poddasza poprzez okna połaciowe, lukarny, facjaty oraz okna w ścianach szczytowych. Nadto dopuszczono możliwość zastosowania dachu płaskiego. Biegła dokonała przedstawienia stosownych parametrów dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, uśredniając na potrzeby niniejszego postępowania zestawione w analizie dane.

Rozporządzenie w § 9 stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie wydana decyzja zawiera wszystkie przepisane prawem załączniki. Jej projekt został sporządzony przez uprawnionego architekta.

W odniesieniu zaś do pozostałych uchybień wskazanych w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., tj. braku odniesienia do zgromadzonych dowodów oraz braku uzasadnienia do nieuwzględnienia ich przy rozpoznawaniu sprawy, a także obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował się do wskazań zawartych w powołanej wyżej decyzji Kolegium. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, a przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym oraz wypowiedzenia się w tym przedmiocie.

Nadto, w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia 15 kwietnia 2011 r., w załączeniu którego przedłożył on warunki przyłączenia do sieci gazowej, elektrycznej, wodnej oraz kanalizacyjnej. Pismem z dnia 7 września 2011 r. inwestor przedłożył aktualne warunki na dostawy wody i doprowadzenia ścieków oraz dostawy energii elektrycznej. Wobec czego warunki te były aktualne w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Opinia Rady Dzielnicy [...] z dnia 19 września 2006 r. dotyczy innej inwestycji niż ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Dotyczy ona zamierzenia, inwestycyjnego budowy budynków wielorodzinnych, w związku z czym, wbrew zarzutom, w przedmiotowej sprawie taka opinia nie została przez Radę Dzielnicy [...] wyrażona.

W odniesieniu do hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza, które mogą zostać spowodowane realizacją inwestycji objętej zaskarżoną decyzją zważyć należy na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z czym sam fakt jej wydania nie powoduje jeszcze bezpośrednio negatywnych skutków w tym zakresie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Brak jest zatem podstaw do umieszczania w treści tej decyzji warunku o konieczności zlokalizowania ekranu akustycznego, zwłaszcza, iż jak podkreśla skarżący, będzie on konieczny w przypadku, gdyby droga ta miała obsługiwać więcej obiektów.

Nadto, organ pierwszej instancji zawarł w załączniku do kwestionowanej decyzji niezbędne wytyczne, których konkretyzacja i realizacja w dalszym toku postępowania zapewni ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący braku oceny oddziaływania komunikacyjnego inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz faktu niedostosowania układu komunikacyjnego do planowanej zabudowy. Z akt sprawy wynika bowiem, że projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdzenie zaś tej okoliczności stanowi jedną z przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi też wątpliwości dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie inwestycji. Z akt sprawy wynika ponadto, iż uzyskano opinię [...] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 27 maja 2008 r., znak [...] , w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012r., znak [...] , Z.C. zarzucała, że w sprawie sporządzono nieprawidłowy do analizy urbanistyczno - architektonicznej aneks, naruszając regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. stosowanego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego dokonano ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, co przełożyło się na treść decyzji pierwszej instancji, utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Z.C. wskazywała , że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby w analizie uzasadnione zostało ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji na zasadzie odstępstw, co miałoby zapobiec przypadkowemu efektowi przestrzennemu. Określenie wskaźników na zasadzie odstępstw dopuszczono ze szkodą dla tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, przede wszystkim bezzasadną maksymalizację gabarytów zabudowy oraz nadmierną intensywność wykorzystania terenu, co nie będzie odzwierciedleniem dominującej jednorodzinnej zabudowy występującej na obszarze analizowanym, a w szczególności na działkach sąsiednich nr [...] ,[...] [...]

W analizie autorka w sposób nieprzejrzysty przedstawia wskaźniki zabudowy dla istniejących budynków. Stwierdza, iż średni wskaźnik wyliczony ze wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi - 23 %, następnie wnioskuje niesłusznie, że wobec znacznego zróżnicowania zabudowy wyznacza wskaźnik zabudowy w tzw. "widełkach" od 22% do 26 %, podając jako podstawę § 5.2 rozporządzenia bez wiarygodnego uzasadnienia. Wskaźnik powierzchni zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 17 % podobnie na działkach nr [...] i [...] .

Wyznaczenie w aneksie i zaakceptowanie przez Kolegium w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 40% przy wyliczonym w analizie urbanistyczno - architektonicznej średnim wskaźniku 66 % oraz aneksie do analizy 55 %, przy wskaźniku na sąsiednich działkach – nr [...] -73%, podobnie jak na działkach nr [...] i nr [...] , nie jest prawidłowe i poparte stosownym uzasadnieniem.

