IV SA/Wr 106/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Gminy Lubań z dnia 18 października 2013 r. nr XXXIX/258/2013 w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim, w części wskazanej w wywodach skarżącego.

Organ nadzoru uznał, że § 4 załącznika nr 2 do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.), § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 4 oraz § 16 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz .U. z 2001, nr 61, poz. 624 ze zm.).

Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 62 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei według art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie do treści art. 58 ust. 1 szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (art. 56 ust. 6 ustawy o systemie oświaty).

Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim, ustanowiła również akt założycielski Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim oraz Statut tego przedszkola.

Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, nie określiła w statucie przedszkola wszystkich elementów wymaganych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W ocenie organu nadzoru załącznik nr 2 do uchwały tj. Statut Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim, został podjęty z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, § 10 ust. 2 pkt 2, pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że zakres regulacji statutu publicznego przedszkola uwarunkowany jest normami art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Zarówno wskazany art. 60 ust. 1 ustawy, jak i przepisy rozporządzenia wyznaczające treść statutu przedszkola publicznego wskazują na obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać statut.

Jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy: "Statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności: 1) nazwę i typ szkoły lub placówki oraz ich cele i zadania; 2) organ prowadzący szkołę lub placówkę; 3) organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje; 4) organizację szkoły lub placówki; 5) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 6) zasady rekrutacji uczniów; 7) prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły".

Stosownie do treści § 10 ust. 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący, zgodnie z ust. 2 pkt 2. Według § 10 ust. 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola "Statut przedszkola określa:

1) dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie,

2) terminy przerw w pracy przedszkola ustalone przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola,

3) dodatkowe informacje o organizacji pracy przedszkola,

4) zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący.".

W ocenie organu nadzoru Rada nie określiła terminów przerw pracy przedszkola. Rada w § 38 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały postanowiła bowiem, że przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, tj. od 1 września do 31 sierpnia następnego roku z wyłączeniem przerwy wakacyjnej określonej w arkuszu organizacji przedszkola na dany rok szkolny. W ustępie 2 tego paragrafu postanowiono z kolei, że informację o przerwie wakacyjnej w danym roku szkolnym podaje dyrektor przedszkola do wiadomości rodziców do końca stycznia, w celu dostosowania urlopów wypoczynkowych rodziców. Rada jednak miała obowiązek określić w statucie termin tej przerwy, a nie przekazywać kompetencję do jego określenia na inny podmiot. Brak określenia terminu przerwy w pracy przedszkola przy jednoczesnym wskazaniu, że kwestia ta zostanie unormowana w arkuszu organizacji pracy przedszkola oznacza, że Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia przewidzianego w § 10 ust. 2 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor przedszkola, zaś przerwy ustala organ prowadzący w statucie przedszkola na mocy ww. § 10 ust. 2 pkt 2.

Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola statut przedszkola określa zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Analiza postanowień Statutu wskazuje, że o ile Rada uregulowała zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu, o tyle nie określiła zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników. Zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu uregulowane zostały w rozdziale V przedmiotowego statutu. Jednakże brak w nim regulacji dotyczących zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników. Jedyne zapisy dotyczące zasad odpłatności za wyżywienie znajdują się w § 40 ust. 2, ust. 3 statutu, jednakże sposób zredagowania całego § 40 wskazuje, że mowa tu jedynie o opłatach za wyżywienie dzieci, nie zaś pracowników przedszkola. W tym miejscu należy również wskazać, że § 40 ust. 3 statutu wykracza poza kompetencję przyznaną Radzie Gminy i narusza art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (o czym mowa w dalszej części niniejszej skargi).

W rozdziale IX Statutu Rada określiła szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola. Brak w nim jednak zapisu regulującego przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. Tymczasem § 16 ust. 3 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola stanowi, że statut przedszkola określa szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola oraz ich prawa i obowiązki, w tym przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. Rada Gminy Lubań w przedmiotowej uchwale tej kwestii nie uregulowała. Wprawdzie w § 32 ust. 3 przedmiotowego statutu postanowiono, że dziecko może zostać skreślone z listy wychowanków po wypowiedzeniu umowy zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy Lubań w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkola samorządowego, jednak w ocenie organu nadzoru zapis ten nie stanowi przesłanki skreślenia dziecka z listy wychowanków, a jedynie jego tryb. Nie można zatem tego przepisu traktować jako regulacji wyczerpująco określającej przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. W ocenie organu nadzoru oznacza to niewypełnienie upoważnienia do uchwalenia statutu przedszkola poprzez brak kompletnej regulacji szczegółowych zasad rekrutacji dzieci do przedszkola, do czego zobowiązuje organ prowadzący w/w § 16 ust. 3 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. Tym samym Rada nie wypełniła również w sposób kompletny kompetencji z art. 60 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że statut powinien określać w szczególności prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły. Ponadto należy podkreślić, że organ prowadzący zgodnie z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nadaje przedszkolu tylko pierwszy statut. Kolejny nadaje rada przedszkola, a jeśli nie została utworzona, to jej zadania wykonuje rada pedagogiczna. Oznacza to, że Rada Pedagogiczna Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim jest upoważniona do zmiany regulacji statutowych dotyczących przesłanek skreślenia dziecka z listy wychowanków i określenia nowych. Rada Gminy nie może zatem regulować tej kwestii po uchwaleniu pierwszego statutu, w związku z czym § 32 ust. 3 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały wymagający, aby skreślenie dziecka z listy wychowanków było zgodne z uchwałą Rady Gminy w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkola samorządowego, jest niedopuszczalny, gdyż stwarza możliwość ingerencji Rady Gminy w kompetencje organu wewnętrznego Przedszkola do regulowania kwestii statutowych.

Na podstawie art. 87 Konstytucji RP w grupie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zostały wymienione: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Są to akty prawne wiążące wszystkich, zarówno organy państwowe, jak też obywateli, ale również osoby i podmioty prawne znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdza, że Rada Gminy, decydując o nadaniu Statutu Samorządowemu Przedszkolu w Radostowie Średnim, zobowiązana była do wypełnienia norm prawnych określonych zarówno w ustawie o systemie oświaty, jak też norm prawnych odpowiednich rozporządzeń wydanych do tej ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu statutu oznacza brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez radę gminy jako organ założycielski. Tworzenie aktów normatywnych z pominięciem istotnych elementów objętych upoważnieniem ustawowym jest działaniem istotnie naruszającym prawo.

Ponadto wskazać należy, że na mocy § 119 w zw. z §141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908): "Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Z kolei na podstawie § 141 załącznika do rozporządzenia wyżej wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do projektów uchwał zarządzeń. Z § 119 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej wynika zatem, że na podstawie jednego upoważnienia należy podjąć jeden akt prawny kompleksowo regulujący zagadnienia przekazane w upoważnieniu. Niepełna realizacja upoważnienia ustawowego uzasadnia zatem stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Z uwagi na stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do uchwały, zasadne jest również stwierdzenie § 4 uchwały z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto należy zwrócić uwagę na inne naruszenie prawa, jakiego dokonała Rada Gminy Lubań, zamieszczając w załączniku nr 2 do uchwały § 40 ust. 3. Przepis ten stanowi, że odpłatność dzienną za wyżywienie (stawkę żywieniową) ustala dyrektor przedszkola/oddziału w porozumieniu z organem prowadzącym na podstawie wyłonienia dostawcy posiłków zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych na dany rok budżetowy. Dzieci w czasie pobytu w przedszkolu mogą korzystać z 1, 2, 3 posiłków. Koszty wyżywienia dziecka w przedszkolu ponoszą w całości rodzice. Tymczasem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Kwestia wyżywienia dzieci i funkcjonowania stołówki przedszkolnej, ilości posiłków, z których dzieci mogą korzystać, czy też kosztów wyżywienia powinna zostać ustalona przez dyrektora przedszkola, a nie organ prowadzący. Materia ta nie należy do elementów obligatoryjnych statutu przedszkola. Jak wskazano wyżej § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola statut przedszkola określa zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników (a nie dzieci), ustalone przez organ prowadzący. A zatem kwestionowany przez organ nadzoru zapis stanowi przekroczenie kompetencji upoważniającej radę gminy do uchwalenia statutu przedszkola.

Powyższy zapis stanowi istotne naruszenie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty : § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. To dyrektor przedszkola ustala warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki. Zasady odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez dzieci i warunki korzystania ze stołówki przedszkolnej nie stanowią elementu statutu. Są ustalane przez inny podmiot, tj. dyrektora przedszkola, odrębnym aktem. W tym kontekście powtórzenie w Statucie regulacji ustawowych zawartych w art. 67 ustawy o systemie oświaty i zamieszczenie w nim zapisów dotyczących odpłatności za wyżywienie dzieci może wskazywać na zupełnie inną intencję prawodawcy, który dokonał rozdzielenia kompetencji na upoważnienie dyrektora placówki do określenia warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki oraz na delegację organu prowadzącego do zamieszczenia w statucie przedszkola zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu.

