II OSK 846/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 460/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. nr [...] oraz uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...].

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...][, po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej brak podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorce M. T. zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] położonej w C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ([j.t.] Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w powtórnie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględniły oceny prawne oraz wskazania co do postępowania zawarte w kolejnych wyrokach, jakie w odniesieniu do tej sprawy wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie, tj. w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., II SA/Rz 895/05 i w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Rz 493/07. W szczególności, uzupełniono postępowanie wyjaśniające, gromadząc brakujące dotychczas dowody i naprawiono naruszenia prawa procesowego. Jednoznacznie ustalono przebieg i czas prowadzonych robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie nadzorcze, a także ich zakres. Dnia 30 września 2008 r. przeprowadzono na działce nr [...] rozprawę administracyjną i dokonano oględzin nieruchomości. Ustalono, że odległość budynku od granicy południowej od strony działki nr [...] wynosi, odpowiednio 3,70 m (naroże południowo-zachodnie) i 4,16 m (naroże południowo-wschodnie). W odległości 4 m od granicy działki znajdują się 3 okna z pomieszczenia kuchennego, a w odległości poniżej 4 m od granicy znajdują się 2 okna z łazienki i okno z pokoju w starej części mieszkalnej. Przesłuchano świadków przedstawionych przez strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożono na inwestorkę M. T. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] r. oceny technicznej lub ekspertyzy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Obowiązek ten wykonany został z zachowaniem terminu i organowi doręczono ocenę techniczną wraz z protokołem pomiaru skuteczności uziemienia urządzeń elektrycznych oraz oporności izolacji elektrycznej. Tak zgromadzony materiał dowodowy okazał się dostateczny do stwierdzenia, że przeprowadzone przez inwestorkę roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a obiekt budowlany w wyniku przeprowadzonych robót skutkujących przebudową i remontem oraz pracami konserwacyjnymi, nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia. Nie zachodzi zatem podstawa do nałożenia na inwestorkę obowiązków objętych toczącym się postępowaniem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dowody zgromadzone w aktach, w ocenie organu odwoławczego, pozwalają na wręcz przeciwną konkluzję – że obecny stan budynku poprawił jego walory użytkowe oraz estetyczne, sprzed samowolnie wykonanych robót. Dokonane ustalenia faktyczne zobowiązywały organ do wydania decyzji kończącej sprawę co do istoty przez stwierdzenie w decyzji braku podstaw do nałożenia ww. obowiązków. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że kwestia wydania pozwolenia na użytkowanie budynku objętego robotami i pracami adaptacyjnymi stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, które dotychczas – w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie legalności wykonanych robót – było zawieszone.

Z decyzją nie zgodził się W. W., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Organowi odwoławczemu zarzucił oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. W następstwie tego, według skarżącego, nieprawidłowo przyjęto, że zachodzi brak podstaw do nałożenia na inwestorkę M. T. obowiązków w postaci rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, odpowiadającego prawu. Wadliwe jest uzasadnienie organu odwoławczego, gdyż składa się głównie z prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania i stanu faktycznego sprawy; brakuje natomiast motywów wydania decyzji nieuwzględniającej odwołania. Błędnie wywiódł organ, że stan techniczny budynku nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia. Decyzję wydano zatem z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Decyzja, pod względem procesowym, zdaniem skarżącego została też oparta wyłącznie na "art. 136 § 1 k.p.a.", nie przywołując w osnowie, żadnej innej podstawy rozstrzygnięcia. Poprawa estetyki budynku oraz ograniczenie się przez organ do opisu wykonanych przez inwestorkę prac, w przekonaniu skarżącego nie mogą być wystarczające do akceptacji zaskarżonej decyzji. Organ z naruszeniem prawa nie zażądał od inwestorki przedstawienia "stosownych zezwoleń na użytkowanie budynku" i odstąpił od nałożenia na nią obowiązków określonych Prawem budowlanym, chociaż "budynek nie ma przyłącza wodociągowego". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