Z analizy nie wynika konieczność zastosowania § 7 ust. 4 przy wyznaczaniu wysokości planowanej zabudowy. Wysokość ta powinna być wyznaczona według § 7 ust. 1 jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przykładowo, na sąsiedniej działce nr [...] wysokość ta wynosi 9,05 m, a odpowiednio niska zabudowa istnieje na działkach nr [...] i [...] .

W decyzji nie ustosunkowano się w sposób rzeczowy do zarzutu, skarżącej dotyczącego wyznaczonej długości elewacji frontowej od drogi wewnętrznej na linii wschód - zachód (nazwa podana za analizą - aneks ). W aneksie do analizy wyznaczono ten parametr w wysokości 26 m bez wiarygodnego uzasadnienia przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w analizowanym terenie przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a dla budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na linii wschód - zachód średnia długość tej elewacji obliczona na podstawie zamieszczonych w analizie danych wynosi 20,70 m. Na sąsiedniej działce nr [...] parametr ten wynosi 10 m , podobnie jak na działkach nr [...] i [...] .

Zdaniem Z.C. , ze względu na nieprawidłowo wykonaną analizę urbanistyczno - architektoniczną Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić decyzję pierwszej instancji, a nową analizę powinna sporządzić uprawniona osoba dotychczas niezwiązana ze sprawą, aby jeszcze raz w sposób dokładny i przejrzysty został przedstawiony stan istniejący obszaru analizowanego, co z kolei będzie stanowić obiektywną podstawę do wyznaczenia wielkości wymaganych wskaźników dla nowej zabudowy.

Skarżąca zarzucała też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie uchyliło od wyjaśnienia sprawy wykorzystania dla planowanej inwestycji kubaturowej działki pod obecnym nr [...] a wykorzystanie tej działki wypacza wyliczoną w analizie - aneks wielkość najistotniejszych parametrów, jak wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, jak również podane jako porównawcze wskaźniki wyliczone dla nieruchomości na działce o obecnym numerze [...] . Teren pod obecnym nr działki [...] został wykorzystany podwójnie, raz do wyznaczenia warunków zabudowy i uzyskania pozwolenia na budowę dla zrealizowanej inwestycji na działce o obecnym numerze [...] , a następnie po oddaniu tej inwestycji do użytku został wydzielony i przypisany do obecnie planowanej inwestycji kubaturowej. Takie działanie umożliwiło sztuczne pozyskanie terenu dla uzasadnienia odpowiedniej wielkości wskaźników dla nowej zabudowy, a ostatecznym jego efektem będzie nadmierne, nieuzasadnione zagęszczenie zabudowy terenu przy równoczesnym zminimalizowaniu powierzchni biologicznie czynnej, której wysoki udział jest tak charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Takie działanie powoduje, że u podstaw procedowania nad przedmiotową nową inwestycją występują bardzo poważne nieprawidłowości, które Kolegium w pierwszej kolejności powinno wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka A. sp. z o.o. w K. wnosiła o oddalenie skargi, wskazują w obszernych wywodach pisma z dnia 24 sierpnia 2012r. na bezzasadność podnoszonych przez Z.C. zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Nie podlegała zaskarżeniu poprzednio wydania wydana w drugiej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak [...] z dnia [...] stycznia 2011r. W ramach obecnie przeprowadzanej w granicach sprawy kontroli przedmiotowego postępowania należy uznać, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego było ówcześnie zasadne, niemniej jednak budzi zastrzeżenia pogląd wyrażony w uzasadnieniu tej decyzji co do sposobu ustalania linii zabudowy. To uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu dla wystąpienia przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przystępując do szczegółowej kontroli aktów administracyjnych wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego także w zakresie obejmującym drogę wewnętrzną i infrastrukturę techniczną.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. Wszelkie elementy składające się na rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy winny znajdować wyraźną podstawę w odpowiednich przepisach, które należy wskazać.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych z ochroną zabytków, czy różnych pewnych form ochrony przyrody .

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z taką regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , który w tytule oraz §1 wskazuje, że określa on jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Co charakterystyczne, w przepisie tym nie mówi się drodze publicznej, lecz o drodze.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W tym celu należy poszukiwać czynników zobiektywizowanych, nawiązujących do elementów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ( wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp. , na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza również możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć w myśl wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić jaki każdy dowód na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści winien spełniać dodatkowe wymogi poza przewidzianymi w art. 63 § k.p.a.

Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wniosek winien zawierać :

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrz