I OSK 242/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 248/11 odrzucił skargę M. S. oraz Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej w G. na pismo Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...]marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej.

Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w G. na mocy art. 10 ust. 1-4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.), od dnia 5 marca 2008 r. mianował M. S. do trzyletniej służby przygotowawczej na stopień służbowy aplikanta celnego. W ocenie kwalifikacyjnej z dnia 18 lutego 2011 r. organ stwierdził zakończenie przez M. S. służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym z uwagi na częste opuszczanie przez nią miejsca wykonywania obowiązków służbowych, niewłaściwe podejście do powierzonych obowiązków i niestaranne ich wykonywanie. Skarżąca pismem z dnia 25 lutego 2011 r. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez zmianę oceny kwalifikacyjnej i stwierdzenie jej przydatności do służby. Dyrektor Izby Celnej w G. pismem z dnia 2 marca 2011 r. utrzymał negatywną ocenę kwalifikacyjną na zakończenie służby przygotowawczej. Poinformował jednocześnie, że w związku z niezakończeniem służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym skarżąca nie może zostać mianowana do służby stałej, tym samym z upływem dnia 4 marca 2011 r. stosunek służbowy zawarty z nią na okres służby przygotowawczej ulega rozwiązaniu. Ponadto w dniu 2 marca 2011 r. Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej w G. na podstawie art. 31 § 1 pkt. 2 i § 3 kpa w związku z postanowieniami statutu zwróciła się do organu z wnioskiem o uzasadnienie negatywnej oceny na zakończenie służby przygotowawczej M. S. oraz o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie jej zwolnienia ze służby. W odpowiedzi organ poinformował, że uzasadnienie negatywnej oceny zostało przedstawione w piśmie z dnia 2 marca 2011 r., a wobec skarżącej nie toczy się żadne postępowanie administracyjne.

W dniu 10 marca 2011 r. M.S. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Dyrektor Izby Celnej w G. pismem z dnia 31 marca 2011 r. poinformował, że w sprawie zwolnienia funkcjonariuszki ze służby nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne. Z uwagi na zakończenie służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z upływem dnia wskazanego w akcie mianowania do służby przygotowawczej, bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby.

Na pismo z dnia 31 marca 2011 r. skargę do WSA w Gdańsku wniosła M.S. i Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej w G. W skargach domagano się uchylenia powyższego pisma oraz uchylenia pisma z dnia 2 marca 2011 r., a także przywrócenia skarżącej do służby, zarzucając naruszenie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 61 § 4 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 79 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa. Nadto wskazano, iż powołany przez organ art. 13 w związku z art. 10 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej określa jedynie pozytywne przesłanki do mianowania funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą do służby stałej. Stwierdzono również, że odmowa udziału organizacji związkowej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze służby funkcjonariusza nastąpiła z naruszeniem art. 31 § 1 pkt. 2 i § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Powołując się na art. 10 i art. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stwierdził, że z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy funkcjonariusza rozwiązuje się analogicznie jak w przypadku stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy na czas określony. Rozwiązanie stosunku służbowego następuje automatycznie- ex lege- bez względu na okoliczności towarzyszące zakończeniu służby i nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby przygotowawczej. Pozytywny wynik służby przygotowawczej uzasadnia jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego na podstawie mianowania do służby stałej.

