VII SA/Wa 557/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. po wszczęciu na wniosek [...] Sp. z o.o., postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...].11.1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę J. R. budynku gospodarczego, murowanego, parterowego, na istniejących fundamentach, na terenie działki przyl. ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części określającej jako wydaną na okres czasowy 10 lat.

Organ I Instancji podniósł, iż decyzja z dnia [...].11.1987 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).

Warunki konieczne do spełnienia przy wydawaniu pozwolenia na budowę określał art. 28 oraz § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego znajdujący się w dziale 3 pod nazwą "Budownictwo osób fizycznych", rozdziału 1 - Pozwolenie na budowę". Zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia pozwolenie na budowę określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Wobec powyższego obowiązujące, w dacie wydania weryfikowanej decyzji, przepisy prawa dopuszczały możliwość wydania pozwolenia na budowę na okres czasowy. Skoro zatem, zgodnie z cytowanym przepisem § 43 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, warunkiem określonym w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego była rozbiórka zakreślona 10 letnim terminem, to brak było w ocenie organu nadzorczego, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wzniesienia budynku na czas określony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1987 r., Nr [...] w części określającej "czasowo na okres 10 lat".

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zakres omawianego postępowania wynika z treści wniosku [...] Sp. z o.o. i ograniczony jest wyłącznie do części decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1987 r. w której organ określił termin, na który wydano pozwolenie na budowę "czasowo na okres 10 lat".

W dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowane były ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W myśl art. 2 ust. 1 w/w ustawy, przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.

Natomiast zgodnie z § 20 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę, brak było w przepisach legalnej definicji obiektu tymczasowego.

Z projektu budowlanego wynika, że objęty pozwoleniem na budowę parterowy budynek gospodarczy jest obiektem niepodpiwniczonym, posiadającym fundamenty - ławy i ściany fundamentowe zagłębione na 1m od powierzchni terenu, ściany parteru z bloczków gazobetonowych obmurowanych cegłą. Niewątpliwie sporny budynek gospodarczy zaprojektowano jako budynek trwały, trwale połączony z gruntem. Ponadto z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wynika, aby intencją inwestora była budowa budynku tymczasowego przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W szczególności we wniosku nie wskazano, że sporny obiekt ma powstać na okres 10 lat. Z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

Zdaniem organu dla przedmiotowej inwestycji nie miała zastosowania norma zawarta w § 20 ust. 2 w/w rozporządzenia, który dopuszcza wydanie terminowego pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do obiektów tymczasowych. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla zakreślenia terminu istnienia budynku objętego decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. Stąd też przedmiotowa decyzja w części określającej "czasowo na okres 10 lat" została wydana z rażącym naruszeniem § 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż organ I i II instancji rozpatrując wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej czasowości prowadził postępowanie w przedmiocie nie istniejącej w obrocie prawnym decyzji.

W ocenie skarżącej organy w sposób niewłaściwy ustaliły strony postępowania oraz w sposób niewłaściwy zinterpretowały przepisy prawa odnoszące się do wydania decyzji [...] z dnia [...].11.1987 r.

Postępowanie dotyczące unieważnienia decyzji [...] powinno być bezprzedmiotowe gdyż wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji czyli po upływie terminu jej ważności zmiana decyzji nie może być rozpatrywana. Decyzja utraciła swoją ważność w 1997 r., a wniosek w sprawie zmiany decyzji został złożony w dniu 28.05.2009 r.

Ponadto w ocenie skarżącej niewłaściwie zostały ustalone strony postępowania. W decyzji z dnia [...].10.2011 r. skarżąca została uznana za stronę postępowania jako właścicielka nieruchomości przy ul. [...], która znajduję się w odległości 1 metra od rozpatrywanego budynku gospodarczego. Właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest również A. P., który nie został uznany za stronę postępowania pomimo posiadanego przez Wojewodę [...] wypis z rejestru gruntów.

W skardze podniesiono, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać kontrolowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. J. R. w dniu 23.04.1987 wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego z podaniem o wydanie lokalizacji na budowę budynku gospodarczego przy ul. [...]. Zastępca Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] w dniu [...].06.1987 r znak: [...] przekazał informację o terenie, zawiadamiając, że zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] teren działki przy ul. [...] jest terenem rolno-ogrodniczym bez prawa zabudowy, do przekształceń pod zieleń. W tej informacji inwestor został poinformowany o możliwości budowy murowanego budynku gospodarczego dla potrzeb gospodarstwa rolno- ogrodniczego pod następującymi m.in. warunkami:

- sytuowania budynku w granicach oznaczonych lit. ABCDA- wg zał. szkiców;

- istniejący budynek gospodarczy, wolnostojący należy rozebrać.

J. R. w sposób precyzyjny i zgodny z prawem została poinformowana o warunkach dla budowy budynku gospodarczego i była świadoma, że budynek ma użytkowanie czasowe. Warunki konieczne do spełnienia przy wydawaniu pozwolenia na budowę określał art. 28 ww. ustawy oraz § 43 Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Zgodnie z § 43 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenie określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Warunek taki został określony w informacji o terenie, a inwestor go zaakceptował. Skoro zatem warunek został określony, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wzniesienia budynku na czas określony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez dokonanie niepełnej oceny materiały dowodowego sprawy, przez co naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumiany jako podstawa materialnoprawna decyzji.

Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604).

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organ II instancji doszedł do odmiennego, niż organ I instancji wniosku, że badane pozwolenie na budowę z 1987 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Pojawiły się zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy dwa przeciwstawne poglądy na gruncie tego samego stanu faktycznego. Organ I instancji uznał bowiem, że omawiana decyzja nie jest nieważna, organ II instancji dostrzegł w nie rażące naruszenie prawa.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Już chociażby to, że w sprawie pojawiły się dwa odmienne poglądy organów, a dodać tu trzeba, że organ I instancji również w poprzednich fazach sprawy konsekwentnie odmawiał stwierdzenia nieważności tej decyzji, winno skłaniać organ II instancji do precyzyjnego wyważenia argumentacji w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej czasu na jaki wyrażono zgodę budowlaną.

W takiej sytuacji krytyczna ocena argumentacji organu I instancji przez organ II instancji nie mogła sprowadzać się tylko do analizy prawnej zagadnienia tymczasowości obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., lecz winna zostać przeprowadzona w oparciu o akta sprawy, przez porównanie treści norm prawnych z postępowaniem w tej konkretnej sprawie, również z uwzględnieniem realiów planistycznych oraz społeczno gospodarczych drugiej połowy lat 80 tych ub. wieku, w których decyzja ta była podejmowana. Przeprowadzenie takiej analizy nie mogło bowiem prowadzić do wniosku, iż budynek zaprojektowany nie był budynkiem tymczasowym, a zatem że § 20 ust. 2 rozporządzenia nie miał zastosowania.

W decyzji tej w linii tytułowej obok słowa decyzja dopisano za jej numerem słowa "czasowo na okres 10 lat". Dalej powołano przepisy § 16, 20, 43 i 48 wspomnianego rozporządzenia stanowiące podstawę prawną tej decyzji. Zadaniem organu było dokonanie oceny, czy sformułowanie znajdujące się w tytule decyzji w zestawieniu z powołanymi przepisami, a także po analizie całości akt, stanowi naruszenie obowiązującego wówczas prawa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ II instancji nie dokonał prawidłowo analizy zawartych w aktach sprawy dowodów, pomijając okoliczności prowadzące do wydania przedmiotowej decyzji, przede wszystkim nie uwzględniając wyników postępowania lokalizacyjnego, bez oceny którego, wnioski dotyczące naruszenia prawa w pozwoleniu budowlanym nie mogły okazać się trafne.

Jak zasadnie podniesiono w skardze, a także w pismach składanych przez skarżącą w toku postępowania, pozwolenia na budowę udzielano wówczas tylko na terenach przewidzianych na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczano jednak takie sytuacje, że ustalenia planistyczne mogły ograniczać zamierzenia inwestora, a zgody budowlanej udzielano na czas określony. Jak stanowił art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, ze zm.) zezwalano na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli tylko zachowane zostaną wymagania prawa budowlanego, a obiekty te, ze względu na okres ich użytkowania, nie kolidują a realizacją celów przyjętych w planach miejscowych i służą prawidłowemu wykorzystaniu gruntów przez właściciela. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt IV SA 1240/91, publ. ONSA 1992/2/32.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. wyżej ustawy inwestorowi udzielano wskazań lokalizacyjnych zawierających informacje wynikające z planów społeczno-gospodarczych i planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejsca, na którym inwestycja może być realizowana, oraz warunki jej realizacji, które po analizie przez inwestora (art. 42 tej ustawy) stanowiły podstawę jego dalszych działań inwestycyjnych.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały budowę i istnienie stałych i tymczasowych budynków (art. 2), w § 44 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia przewidywano, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W § 20 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że pozwolenie na budowę ustala terminy do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, na podstawie zaś § 43 ust. 2 pkt 4 ustalano terminy, do których mogą istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe.

Jak wynika zatem z analizy powyżej opisanego stanu prawnego, uwzględniającego nie tylko przepisy Prawa budowlanego, a także uwzględniając inne okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym treść pisma z 29 czerwca 1987 r., co zauważono zasadnie w skardze, dopiero całokształt tych okoliczności daje podstawę oceny ważności przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Zauważyć przy tym trzeba., że dla oceny czasu na który był wznoszony budynek nie mają znaczenia, ani rodzaj czy trwałość materiałów użytych do jego wzniesienia, ani też intencje inwestora co do zamiaru budowy, skoro jak to wyżej wywiedziono warunki zabudowy określił właściwy organ w 1987 r. w opisanych wskazaniach, a które realizował inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia.

Powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego uwzględni organ w ponowionym postępowaniu oceniając również, czy samo umieszczenie warunku "czasowo na okres 10 lat" zamiast w sentencji decyzji, a zatem wady o charakterze formalnym może prowadzić do uznania, że naruszenie to, w konfrontacji z materiałem dowodowym sprawy może uznać za kwalifikowane naruszenia prawa materialnego o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.