II OSK 118/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 731/11, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a w pkt 3 zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 1 września 2011 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta Poznania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., działki nr [...], arkusz [...], obręb [...].

Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązano [...] Sp. z o.o. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Następnie Prezydent Miasta Poznania wezwał inwestora (pismem z dnia 10 listopada 2010 r.) do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie analizy oddziaływania projektowanej inwestycji na stosunki wodne i organizmy chronione i ewentualnych działań zaradczych w sporządzonym projekcie, informacje o kolizji inwestycji z istniejącą zielenią oraz określenie możliwości zagrożenia środowiska poprzez przeprowadzenie trasy kanalizacji deszczowej. [...] Sp. z o.o. w dniu 24 listopada 2010 r. uzupełnił wniosek o "Ocenę oddziaływania inwestycji (...) na pobliskie tereny zielone" opracowaną przez prof. dr hab. A. G. z Uniwersytetu [...], z której wynikało, iż całe przedsięwzięcie, po zrealizowaniu wniosków autora o szczególnym sposobie prowadzenia prac budowlanych, nie może stanowić zagrożenia dla środowiska, w tym dla żyjących w obu stawach zwierząt gatunków chronionych.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec braku uzyskania stosownego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu.

Od tej decyzji inwestor złożył odwołanie załączając pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r., w którym informuje się, że jeżeli planowana inwestycja nie będzie naruszać zakazów wobec gatunków objętych ochroną, jak to wynika z załączonej "Oceny oddziaływania inwestycji (...)" przygotowanej przez prof. dr hab. A. G., to jej realizacja nie będzie wymagała zezwolenia na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski wskazał konieczność ustalenia w sposób wyczerpujący kręgu stron postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wyjaśniającego konieczność uzyskania stosownych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu wraz z zapewnieniem czynnego udziału stron w takim postępowaniu.

Pismem z dnia 8 marca 2011 r. Urząd Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu o wydanie opinii, czy planowana inwestycja zlokalizowana w odległości ok. 70 m od potencjalnego siedliska gatunku chronionego, który nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody – nie stwarza dla owego siedliska bezpośredniego zagrożenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] znak [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 46 oraz art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji wskazał, że po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym rozwiązań z projektu budowlanego oraz biorąc pod uwagę stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiadomiono dalsze strony postępowania, biorąc pod uwagę możliwe szersze oddziaływanie inwestycji na bardziej rozległe obszary sąsiednie – tj. właścicieli i zarządców sąsiednich nieruchomości, ustalonych na podstawie bazy danych ewidencji gruntowej – jak Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P., Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania zarządzający gruntami miejskimi, Zarząd Zieleni Miejskiej w P., Zarząd Dróg Miejskich w P. Strony miały możliwość wielokrotnego wglądu do akt sprawy, zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem oraz bieżącego wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. w kolejnych pismach wnosiła o zawieszenie postępowania, argumentując wszczęciem procedury o utworzenie użytku ekologicznego w bezpośrednim sąsiedztwie oraz na części obszaru planowanej inwestycji. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania nie znalazł podstaw prawnych do uznania takiego żądania strony. Nie znaleziono również podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu w kontekście projektu utworzenia (a więc jeszcze nie umocowanego w prawie miejscowym) użytku ekologicznego.

Zdaniem Prezydenta przedstawiona analiza zacieniania wykazała spełnienie przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. poinformowała, że obecnie nie ma podstaw prawnych do wyrażenia opinii przez RDOŚ w Poznaniu w toku niniejszego postępowania. Stanowisko w przedmiotowej sprawie winien wyrazić ekspert, który dokonałby oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na siedliska gatunków zwierząt objętych ochroną. Wydział Ochrony Środowiska przekazał do akt sprawy "Ocenę zagrożeń zwierząt chronionych występujących na terenie planowanego użytku ekologicznego" sporządzoną przez dr M. R. z Instytutu Środowiska Rolniczego i Leśnego PAN. Zdaniem organu opracowanie to uwypukla inne niepokojące aspekty inwestycji, pominięte w opinii przedstawionej przez inwestora oraz wnosi nowe argumenty, co do możliwego wpływu negatywnego na planowaną inwestycję, w świetle obowiązujących przepisów o ochronie przyrody. Planowana inwestycja spowoduje wzrost liczby mieszkańców (projekt budowlany przewiduje 40 mieszkań) oraz intensyfikację ruchu samochodowego (w projekcie przewidziano 60 miejsc postojowych wg normatywu), co wpłynie bezpośrednio na zwiększenie zagrożenia liczebności występujących na terenie inwestycji gatunków zwierząt chronionych.