[...]WINB w R., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., i art. 138 § 2 k.p.a. ocenił, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli Sądu podlega decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB, który z kolei orzekł o "braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie zmienionego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, również nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dotyczącej samowolnie zmienionego sposobu użytkowania części inwentarskiej budynku mieszkalno-inwentarskiego na pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...] w miejscowości C. Decyzję tę PINB oparł na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Decyzja ta zapadła w następstwie wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku z 10 stycznia 2008 r. II SA/Rz 493/07 w sprawie legalności decyzji wydanych w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego M. T. W wyroku tym Sąd uznał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest przedwczesną, bowiem najpierw organy nadzoru budowlanego winny prowadzić z urzędu sprawę dotyczącą samowolnie przeprowadzonych przez inwestorkę robót budowlanych. Wyrok ten stał się prawomocny, zatem wiązał orzekające organy, wiąże także Sąd w niniejszej sprawie. W jego konsekwencji PINB postanowieniem z [...] r. zawiesił na wniosek inwestorki postępowanie prowadzone w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wszczęte z wniosku M. T., a postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać zmieniony sposób użytkowania części inwentarskiej budynku mieszkalno-inwentarskiego posadowionego na działce nr [...] w C. W uzasadnieniu tego postanowienie obszernie przytoczono stan faktyczny sprawy, wskazując na wydane rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym inwestorka podjęła samowolnie roboty budowlane i zapadłe orzeczenia sądu administracyjnego. Wskazując na dyspozycję art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) PINB wskazał, że zastosowanie będzie miał art. 71 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, skoro samowolnie przeprowadzone roboty budowlane zostały dokonane przed wejściem w życie tej nowelizacji Prawa budowlanego. Przytoczono dyspozycję art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, stosuje się odpowiednio art. 50, 51 i art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1". Postanowienie powyższe zostało doręczone M. T. ze skutkiem prawnym 19 sierpnia 2008 r.

W konsekwencji wydania powyższego postanowienia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z [...] r. nr [...], zatem w okresie biegu terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w C. Umarzając postępowanie organ obszernie przytoczył stan faktyczny sprawy, ustalenia z rozprawy administracyjnej, zeznania świadków, dochodząc następnie do przekonania, że wykonane roboty nie naruszyły ustaleń obowiązującego w latach 1988-1999 ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi, w konkluzji wywodząc, że nie znajdując podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zasadne jest umorzenie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W. zarzucając brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i błędne ustalenia faktyczne. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania WINB, powołując art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wadliwie skonstruował rozstrzygnięcie, bowiem miał w nim orzec w dwu kwestiach, tj. o legalności wykonanych robót przy budynku mieszkalno-inwentarskim i zmienionego sposobu użytkowania budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny. W ocenie WINB, nie uwzględniono w ten sposób wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie, uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ I instancji winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie umarzać postępowanie; gdy stwierdzi że nie ma podstaw do nakładania obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to winien orzec o braku podstaw do nakładania obowiązku, a w ten sposób orzekać co do istoty sprawy. W ocenie WINB, brak było podstaw do podjęcia innego orzeczenia w trybie odwoławczym, bowiem prowadziłoby to do orzekania w innym zakresie sprawy niż rozstrzygnięta w I instancji, nadto zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie: II SA/Rz 895/05 i II SA/Rz 493/07.

Po przekazaniu sprawy organ I instancji zobowiązał M. T. do uzupełnienia akt o ocenę techniczną lub ekspertyzę samowolnie wykonanych robót, ocenę taką inwestorka przedłożyła. Stronom umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie. Następnie PINB decyzją z [...] r. [...] orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorce – M. T. zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] położonej w C., a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją przez WINB.

W ocenie Sądu I instancji, zasadniczym powodem uwzględnienie skargi, jest to, że Sąd nie podzielił zaprezentowanego przez WINB poglądu o treści decyzji, jaką winien wydać organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Takie postępowanie prowadził PINB, skoro wydał postanowienie z 12 sierpnia 2008 r., oparte na dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 71 Prawa budowlanego.

Niezależnie od tego, że decyzja PINB z [...] r., umarzająca postępowanie następnie została uchylona, to fakt jej wydania skutkuje tym, że toczyło się postępowanie, którego przedmiot wyznaczyło zawiadomienie PINB z [...] r., tj. w trybie art. 50, 51 i 71 Prawa budowlanego. Oznacza to dalej, że konsekwencją było rozważenie zasadności wydania jednej z decyzji ujętych w dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Ponieważ w przedmiotowej sprawie chodziło o wykonywanie robót budowlanych sprzecznie ze zgłoszeniem, to należało uwzględnić normę art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W grę wchodziło wydanie jednej z dwu decyzji opisanych dyspozycją w/w przepisu. Prawo budowlane nie przewiduje w tym wypadku w żadnym razie wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, jaką podjął pod wpływem WINB, Powiatowy Inspektor w decyzji z [...] r. – "orzekam o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] położonej w C.". Wydanie decyzji tego typu nie przewidzianej dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego oznacza, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, co z kolei implikuje obowiązek Sądu stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą taką wadliwością organ odwoławczy dopuścił się z kolei rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w przypadku, gdy po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może wyłącznie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pogląd o dopuszczalności wydania takiej decyzji prezentowany jest w judykaturze (wyrok WSA w Opolu z 22.5.2009 r., II SA/Op 585/08, Lex nr 504230).