W piśmie z dnia 20 listopada 2011 r. M. S. stwierdziła, że jej zdaniem z art. 25 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wynika, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza w służbie przygotowawczej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i do postępowania w takiej sprawie znajdują zastosowanie przepisy kpa.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt. 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) odrzucił skargę M.S. i Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej w G.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny o zwolnieniu skarżącej ze służby przygotowawczej, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niesporne było, że skarżąca została mianowana funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, która to służba, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jest służbą terminową, trwającą trzy lata. W akcie mianowania skarżącej wyraźnie wskazano, że do służby przygotowawczej została mianowana od dnia 5 marca 2008 r. do dnia 4 marca 2011 r. Przepisy ustawy przewidują mianowanie do służby przygotowawczej (art. 10 ust. 2) i mianowanie do służby stałej (art. 13). Stosunek służbowy oparty na mianowaniu do służby przygotowawczej nie przekształca się w związku z pozytywnym zakończeniem tej służby w stosunek służbowy w służbie stałej. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy funkcjonariusza rozwiązuje się, podobnie jak stosunek pracy, nawiązany w oparciu o umowę o pracę zawartą na czas określony. Stosunek służbowy rozwiązuje się automatycznie, niezależnie od tego, czy funkcjonariusz w służbie przygotowawczej uzyskał wynik negatywny, czy pozytywny. Ta ostatnia sytuacja uzasadnia jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego na podstawie mianowania do służby stałej. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze Dyrektor Izby Celnej w G. nie wydał decyzji ani innych aktów, dotyczących zwolnienia M. S. ze służby. Pismo organu z dnia 2 marca 2011 r. ma charakter jedynie informacyjny- organ nie rozstrzyga w nim w formie władczej o zwolnieniu skarżącej ze służby, a jedynie informuje, że stosunek służbowy ulega rozwiązaniu z uwagi na upływ czasu, na jaki skarżąca została mianowana. Pismo to nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem. Podobnie takiego charakteru nie ma też powołane w skardze pismo Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia 31 marca 2011 r. Jest to również jedynie pismo informacyjne, w którym organ wskazuje, że funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej, gdy zakończy służbę przygotowawczą z wynikiem pozytywnym (art. 13 ustawy), a skoro w przypadku skarżącej tak się nie stało, to jej stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z upływem dnia wskazanego w akcie mianowania do służby przygotowawczej, bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Dodatkowo WSA w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej w G. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi ani nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy), wobec czego nie jest ona uprawniona do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie. Nadto wniosła o rozważenie skorzystania z prerogatywy określonej w art. 187 P.p.s.a., ewentualnie o rozważenie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 36 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wystąpienia o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

a/ poprzez błędną wykładnię pojęcia "ocena kwalifikacyjna" zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy z 1999 r. o Służbie Celnej polegającego na uznaniu, że ma ono inne znaczenie niż pojęcie "ocena okresowa" zawarte w art. 12 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt. 5 czy też inne niż pojęcie "opinia służbowa" zawarte w art. 25 ust. 1 pkt. 5 i art. 38 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej;

b/ poprzez błędną wykładnię pojęcia przeciwnego znaczeniu względem pojęcia "wynik pozytywny" zawartego w art. 13 ustawy o Służbie Celnej polegającego na przyjęciu, że wynik negatywny (przy pozytywnie zdanym egzaminie) oznaczałby inną sytuację niż negatywna opinia okresowa zwana kwalifikacyjną, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy;

c/ przez błędną wykładnię normy art. 25 ust. 1 pkt. 1 ustawy polegającą na uznaniu, że pojęcie oceny okresowej lub opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej nie obejmuje swoim zakresem znaczeniowym ostatniej z okresowych ocen lub opinii służbowej funkcjonariusza celnego, choć jest ona wydawana także w toku służby, bowiem niewątpliwie przed upływem 3- letniego terminu trwania służby przygotowawczej;

d/ poprzez pominięcie wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisu art. 25 ust. 1 pkt. 5 ustawy o Służbie Celnej, którego rolę i cel należy odczytywać w związku z art. 81 tej ustawy, polegającą na nadaniu aktowi zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, co umożliwia sądową kontrolę aktu opartego wyłącznie na subiektywnej ocenie i opinii kierownika urzędu;

e/ poprzez pominięcie przez Sąd wykładni systemowej spornych przepisów uznając, że art. 10 ust. 4 i art. 13 ustawy o Służbie Celnej określa dostatecznie warunki i formę ustania stosunku służbowego, podczas gdy rozdział 3, w którym przepisy te się znajdują, dotyczy zagadnień nawiązania stosunku służbowego, natomiast ustania tego stosunku dotyczy rozdział 7 ustawy, bez rozróżnienia na stosunek służby celnej przygotowawczej lub stałej;