Dodatkowo Prezydent Miasta Poznania podkreślił, że wzniesienie budynku o powierzchni zabudowy 740 m2, wysokości 16 m, 5 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, położonego 100 m od miejsc rozrodu gatunków zwierząt chronionych grozi zaburzeniem spływu wód opadowych oraz zmianą stosunków wodnych w sąsiednich stawach, a w ww. opinii zbiorniki wodne w okolicy planowanej inwestycji warunkują przetrwanie występujących tam gatunków zwierząt chronionych. Wykonanie wykopów i projektowanej kanalizacji deszczowej w bezpośrednim sąsiedztwie stawów, może również zmienić lokalne stosunki wodne i wywołać zdrenowanie okolicznych terenów, co doprowadzić może do znacznego obniżenia lustra wody w stawach, a nawet do całkowitego ich wysuszenia. Realizacja inwestycji związana jest z przeprowadzeniem przyłączy kanalizacji deszczowej w wykopie ziemnym. Jednocześnie teren przeprowadzenia przyłączy kanalizacji deszczowej, a więc części składowej inwestycji, jest obszarem projektowanego "użytku ekologicznego". Wyrażenie zgody na ingerencję w obszar, co do którego przygotowywane są formy ochrony gatunków zagrożonych, jest niezgodny z interesem społecznym. Zgoda na przedsięwzięcie w kształcie mającym znaczący wpływ oraz bezpośrednio ingerującym w obszar siedliska jest sprzeczna z treścią ww. § 6 pkt 4 i § 10 pkt 2 i 3b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r.

Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja w przedstawionym kształcie jest sprzeczna z zasadami wynikającymi z art. 2 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz może spowodować degradację środowiska i wpłynie negatywnie na żywotność występujących na tym terenie gatunków zwierząt chronionych. Ich występowanie stanowi podstawę ewentualnego utworzenia użytku ekologicznego, która to okoliczność nie może być pominięta przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę.

Odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła spółka [...] Sp. z o.o.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2011 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości o nr geodezyjnym; [...]. W trakcie prac budowlanych inwestor jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych poprzez wykorzystywanie i przekształcanie wymienionych elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to objęte zatwierdzonym projektem budowlanym i wymogami uzgodnień, decyzji organów i instytucji opiniujących oraz uzgadniających projekt budowlany. Zachować szczególne warunki realizacji przyłącza kanalizacji deszczowej – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. Powołanie się na ogólne zasady, bez wskazania, które konkretnie z nich zostaną z całą pewnością naruszone w wyniku ewentualnej realizacji inwestycji, co nie może stanowić podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta Poznania zobowiązany był wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony w rozpatrywanej sprawie. Takie stanowisko organ winien był poprzedzić konkretnymi dowodami zebranymi w ramach postępowania wyjaśniającego. Zważyć należy, iż przepisy Prawa budowlanego wskazują konkretne wytyczne, którymi należy się kierować w ramach postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę. Obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej są w tym zakresie konkretnie określone. Organ nie może działać na zasadzie dowolności, bowiem podjęte przez niego decyzje w ten sposób są sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Skoro zatem Prezydent Miasta Poznania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, które przepisy ustawy o ochronie przyrody zostały konkretnie naruszone w rozpatrywanej sprawie, trzeba odnieść się do przepisów przywołanych w podstawie prawnej tej decyzji. Organ przytoczył art. 46 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi ogólną charakterystykę tzw. ochrony gatunkowej. Podkreślono, że lokalizacja planowej przez inwestora inwestycji nie pokrywa się z obszarem planowanego użytku ekologicznego, więc planowane przedsięwzięcie nie byłoby zrealizowane na jego obszarze, jedynie przyłącze kanalizacji deszczowej zostanie poprowadzone pod utwardzoną ścieżką biegnącą przez ten obszar. Kolejno Wojewoda przytoczył treść art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody i argumentował, że przepis ten stanowi zamknięty katalog zakazów, które w sposób fakultatywny, nie obligatoryjny, mogą zostać ustanowione. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, do którego organ I instancji wystąpił o opinię czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla występujących na tym terenie zwierząt, w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. wskazał poza brakiem podstaw prawnych do wyrażenia opinii w przedmiotowej sprawie, że dopiero w chwili podjęcia uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego w odniesieniu do tego terenu będą obowiązywały wybrane zakazy z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W związku ze stanowiskiem RDOŚ uznać należy, że art. 52 nie ma zastosowania. Kolejno organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 169/09 i podkreśli, że nie ulega wątpliwości, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym mamy do czynienia jedynie z projektem powołania ewentualnego użytku ekologicznego oraz, że wszystkie ww. przepisy odnoszą się do sytuacji, gdy planowana inwestycja znajduje się na terenie danej formy ochrony przyrody, a nie w jej sąsiedztwie. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż wskazane przez organ I instancji przepisy prawa dotyczące ochrony przyrody nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy, zatem nie mogą one stanowić podstawy do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody, gdy zostaną spełnione wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wprawdzie wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jako przepis, który został naruszony poprzez niezgodność planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, niemniej jednak brak jest podstaw do uznania tego stanowiska za słuszne. Biorąc pod uwagę, że przywołane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji m.in. przepisy ustawy o ochronie przyrody nie mają zastosowania w omawianym przypadku a także, że użytek ekologiczny pod nazwą "[...]" nie został ustanowiony oraz, że obszar, na którym miałaby powstać ww. użytek nie pokrywa się z terenem, na którym miałaby powstać przedmiotowa inwestycja, uznać należało, że planowane przedsięwzięcie nie narusza wymogów ochrony środowiska.

Wojewoda Wielkopolski podkreślił też, iż inwestor spełnił wymogi formalne określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzono, że spełnione zostały wszystkie warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż toczy się postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy (sygn. akt przed organem administracji I instancji – [...]). Nierozpoznanie zaś wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 123 § 1 i 2 k.p.a., ale naruszenie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. A zatem organ II instancji powinien przyjąć, czego nie uczynił, iż spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia decyzją ostateczną we wznowionym postępowaniu sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu po zgromadzeniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego realizacja planowanego przedsięwzięcia w danym kształcie wpłynie na spadek różnorodności gatunkowej i liczebności gatunków zwierząt chronionych, a zatem nie będzie zgodna z przepisami zawartymi w ustawi o ochronie przyrody, której celem jest ochrona i zachowanie zasobów, tworów i składników przyrody. Istnieją jednak rozwiązania projektowe pozwalające znacznie zredukować potencjalny negatywny wpływ robót budowlanych – zwłaszcza co do przebiegu infrastruktury towarzyszącej – na pobliską ostoję gatunków chronionych prawem, co winien był wziąć pod uwagę organ II instancji. Artykuł 46 w ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stwierdza, że ochrona gatunkowa ma na celu zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących zwierząt oraz ich siedlisk. Artykuł 46 ust. 2 tejże ustawy stanowi natomiast, że w celu ochrony mogą być ustalane strefy ochronne. W stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzane zakazy niszczenia ich siedlisk i ostoi (art. 52 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Dlatego też zdaniem Sądu przytoczone przepisy ustawy o ochronie przyrody powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Oznacza to, że na skutek wydania decyzji przez organ II instancji naruszony został art. 52 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 49 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną.