Konsekwencją takiego wywodu jest z kolei konieczność uchylenia decyzji kasacyjnej WINB z [...] r. [...], w której zawarto nietrafny, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wywód prawny o treści rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu ta decyzja organu odwoławczego zapadła z obrazą art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucając organowi I instancji wadliwość uzasadnienia swej decyzji, organ odwoławczy sam takiej wadliwości się dopuścił. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa. Organ odwoławczy, powołując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., przepisu tego nie przytoczył. Przepis ów stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, decyzja kasacyjna WINB z [...] r. nie zawiera przekonywującego uzasadnienia, by uzupełnienie postępowania wyjaśniającego miało dotyczyć jego "znacznej części". Ograniczenie się przez organ I instancji do tego, by akta uzupełnić o ocenę techniczną samowolnie wykonanych robót budowlanych, a następnie zaaprobowanie tego przez organ odwoławczy przez utrzymanie w mocy kolejnej decyzji I instancji uwzględniającej już wskazania prawne znajdujące się w decyzji kasacyjnej, wskazuje że decyzja WINB z [...] r. zapadła z obrazą art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd wytknął organowi odwoławczemu, że zarzucając I instancji naruszenie w zakresie braku zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienia wypowiedzenia się przez strony przed wydaniem decyzji, sam organ odwoławczy takiej praktyki nie stosuje.

Podnoszona przez skarżącego kwestia braku podłączenia wodociągowego do spornego budynku w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją nie miała znaczenia, skoro nie orzekano w nim o pozwoleniu na jego użytkowanie.

WINB w razie uprawomocnienia się powyższego wyroku, raz jeszcze rozpozna odwołanie W. W. od decyzji PINB z [...] r., umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, biorąc pod uwagę wskazania prawne w nim zawarte. Organ weźmie także pod uwagę informację M. T. zgłoszoną w trakcie rozprawy przed Sądem w kwestii zmiany numeracji działki, na której posadowiony jest sporny budynek.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Rz 460/10, wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., reprezentowany przez radcę pr. M. T., zaskarżając ów wyrok w całości.

Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na podstawie I) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego zamiast decyzji merytorycznej orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy.

II) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym

istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. znak [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. znak [...] orzekająca o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostały wydane bez podstawy prawnej,

2) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania wyroku, co skutkowało uchyleniem decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. znak [...],

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] r. znak [...] organ wojewódzki naruszył w/w przepis procedury administracyjnej i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej niewyjaśnienie w stosunku do decyzji kasacyjnej organu wojewódzkiego z dnia [...] r. znak [...], co powoduje, [że] nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej wyroku oraz jej zweryfikowanie i nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, leżącego u podstaw zaskarżonego wyroku, okazał się nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął oceny technicznej jako składnika materiału dowodowego w sprawie, dwakroć odnosząc się w swym uzasadnieniu do oceny technicznej (s. 6 i 9 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 460/10). Sąd I instancji jedynie uznał, że ograniczenie się przez PINB do tego, by akta uzupełnić o [sporządzoną] ocenę techniczną samowolnie wykonanych robót budowlanych, a następnie zaaprobowanie tego przez organ odwoławczy przez utrzymanie w mocy kolejnej decyzji I instancji uwzględniającej już wskazania prawne znajdujące się w decyzji kasacyjnej, wskazywało w ocenie Wojewódzkiego Sądu, że decyzja WINB z [...] r. zapadła z obrazą art. 138 § 2 k.p.a.

Brak naruszeń prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego, czynił możliwym badanie zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdy dopuszczono się samowoli budowlanej, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.; wyrok NSA z 15.6.2010 r., II OSK 1012/09, Lex nr 597095). Decyzja merytoryczna może mieć – w zależności od stanu faktycznego – sentencję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzekającą o braku podstaw do nałożeniu takich obowiązków.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), obowiązującym od 31 maja 2004 r.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych.

W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3.

Art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. W szczególności przepis ów ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (red. Z Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 568-570, nb 2).

Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nie kończy postępowania legalizacyjnego w związku z czym umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym.

Uznanie, że art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 410-411, nb 5; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 623, uw. 4). Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty budowlane w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne.

Za takową wykładnią art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przemawia szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym. W szczególności w wyroku z 17.1.2007 r., II OSK 167/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 6, poz. 132) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania. W wyroku z 15.11.2006 r., II OSK 1344/05 (Lex nr 321511), Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny wskazał na możliwość wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 20.12.2007 r., II SA/Gl 684/07, Lex nr 382702).

Także na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy (wyrok NSA z 9.7.2008 r., II OSK 801/07, Lex nr 483207).

Odmienne stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznać należy zatem za błędne i naruszające art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjął, że decyzja PINB z [...] r. została wydana bez podstawy prawnej. Z tej przyczyny brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] r.

Do uchylenia decyzji WINB z [...] r. doszło z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a o wadliwości zaskarżonego wyroku zadecydowały: naruszenie prawa materialnego (błędy w wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) i – w konsekwencji – wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.