I SA/Wa 2459/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku [...] Dyrektora [...] Krajowych i [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] wydanej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy autostrady oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł: w punkcie 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady A-2, położonej w gminie [...], obręb [...] ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność H. S. i J. S., obciążonej ciężarami i ograniczeniami na rzecz: [...] BP O/Regionalny w W., [...] Banku S.A. w W. O/P., [...] [...] S.A. w P., Zakładów Przemysłu [...] [...] Sp. z o.o. w O. W., Banku [...] w L. oraz zabezpieczonej hipoteką na rzecz: [...] Banku S.A. w W. O/P., [...] BP O/R. w W., Urzędu Skarbowego w K., [...] w K.; w punkcie 2 o odszkodowaniu za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł; w punkcie 3 o wpłacie ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na zaspokojenie wierzycieli.

Pismem z dnia 22 marca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej punktu 3, w którym orzeczono o wpłacie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej punktu 3.

Wnioskiem z dnia 26 maja 2010 r. [...] Dyrektor [...] Krajowych i [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, wystąpił o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 2, tj. ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Wnioskodawca stwierdził, że organ nadzorczy po stwierdzeniu nieważności punktu decyzji dotyczącego obowiązku wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego, powinien wskazać kim są wierzyciele hipoteczni i jaka im przysługuje wysokość odszkodowania. Zdaniem [...] Dyrektora [...] Krajowych i [...] brak powyższego spowodowało, iż [...] Dyrekcja nie była w stanie dokonać wypłaty odszkodowania, bowiem nieznana była wysokość odszkodowania przysługująca poszczególnym wierzycielom hipotecznym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiedziało się za brakiem możliwości wywłaszczenia hipoteki, która w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej przekształciła się w hipotekę łączną. Konsekwencją tego jest brak podstaw do zmniejszenia odszkodowania za to ograniczone prawo rzeczowe, a zatem pełne odszkodowanie należy przyznać właścicielowi nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku [...] Dyrektora [...] Krajowych i [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył [...] Dyrektor [...] Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca ponowiła argumentację prezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., stwierdzając iż decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych prawem ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu 20 lipca 2012 r., ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy, Sąd powziął wiadomość, iż uczestnik postępowania – H. S. nie żyje. Powyższe potwierdził odpis skrócony aktu zgonu (nr [...]), sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa bądź art. 105 Kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § Kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Minister Infrastruktury skierował zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. do zmarłego – w dniu 15 stycznia 2011 r. – H. S. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłego, którego okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że oba rozstrzygnięcia organu skierowane zostały do osoby już nieżyjącej.

Powyższe oznacza, że Minister w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu stron organ rozpozna ponownie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...].

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

5