W ocenie Sądu niepoparte żadnymi argumentami, są twierdzenia zawarte w decyzji organu II instancji, dotyczące braku możliwości naruszenia przez planowaną inwestycję art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Oczywistym jest, że wszelkie działania, mogące doprowadzić do łamania ustanowionych prawnie zakazów, o których mowa w art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednocześnie powodują, że cel wprowadzonej ochrony gatunkowej, tj. "zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie przepisów umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi, a także zachowanie różnorodności gatunkowej i genetycznej", stoi pod znakiem zapytania. Tym samym przyjąć trzeba, że działania sprzeczne z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody naruszają jednocześnie postanowienia art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zostały wydane szczegółowe opinie ekspertów, które poruszają w dużej mierze kwestie niezbędności zachowania właściwych stosunków wodnych dla organizmów żywych występujących na tym obszarze (w sąsiedztwie planowanej inwestycji) oraz lokalizację przyłącza kanalizacji deszczowej. W opinii prof. UAM dr hab. A. G. wskazane są konkretne wytyczne, którymi należy się kierować podczas prac polegających na wykopie pod przyłącze kanalizacji deszczowej, aby nie stanowiły one zagrożenia dla żyjących tam zwierząt objętych ochroną ścisłą gatunkową. Z kolei w opinii dr M. R. wskazane jest, iż należy określić w sposób szczegółowy wpływ planowej inwestycji na stosunki wodne zanim podejmie się wiążące decyzje.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w sytuacji, w której organ, na podstawie ekspertyzy dr R., powziął wiadomość, że inwestycja może wpływać w sposób bardzo niekorzystny na siedliska i ostoje chronionych płazów, to mając na uwadze obowiązek dotyczący badania zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska, powinien przynajmniej rozważyć kwestie zastosowania w niniejszej sprawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje bowiem odstępstwa od zasad i zakazów określonych art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, ale wymaga zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zezwolenie takie nie zostało w niniejszej sprawie, pomimo okoliczności je uzasadniających udzielone. Nie mogło ujść uwadze organu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w sąsiedztwie obszaru, na którym stwierdzono występowanie gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą gatunkową, tj.: traszka zwyczajna, grzebiuszka ziemna, ropucha szara, ropucha zielona, żaba wodna, żaba trawna. Z tej też przyczyny zrodził się projekt społeczny, którego głównym założeniem jest utworzenie na tym obszarze tzw. użytku ekologicznego stanowiącego uregulowaną przepisami prawa formę ochrony przyrody.

Zdaniem Sądu kolejnym zagadnieniem, którym organ administracji II instancji nie zajął się w niniejszej sprawie, jest kwestia konieczności uzyskania przez uczestnika postępowania pozwolenia wodnoprawnego, jako elementu projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo wodne, "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: (...) 8) odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych". Z projektu budowlanego wynika wprost, że ustabilizowany poziom zwierciadła wody gruntowej znajduje się 1,5 m powyżej poziomu posadowienia budynku (2,5 m od poziomu "zera budynku"). Oczywistym jest zatem, że tak wysoki poziom wód gruntowych wymaga intensywnego odwodnienia. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z art. 124 pkt 6 ustawy – Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg leja depresji nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. W niniejszej sprawie, w projekcie budowlanym nie wykazano, że lej depresyjny powstały na skutek odwodnienia, mieści się w granicy działki inwestora. Ponieważ granica działki położona jest w bliskiej odległości, tzn. około 2 m od ściany garażu podziemnego, zachodzi prawdopodobieństwo, że lej depresyjny może przekraczać granice działki uczestnika postępowania, co należałoby zbadać. Dodatkowo podkreślono, że z uwagi na fakt, że teren należący do inwestora jest za mały do odprowadzenia tak dużej ilości wody, uczestnik postępowania winien uzyskać stosowane uzgodnienie na odprowadzenie wody do kanalizacji.