Należy również wskazać, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa z kolei rada gminy (art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Nie można zatem utożsamiać opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z opłatami za posiłki. Rada nie może w statucie określać wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, a jedynie zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników.

W ocenie organu nadzoru istotne naruszenie prawa stanowi również § 12 ust. 2 przedmiotowego statutu, zgodnie z którym zajęcia dodatkowe organizowane są za pełną odpłatnością rodziców oraz za ich zgodą wyrażoną na piśmie. Tymczasem na mocy art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z ustępem 8 tego artykułu, który wszedł w życie z dniem 1 września 2013 r., publiczne przedszkola, publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkola, o których mowa w art. 90 ust.1 b, oraz niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1 c, nie mogą pobierać opłat innych niż opłaty ustalone zgodnie z ust. 5, 5f, 6 i 9. W ocenie organu nadzoru sposób zredagowania § 12 statutu świadczy o tym, że dotyczy on innymi opłat niż te, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy. Świadczy o tym choćby brzmienie § 12 ust. 1 statutu, który stanowi, że za zgodą rodziców w Przedszkolu mogą być organizowane zajęcia dodatkowe: m. in. rytmika, nauka języka obcego, nauka pływania i inne. Z uwagi na powyższe zapisy ustawy stwierdzić należy, ze Rada Gminy nie może takich opłat wprowadzać. Organ nadzoru nie kwestionuje możliwości organizowania zajęć dodatkowych, jednak organizowanie takich zajęć może odbyć się jedynie w ramach zajęć odpłatnych, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, a opłaty te, w świetle art. 14 ust. 5a ustawy, nie mogą być wyższe niż 1 zł za godzinę zajęć. Organ nadzoru pragnie również podkreślić, że nie kwestionował podobnego zapisu w uchwale Rady Gminy Lubań Nr XXXVI/232/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim, albowiem określony w art. 14 ust. 8 ustawy o systemie oświaty zakaz pobierania innych opłat niż ustalone zgodnie z ust. 5, 5f, 6 i 9 wszedł w życie z dniem 1 września 2013 r.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że podejmując każdy akt prawny (o charakterze prawa miejscowego, jak i niemający takiego charakteru) w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92. Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Ponadto niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie wiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r.,sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubań wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do wyżej wskazanych zarzutów Rada Gminy Lubań podniosła, że w § 38 ust. 1 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, tj. w Statucie Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim określiła dokładnie, iż "przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, tj. od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku z wyłączeniem przerwy wakacyjnej określonej w arkuszu organizacji pracy przedszkola na dany rok szkolny". Jak wynika z przytoczonego zapisu, Rada Gminy Lubań spełniła nałożony na nią prawem obowiązek określenia w statucie przedszkola terminów przerw pracy przedszkola wskazując, iż przedszkole funkcjonuje cały rok z wyłączeniem przerwy wakacyjnej określonej w arkuszu organizacji pracy przedszkola na dany rok szkolny. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, jakoby ten zapis nie spełniał wymogów prawa. Nadto w ust. 2 cytowanego § 38 Statutu Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim Rada Gminy Lubań określiła, iż "informację o przerwie wakacyjnej w danym roku szkolnym podaje dyrektor przedszkola do wiadomości rodziców do końca stycznia w celu dostosowania urlopów wypoczynkowych rodziców". Także w tym przypadku nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, jakoby Rada Gminy Lubań nie wypełniła prawidłowo upoważnienia przewidzianego w § 10 ust. 2 pkt.2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola, gdyż stosownie do treści § 8 ust. 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor przedszkola, zaś przerwy ustala organ prowadzący w statucie przedszkola na mocy wyżej wymienionego § 10 ust. 2 pkt.2. To bowiem Rada Gminy Lubań w omawianym § 38 Statutu Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim określiła, iż przedszkole funkcjonuje cały rok szkolny z wyłączeniem przerwy wakacyjnej.

W ocenie Rady Gminy tylko brak jakiegokolwiek odesłania (np. do obowiązków dyrektora placówki) czy przeniesienia kompetencji do ustalenia terminu przerwy wakacyjnej byłby podstawą do stwierdzenia, iż zapisy Statutu nie wypełniają wymagań ustawodawcy.