f/ poprzez skorzystanie z wnioskowania per analogiam- stosowanego celem wypełnienia luki prawnej regulującej dany stan faktyczny- interpretującego służbę przygotowawczą jako umowę terminową w prawie pracy, z pominięciem wykładni językowej i wskazanych powyżej wykładni pozajęzykowych wyżej wymienionych norm ustawy o Służbie Celnej, podczas gdy zastosowanie tych wykładni pozwala wyczerpująco ustalić treść i konsekwencje ich zastosowania do stanu faktycznego w sprawie na podstawie ustawy o Służbie Celnej;

g/ błędnego zastosowania normy art. 25 ust. 1 pkt. 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez jej niezastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie z uwagi na uznanie przez WSA w Gdańsku, że wykładnia norm wskazanych w powyższych punktach doprowadzi do konkluzji, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w służbie przygotowawczej z powodu uzyskania oceny negatywnej nie wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwolnieniu takiego funkcjonariusza ze służby;

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.art. 58 ust. 1 pkt. 1 P.p.s.a. przez uznanie, że skoro skarga nie dotyczyła żadnego z aktów lub czynności objętych art. 3 § 2 P.p.s.a. to sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji oparł się o przepisy prawa w treści sprzecznej z wykładnią językową, funkcjonalną i systemową. Ocena kwalifikacyjna- negatywna w przypadku skarżącej, o której mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, nie znajduje odrębnej definicji w ustawie. Art. 38 wyżej cytowanej ustawy, jak i rozporządzenia odpowiednio obowiązujące w zakresie ocen okresowych, mówią o ocenach okresowych i opiniach służbowych i tylko do tych form ocen odnosi się opisany w tym przepisie tryb ich weryfikacji. Ocena kwalifikacyjna, to nic innego jak ostatnia ocena okresowa. WSA w Gdańsku pominął także jednoznaczną wykładnię językową art. 25 ust. 1 pkt. 5 ustawy o Służbie Celnej, w którym mowa jest o opiniach lub ocenach w okresie służby przygotowawczej. Zdefiniowanie okresu służby w odniesieniu do art. 10 ust. 3 i 4 ustawy nie powinno sprawiać sądowi żadnych trudności, bowiem jest to okres 3 lat liczony od dnia mianowania do służby. Ocena wydawana w tym okresie wskazująca na nieprzydatność do służby obliguje do wydania decyzji zwalniającej. Z tego względu skoro ostateczna opinia negatywna w stosunku do skarżącej wydana została w dniu 2 marca 2011 r., tj. w toku służby przygotowawczej trwającej do dnia 4 marca 2011 r., to pismo informujące o tym, z uwagi na istnienie w art. 25 ust. 1 pkt. 5 podstawy do wydania decyzji, mogło zostać potraktowane jako "ułomna" decyzja o zwolnieniu ze służby. Sąd I instancji zawęził natomiast jasną wykładnię językową do opinii i ocen w toku służby, który to tok zawężony został do wcześniejszych opinii lub ocen. Przepis art. 81 odwołując się do procedury administracyjnej i skargi do sądu administracyjnego, zapewnia funkcjonariuszom kontrolę przebiegu stosunku służbowego przez podmiot zewnętrzny. Ten cel determinuje zapis art. 25 ustawy o zwolnieniu w formie decyzji administracyjnej, a wykładnia zawężająca, której niezasadnie dokonał WSA w Gdańsku pozbawia funkcjonariuszy ochrony realizowanej przez zapewnienie takiej kontroli sądu administracyjnego.

Wykładnia systemowa nakazuje przyjmować założenie, że żaden przepis nie został w akcie prawnym umieszczony przypadkowo. Ustawodawca wyraźnie zatytułował rozdział 3 ustawy "Nawiązania stosunku służbowego", natomiast rozdział 7 "Ustanie stosunku służbowego", nie dywersyfikując funkcjonariuszy zwalnianych z służby przygotowawczej i z służby stałej. Gdyby intencją ustawodawcy było przewidywanie odmiennego trybu ustania stosunku pracy dla funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, logicznym jest, że umieściłby takowe zapisy w rozdziale 7.