Jednocześnie Sąd zauważył, że zarówno z projektu budowlanego, jak i z opinii przyrodniczej dostarczonej przez inwestora wynika, iż wody gruntowe znajdujące się na terenie projektowanego budynku połączone są z terenami gdzie znajdują się stawy z chronionymi gatunkami płazów. W opisie technicznym w części architektoniczno-budowlanej jest informacja, że ustabilizowany poziom wody gruntowej znajduje się około 2,5 m poniżej powierzchni terenu (a dokładniej "zera budynku"). Ponadto w części opisowej projektu drogowego stwierdzono (poprzez analogię i doświadczenie zawodowe), że poziom wody gruntowej kształtuje się na poziomie 2,15 m poniżej powierzchni terenu. W opinii przyrodniczej – według oceny ten poziom wynosi 1,8 m poniżej powierzchni terenu. Mając to na uwadze zasadnym jest stwierdzenie, że na całym tym obszarze występują wody gruntowe, przez co oczywistym wydaje się fakt, że są od siebie zależne, a zatem intensywne odwodnienie terenu inwestycji może spowodować zmianę poziomu wód gruntowych w innych miejscach. Okoliczność ta, mając na uwadze obowiązki związane z ochroną przyrody w tym w szczególności zwierząt objętych ochroną gatunkową, wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Nadto organ II instancji błędnie nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego herpetologa, pomimo że wszystkie okoliczności nie zostały stwierdzone innymi dowodami, z uwagi na to, że opinia A. G. dotyczyła tylko części planowanej inwestycji, tj. przyłącza kanalizacji deszczowej, a w opinii M. R. znajduje się wprost stwierdzenie, "że określenie rzeczywistej skali wpływu zarówno tego wykopu, jak również całego systemu odwadniającego budynku, na stosunki wodne w obydwu zbiornikach, nie jest możliwe na podstawie pobieżnej analizy i wymaga specjalistycznych pomiarów i obliczeń".

Ponadto podkreślono, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązany jest do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego. Przepis ten należy odczytywać w bezpośrednim związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który określa drobiazgowo wymagania, jakim projekt budowlany powinien odpowiadać. Pomimo stwierdzenia przez organ administracji, że przedłożony przez uczestnika postępowania projekt budowlany jest kompletny, w ocenie Sądu projekt ten nie spełnia wszystkich warunków określonych ww. rozporządzeniem.

Ponadto, pomimo obowiązku określenia sposobu i zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie, wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Wojewoda nie uwzględnił tego, że głębokość wykopu i jego odległość od zabudowań powoduje, że wykop ten (powyżej 3 m) winien być uznany za wykop głęboki w terenie zabudowanym.

Dodatkowo zdaniem Sądu Wojewoda Wielkopolski nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył całości okoliczności, na które zwraca uwagę w szczególności opinia M. R. Tym samym organ naruszył zasady określone w art. 8 k.p.a.

Przedłożone ekspertyzy nie mają charakteru wiążącego dla organu, a podmioty przygotowujące te opinie nie są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu lub też zakazania lokalizacji danej inwestycji, jednak celem tych opracowań jest zwrócenie uwagi na określone okoliczności czy wyrażenie wątpliwości, natomiast rolą organu jest wywiedzenie z tych ekspertyz logicznych wniosków. Należy mieć na względzie, co zauważa również skarżąca, że w związku z tym, że opinia A. G. odnosi się jedynie do części planowanej inwestycji – tj. kanalizacji deszczowej, przez co jest niezupełna, oraz z uwagi na specjalizację eksperta (entomologia), a także fakt, iż opinia ta została sporządzona na zlecenie inwestora – uczestnika postępowania, a jej autor, co wynika wprost z opinii liczył na jego dalsze zatrudnienie przy nadzorze nad inwestycją (s. 2 opinii), tezy zawarte w tej opinii należy przyjmować z dużą ostrożnością.

Sąd podkreślił, że obie znajdujące się w aktach sprawy opinie nie są ze sobą w pełni zbieżne, przez co oczywistym jest, że brak było podstaw do uznania sprawy w ocenie Sądu za dostatecznie wyjaśnioną. W tych okolicznościach organ II instancji winien rozważyć powołanie biegłego specjalisty, który w sposób kompleksowy dla potrzeb niniejszej sprawy mógłby wypowiedzieć się co do wszystkich budzących wątpliwości kwestii. Nieuwzględnienie takiego wniosku skarżącej doprowadziło do naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. oraz zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co naruszone zostały zasady z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Organ przyjął bowiem po części w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, że "planowane przedsięwzięcie nie narusza wymogów ochrony środowiska". Organ nie posiada wiadomości specjalnych, pozwalających mu na dokonywanie tego typu stwierdzeń, a wywiedzenie takich wniosków na podstawie zebranego materiału dowodowego nie było możliwe, gdyż materiał ten w ocenie Sądu jest niezupełny.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r. wnieśli [...] Sp. z o.o. oraz Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w G. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego jej wydaniem, albowiem toczące się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającym zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i dawał podstawę do wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w rezultacie błędnego przyjęcia, że w sprawie o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu było powołanie biegłego na okoliczność zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska, w sytuacji gdy z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż oceny w tym zakresie dokonuje samodzielnie organ administracji właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w rezultacie błędnego przyjęcia, że organ II instancji udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska, zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 52 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 49 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekome naruszenie przepisów, które nie znajdują zastosowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;