Zdaniem Rady niezasadne są również twierdzenia, jakoby Rada Gminy Lubań nie określiła w Statucie Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim przypadków, w których dyrektor przedszkola może skreślić dzieci z listy wychowanków. Przytoczony przez Wojewodę Dolnośląskiego Rozdział IV Statutu dokładnie określa zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, prawa i obowiązki dzieci, a także przypadki skreślenia dzieci z listy przedszkolaków. Zgodnie bowiem z treścią § 32 ust. 3 Statutu "dziecko może zostać skreślone z listy wychowanków po wypowiedzeniu umowy zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy Lubań w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkola samorządowego". Założenie organu nadzoru jakoby Statut nie przewidywał możliwości skreślenia dziecka z listy wychowanków jest więc wadliwe, gdyż jak wynika z powyższego, Statut dokładnie określa przypadki skreślenia dzieci z listy wychowanków wyłącznie poprzez wypowiedzenie umowy, które to wypowiedzenie jest następstwem ziszczenia się przesłanek określonych w innym akcie ustanowionym przez Radę Gminy Lubań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a.).

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwana dalej; u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu, a także nie wypełnienie norm ustrojowych, kompetencyjnych.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie tego 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją zatem do Sądu.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Lubań z dnia 18 października 2013 r. Nr XXXIX/258/2013 w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radostowie Średnim. Mocą tej uchwały zostało utworzone Samorządowe Przedszkole w Radostowie Średnim oraz statut tego przedszkola, który stanowi załącznik Nr 2 uchwały.

Oceniając normatywną treść Statutu Sąd przede wszystkim stwierdza, że jego wzorca należy upatrywać w art. 60 ust. 1 ustawy i w Ramowym Statucie Publicznego Przedszkola – zał. nr 1 do rozporządzenia o jakim była wcześniej mowa. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy określa jakie elementy w szczególności powinien zawierać statut szkoły lub placówki publicznej, ale wypełnienie nimi tego rodzaju aktu prawnego, jakim jest statut, następuje poprzez konkretyzację założeń Ramowego Statutu. Zgodnie z jego § 10 ust. 2 Statut przedszkola powinien regulować: dzienny czas pracy przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie; terminy przerw w pracy przedszkola; dodatkowe informacje o organizacji pracy przedszkola; zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i za korzystanie z wyżywienia przez pracowników. Tymczasem w § 38 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Rada postanowiła, że przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, tj. od 1 września do 31 sierpnia następnego roku z wyłączeniem przerwy wakacyjnej określonej w arkuszu organizacji przedszkola na dany rok szkolny. W ustępie 2 tego paragrafu postanowiono z kolei, że informację o przerwie wakacyjnej w danym roku szkolnym podaje dyrektor przedszkola do wiadomości rodziców do końca stycznia, w celu dostosowania urlopów wypoczynkowych rodziców. Rada jednak miała obowiązek określić w statucie termin tej przerwy, a nie przekazywać kompetencję do jego określenia na inny podmiot. Brak określenia terminu przerwy w pracy przedszkola przy jednoczesnym wskazaniu, że kwestia ta zostanie unormowana w arkuszu organizacji pracy przedszkola oznacza, że Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia przewidzianego w § 10 ust. 2 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor przedszkola, zaś przerwy ustala organ prowadzący w statucie przedszkola na mocy w/w § 10 ust. 2 pkt 2.

Podobnie zasadnie wytknął organ nadzoru, że Statut nie unormował odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników.

Odpłatność za wyżywienie określa § 40 ust. 2 i 3 statutu. Zgodzić się należy w całości z twierdzeniami skarżącego, że z jego treści wynika, iż regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy tylko opłat za wyżywienie dzieci. Ust. 2 tego paragrafu odwołuje się wprost do § 39 ust. 1 statutu, który mówi w jakim zakresie świadczenia dla dzieci są nieodpłatne, zaś ust. 3 stwierdza, że odpłatność dzienną za wyżywienie ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym i stanowi z ilu posiłków mogą korzystać dzieci i kto ponosi koszty wyżywienia dziecka (pkt a i b ust. 3).