Reasumując, autor skargi kasacyjnej podniósł, że pominięcie art. 25 ust. 1 pkt. 5 ustawy o Służbie Celnej w wyniku błędów w procesie wykładni i niezasadnej wykładni per analogiam ze stosunkiem pracy doprowadziło do nietrafnego wniosku, że norma ta nie znajduje zastosowania w spornym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania- zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. S. na pismo Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] , uznając, że powyższe pismo ma charakter jedynie informacyjny i nie jest żadnym aktem administracyjnym objętym kognicją sądów administracyjnych. Podstawowym zagadnieniem występującym w tej w sprawie, wokół którego koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej, jest zatem odpowiedź na pytanie czy w sprawie zwolnienia M. S. ze służby przygotowawczej została wydana decyzja administracyjna lub inny akt administracyjny, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej, a przede wszystkim czy kwestionowane pismo stanowi, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, czy też - jak przyjął Sąd- nie stanowi takich działań z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie na mocy art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zastosowanie mają przepisy poprzedniej pragmatyki służbowej, to jest ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze z.- dalej powoływana jako ustawa o Służbie Celnej lub ustawa z dnia 24 lipca 1999 r.).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstawał w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Skoro wstąpienie do służby było i jest dobrowolne, to należy przyjąć, że kandydaci przystępujący do niej, godzą się na poddanie wszystkim rygorom takiej służby publicznej. Ponadto muszą być świadomi tego, że każda służba publiczna nacechowana jest nie tylko specjalnymi uprawnieniami, ale także szczególnymi obowiązkami. Oczywistym zatem jest, że osoby dobrowolnie wstępujące do służby w formacjach mundurowych, same rezygnują z części swych swobód obywatelskich, w tym decydują się także na pewne ograniczenie ich prawa do sądu.

Przepis art.10 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. stanowił, że osobę przyjętą do służby mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Służba przygotowawcza miała być pełniona w określonych przez ustawodawcę ramach czasowych i kończyć się oceną kwalifikacyjną, dokonywaną przez kierownika urzędu. (art. 10 ust. 4 oraz art. 12 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.). Z kolei art.13 ustawy przewidywał, że po zakończeniu służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej podstawą nawiązania stosunku służbowego był akt mianowania. Ustawodawca przewidział przy tym dwie kategorie nominacji. Z pierwszą z nich mieliśmy do czynienia po przyjęciu kandydata do służby przygotowawczej i wtedy taka osoba stawała się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Drugie zaś mianowanie następowało do służby stałej, po odbyciu przez funkcjonariusza z wynikiem pozytywnym służby przygotowawczej. Skoro rozpoczęcie służby przygotowawczej jak i rozpoczęcie służby stałej wymagało wydania odrębnych nominacji, a przy tym każdy z tych aktów dotyczył mianowania do konkretnego rodzaju służby, to oczywistym jest, że najpierw dochodziło do nawiązania stosunku służbowego służby przygotowawczej, a następnie mógł być nawiązany stosunek służbowy służby stałej. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że pod rządami poprzedniej pragmatyki służbowej stosunek służbowy oparty na mianowaniu do służby przygotowawczej miał automatycznie zmieniać się w publiczno-prawny stosunek służby stałej. Ustawa ta nie przewidywała takiego przekształcenia mianowania ze służby przygotowawczej do służby stałej.

Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. tylko służbie stałej nadała charakter bezterminowy. Natomiast służba przygotowawcza została przewidziana jako okresowa. Jej celem było przygotowanie teoretyczne i praktyczne do należytego wykonywania obowiązków służbowych, a także sprawdzenie przydatności dotychczasowych funkcjonariuszy do realizacji zadań omawianej formacji mundurowej w ramach służby stałej. Służba przygotowawcza co do zasady miała trwać trzy lata. W pewnych sytuacjach dopuszczono wprawdzie możliwość skrócenia lub przedłużenia takiego okresu (art. 10 ust. 4 oraz art. 12 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.), ale zawsze czas trwania okresu służby przygotowawczej był ściśle określony. W tej sytuacji i wobec tego, że stosunek służbowy powstaje w drodze nominacji, to nie może ulegać wątpliwości, że mianowanie do terminowej służby przygotowawczej prowadziło do nawiązania stosunku służbowego tylko na czas określony, czyli na okres, przez który dany funkcjonariusz miał odbywać służbę przygotowawczą. To zaś z kolei oznacza, że w związku z upływem okresu służby przygotowawczej omawiany stosunek służbowy ustawał. Skutek taki następował z mocy samego prawa. Rozwiązanie stosunku służbowego-czego nie dostrzega strona skarżąca kasacyjnie- nie było bowiem czynnością prawną, lecz tylko zdarzeniem prawnym następującym ex lege w ostatnim dniu pełnienia służby przygotowawczej. Nie miały przy tym żadnego znaczenia okoliczności towarzyszące zakończeniu przedmiotowej służby. Samo nadejście określonego terminu powodowało rozwiązanie stosunku służbowego, niezależnie od tego, czy służba przygotowawcza zakończona została przez funkcjonariusza z wynikiem negatywnym, czy pozytywnym. Zaliczenie służby przygotowawczej, mogło uzasadniać jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego, co jednak wymagało wydania odrębnego aktu nominacji. Pozytywny wynik służby przygotowawczej nie stanowił bowiem samoistnego zdarzenia prawnego, którego bezpośrednim skutkiem było nawiązanie nowego stosunku prawnego. Nie zastępował więc oświadczenia woli, w tym przypadku niezbędnej decyzji właściwego organu celnego w zakresie mianowania funkcjonariusza do służby stałej.

Zwrócić ponadto należy uwagę na to, że terminowy charakter służby przygotowawczej nie wyklucza możliwości wcześniejszego rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem mianowanym do i na okres omawianej służby. Wynika to wprost z treści art. 25 ust.1 i art. 26 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., które regulują odpowiednio przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia celnika ze służby. Sformułowania "funkcjonariusza celnego zwalnia się" (art. 25 ust.1) i "funkcjonariusza można zwolnić" (art.26 ust.1), a zatem operowanie przez ustawodawcę ogólnym pojęciem" funkcjonariusza celnego", dowodzi, że przedmiotowe regulacje mają zastosowanie zarówno do funkcjonariuszy w służbie stałej jak i w służbie przygotowawczej. Jednakże nie może także ulegać wątpliwości, że chodzi tu wyłącznie o takie sytuacje, gdy rozwiązanie stosunku służbowego z celnikiem wymaga złożenia przez organ stosownego oświadczenia woli-podjęcia stosownej czynności prawnej, jaką jest wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Od takich sytuacji należy odróżnić omówiony wcześniej przypadek, gdy rozwiązanie stosunku służbowego stanowi bezpośredni skutek zdarzenia prawnego a nie konsekwencję czynności prawnej, a więc gdy ustaje on z mocy prawa po upływie okresu, na jaki został nawiązany. Z powyższych względów nie można zgodzić się z sugestiami autora skargi kasacyjnej, że regulacje zawarte w art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. należy traktować jako wyczerpujące, a tym samym zwolnienie funkcjonariusza służby przygotowawczej możliwe było wyłącznie w trybie tam przewidzianym. Funkcjonariusze służby przygotowawczej w trakcie pełnienia takiej służby rzeczywiście korzystali z takiej samej ochrony jak celnicy w służbie stałej, czyli ich zwolnienie było możliwe jedynie po zaistnieniu określonych przesłanek oraz po wydaniu stosownej decyzji administracyjnej. Jednakże taka konstatacja może odnosić się tylko do czasu trwania służby przygotowawczej. Status obu kategorii funkcjonariuszy nie jest identyczny. Jeszcze raz podkreślić należy, że tylko służba stała ma charakter bezterminowy. O stabilności zatrudnienia można zatem mówić jedynie w przypadku celników służby stałej. Zwolnienie pozostałych funkcjonariuszy następuje zaś nie tylko na skutek określonych działań organów podejmowanych w trakcie służby, ale także z uwagi na upływ okresu służby przygotowawczej.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że M. S. została mianowana do służby przygotowawczej na czas ściśle określony, tj. od 5 marca 2008 r. do 4 marca 2011 r. Z miarodajnych, gdyż niezakwestionowanych przez stronę, ustaleń faktycznych wynika, że wydany na jej rzecz akt mianowania do czasu wyekspirowania ustalonego w nim okresu służby przygotowawczej pozostawał w obrocie prawnym. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że tylko wówczas, gdyby organ zamierzał rozwiązać ze skarżącą stosunek służbowy w okresie trwania służby przygotowawczej, to zwolnienie takie mogłoby nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 25 lub 26 ustawy dnia 24 lipca 1999 r. Jeżeli jednak nie skorzystał z takich uprawnień, a ustanie stosunku służbowego miało nastąpić na skutek upływu okresu, na jaki M. S. została mianowana, to nie było żadnych podstaw do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego w związku z upływem okresu służby przygotowawczej, o czym była już mowa, następuje bowiem ex lege.