6) art. 141 § 4 ab initio p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i twierdzeń zgłoszonych przez uczestnika postępowania oraz przyjęcie przez Sąd za własne niemal całości twierdzeń i oceny stanu faktycznego sprawy przedstawionych przez skarżącą;

7) art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania niezgodnych z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obligujących organy administracji publicznej ponownie rozpatrujące sprawę do weryfikacji zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy w tym samym czasie dla danego terenu obowiązuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

8) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w ten sposób, iż Sąd wyszedł poza granice właściwości sądu administracyjnego i w sprawie dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy zatwierdzony nią projekt budowlany był kompletny i odpowiadał w swej treści § 8 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy niemal wszystkie załączniki graficzne do projektu zostały opatrzone wymaganą sygnaturą i podpisem, a fakt niepodpisania dwóch map pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro wymagane podpisy zostały złożone na stronie tytułowej trwale zszytego projektu budowlanego;

11) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/, niespełnienia się określonej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i określonej art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w rezultacie uwzględnienie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona;

Dodatkowo Spółka z o.o. [...] w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zezwolenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska na odstępstwa od zakazu niszczenia siedlisk płazów objętych ścisłą ochroną gatunkową jest obligatoryjnym elementem projektu budowlanego i jest konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na ich zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały zastosowania;

2) art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym w którym przepis ten nie znajdował zastosowania, a mianowicie przyjęcie w rezultacie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie było uzależnione od przedłożenia przez inwestora zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska na niszczenie siedlisk płazów objętych ścisłą ochroną gatunkową;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 49 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą przyjęciu, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencję do tego aby badać czy planowana inwestycja, zlokalizowana na terenie nieobjętym formami ochrony przyrody, nie spowoduje zniszczenia siedlisk zwierząt chronionych zlokalizowanych poza terenem jej planowanej realizacji i w razie ustalenia prawdopodobieństwa zniszczenia tych siedlisk – odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i w rezultacie opisanej błędnej wykładni – niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na ich zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym w którym nie znajdowały zastosowania;

4) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 pkt 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie wodnoprawne na odwodnienie wykopu budowlanego w sytuacji gdy ze względu na zmienne warunki hydrogeologiczne na etapie projektowania inwestycji nie da się jednoznacznie stwierdzić czy w trakcie jej realizacji konieczne będzie odwodnienie – jest obligatoryjnym elementem projektu budowlanego i jest konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę i w efekcie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały zastosowania;

5) art. 124 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia leja depresyjnego polegającą na przyjęciu, że zasięg leja depresyjnego zdeterminowany jest powierzchnią działki objętej wnioskiem i w rezultacie, przyjęcie przez Sąd, iż przewidziane tym przepisem zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie;

6) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencję aby ocenić zgodność projektu budowlanego z wymogami Instrukcji Instytutu Techniki Budowlanej nr 376/2002 pt. "Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów";

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji gdy w tym samym czasie dla danego terenu obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony po wydaniu w oparciu o ww. decyzję ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności projektu budowlanego (zgodnego z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę organ II instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności wymaganych przepisami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego do udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto naruszenie w tym zakresie dokonane zostało poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ wydający decyzję winien badać w oparciu o normę wynikającą z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego również normy budowlane;

2) art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż planowana przez inwestora inwestycja może naruszać wymogi ochrony środowiska, a organ drugiej instancji tej okoliczności nie uwzględnił;

3) art. 122 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo wodne, poprzez nieuprawnione, w oparciu o materiał dowodowy przyjęcie, iż inwestor winien uzyskać określone pozwolenie wodnoprawne.