Twierdzenia organu gminy, że powyższy przepis dotyczy również odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników nie znajduje odzwierciedlenia w treści powołanego § 40 statutu przedszkola. W tym miejscu należy również podkreślić, że Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że art. 40 ust. 3 statutu wykracza poza kompetencję przyznaną Radzie Gminy i narusza art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Rada nie wypełniła również w sposób kompletny kompetencji z art. 60 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że statut powinien określać w szczególności prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły. W rozdziale IX Statutu Rada określiła szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, jednak brak w nim zapisu regulującego przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. Tymczasem § 16 ust. 3 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola stanowi, że statut przedszkola określa szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola oraz ich prawa i obowiązki, w tym przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. Rada Gminy Lubań w przedmiotowej uchwale tej kwestii nie uregulowała. Wprawdzie w § 32 ust. 3 Statutu postanowiono, że dziecko może zostać skreślone z listy wychowanków po wypowiedzeniu umowy zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy Lubań w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkola samorządowego, jednak w ocenie Sądu zapis ten nie stanowi przesłanki skreślenia dziecka z listy wychowanków, a jedynie jego tryb. W ocenie Sądu z brzmienia § 16 ust. 3 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola wynika, że w przepisie tym chodzi o przypadki inne niż wypowiedzenie umowy.

Wypowiedzenie umowy musi wywierać ostatecznie skutek w postaci skreślenia dziecka. Tymczasem uznaniowość zawarta w tym przepisie wyrażająca się słowem "może" zostać skreślony z listy uczniów szkoły wskazuje na inne okoliczności niż wypowiedzenie. Mając na uwadze treść art. 60 ust. 1 pkt 7 ustawy należy uznać, że wykreślenie ucznia wiąże się z prawami i obowiązkami, które przepis ten nakazuje określić w statucie.

Nie można zatem tego przepisu traktować jako regulacji wyczerpująco określającej przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy wychowanków. Ostatecznie w ocenie Sądu oznacza to niewypełnienie upoważnienia do uchwalenia statutu przedszkola poprzez brak kompletnej regulacji wynikającej z § 16 ust. 3 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola.

Nadto trafnie zarzuca Wojewoda Dolnośląski, że § 12 ust. 2 Statutu Rada określając, że zajęcia dodatkowe organizowane są za pełną odpłatnością rodziców oraz ich zgodą wyrażoną na piśmie, stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda słusznie zauważył, że na mocy art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z ustępem 8 tego artykułu, który wszedł w życie z dniem 1 września 2013 r., publiczne przedszkola, publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkola, o których mowa w art. 90 ust.1 b, oraz niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1 c, nie mogą pobierać opłat innych niż opłaty ustalone zgodnie z ust. 5, 5f, 6 i 9.

W ocenie Sądu sposób zredagowania § 12 statutu świadczy o tym, że reguluje on inne opłaty niż te, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy. Świadczy o tym choćby brzmienie § 12 ust. 1 statutu, który stanowi, że za zgodą rodziców w Przedszkolu mogą być organizowane zajęcia dodatkowe: m. in. rytmika, nauka języka obcego, nauka pływania i inne. Z uwagi na powyższe zapisy ustawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie może takich opłat wprowadzać. Sąd zgodził się z organem, że nie kwestionuje to możliwości organizowania zajęć dodatkowych, jednak organizowanie takich zajęć może odbyć się jedynie w ramach zajęć odpłatnych, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, a opłaty te, w świetle art. 14 ust. 5a ustawy, nie mogą być wyższe niż 1 zł za godzinę zajęć.

Reasumując stwierdzić należy, że Rada Gminy uchwalając omawiany statut nie wypełniła normy prawnej określonej w art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz norm prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej – załącznika Nr 1 w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

Tym samym naruszyła powołane przepisy a także § 119 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z tymi przepisami na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania, w tym upoważnieniu. Wyżej wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do projektów uchwał i zarządzeń.

Powyższe uchybienia mają charakter uchybień istotnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. II SA Wr 1459/97, OW SS 1998/3/79 oraz z dnia 3 grudnia 1996 r. w sprawie IV SA/Wr 949/96) zatem dają podstawę do uznania, że omawiany statut został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem uchwała Rady w § 4 postanowiła, że organizację przedszkola określa statut, stanowiący załącznik nr 2 do tej uchwały, to wobec stwierdzenia jego nieważności należy stwierdzić, że zapis § 4 uchwały również jest dotknięty nieważnością.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność omawianej uchwały w zaskarżonej części.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku opiera się na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach natomiast – na zasadzie art. 200 p.p.s.a.