Tak więc stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie jest trafne. Sąd ten prawidłowo przyjął, że ustanie służby celnej w związku z upływem okresu służby przygotowawczej nie wymaga wydania przez organ administracji publicznej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego z takiej służby. Trafnie ponadto stwierdził, że pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 marca 2011, podtrzymujące stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2011 r. o rozwiązaniu stosunku służbowego ze skarżącą z dniem 4 marca 2011 r. miało jedynie charakter informacyjny. Organ nie rozstrzygał w nim w formie władczej o zwolnieniu ze służby, a jedynie informował, że stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z uwagi na upływ czasu, na jaki skarżąca została mianowana. Nawet gdyby zawierało ono niektóre elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, to przy braku podstawy prawnej do jej wydania, nie można domniemywać, że jest to "ułomna decyzja administracyjna".

Nie ma również jakichkolwiek podstaw prawnych do zakwalifikowania omawianego pisma do innych aktów i czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § pkt.4 Prawa o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Kwestionowane przez skarżącą pismo nie wpływa zaś na jej prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (w tym sensie nie dotyczy ono tych praw i obowiązków), ponieważ nawet gdyby takie pismo nie zostało do niej wystosowane, to i tak w mocy pozostawałby skutek prawny w postaci zwolnienia skarżącej ze służby, który nastąpił z dniem upływu okresu służby przygotowawczej, czyli okresu, na jaki została ona mianowana do takiej służby.

Dodać należy, że powołana ustawa o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. w art. 81 określała między innymi decyzje, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast w art. 82 ustawy przyjęto zasadę, że w pozostałych sprawach spory o roszczenia ze stosunku służbowego rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis art. 81 ustawy o Służbie Celnej przewidywał możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego w szczególności decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została zwolniona ze służby na mocy decyzji administracyjnej, lecz jej służba ustała po upływie terminu określonego w akcie mianowania, z mocy samego prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że usprawiedliwione jest stanowisko Sądu I instancji, który wywiódł, że w niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w pełni odpowiada prawu.

Poza rozważaniami sądu kasacyjnego pozostały zarzuty dotyczące ocen okresowych i opinii służbowych. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było bowiem pismo informujące o ustaniu stosunku służbowego, a nie działalność organów administracji publicznej w kwestii opiniowania funkcjonariuszy celny.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej żądania wystąpienia przez skład orzekający do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Sygnalizowane kwestie prawne w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie budzą bowiem wątpliwości i nie wymagają ich przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianym zakresie jest jednolite, na co wskazują postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 287/09 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. I OSK 1236/06.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.