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ II instancji i podjętych w tej sprawie czynności.

W obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Dodatkowo Spółka [...] wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci prywatnych opinii biegłych dra M. T. oraz biegłego hydrogeologa B. H., na okoliczność, że w świetle projektu budowlanego, zatwierdzonego uchylonym przez Sąd pozwoleniem na budowę, a w szczególności w świetle dokumentacji geotechnicznej stanowiącej część tego projektu: zasięg leja depresji w przypadku odwodnienia wykopu i tak nie wykroczyłby poza granice nieruchomości stanowiącej własność inwestora.

W pismach z dnia 1 grudnia 2011 r. oraz z dnia 23 grudnia 2011 r. (stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych, zasądzenie kosztów postępowania oraz o oddalenie zgłoszonego przez Spółkę [...] wniosku dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, biorąc pod uwagę ustalenia Sądu pierwszej instancji i ocenę naruszeń przepisów prawa, którymi była dotknięta zdaniem tego Sądu zaskarżona decyzja.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 123 § 1 i 2 k.p.a.

Powyższy pogląd jest błędny, co trafnie podnosi się w pkt I.1. skargi kasacyjnej [...] i w skardze kasacyjnej Wojewody s. 2-4. W niniejszej sprawie na etapie wydawania zaskarżonej decyzji nie było jeszcze nawet wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, w którym kwestionowana byłaby decyzja o warunkach zabudowy, nie mogło więc stanowić to zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że w dacie składania wniosku przez inwestora i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna i podlegała wykonaniu, co zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiło podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z brzmienia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można wyprowadzić takiego wniosku jak w zaskarżonym wyroku, że była podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Wznowienie postępowania czy też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podstawę taką mogłoby stanowić dopiero uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż do czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji przysługuje jej domniemanie legalności (art. 16 § 1 k.p.a.).

W związku z powyższym trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było uznanie przez Sąd, że na skutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, naruszony został art. 52 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 49 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (s. 16 uzasadnienia wyroku). Do takiego wniosku doszedł Sąd przyjmując za pewnik, że "realizacja planowanego przedsięwzięcia w danym kształcie wpłynie bez wątpienia na spadek różnorodności gatunkowej i liczebności gatunków zwierząt chronionych, a zatem nie będzie zgodna z przepisami zawartymi w ustawi o ochronie przyrody". Powyższe stwierdzenie nie znajduje jednak racjonalnego uzasadnienia w aktach sprawy, jest dowolnym wnioskiem Sądu, którego zdaniem ww. przepisy ustawy o ochronie przyrody, powinny być wzięte pod uwagę przez organ wydający pozwolenie na budowę w ramach obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego między innymi także z wymaganiami ochrony środowiska. Jednak z dalszej części tego przepisu wynika, że chodzi tu w szczególności o wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej zwanej w skrócie u.d.u.o.ś.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.d.u.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest tylko dla planowanych:

– przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedsięwzięcie objęte zaskarżoną decyzją w niniejszej sprawie, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), nie jest zaliczane do żadnego z ww. przedsięwzięć, nie było konieczne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem pozwolenia na budowę czy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Należy też zauważyć, że teren, na którym ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany ani tereny w pobliżu nie zostały objęte żadną z form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Powyższych uwarunkowań prawnych wyznaczających granice kompetencji organ administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na budowę Sąd nie dostrzegł wydając zaskarżony wyrok.

Z zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków wydanego pozwolenia na budowę też nie wynika, aby planowana inwestycja zagrażała ochronie gatunkowej, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z czym powinny być ustalone odpowiednie strefy ochronne, czy też wprowadzone zakazy stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Zresztą kompetencje wynikające w powyższych przepisów nie należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej lecz do właściwych organów ustanowionych w ustawie o ochronie przyrody. W sprawie tej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w pismach z 17 grudnia 2010 r. i z 31 marca 2011 r. dwukrotnie informował inwestora i organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, że nie ma podstaw prawnych do wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody czy też wyrażania opinii w toku postępowania, mimo tego Sąd pierwszej instancji był innego zdania.

W powyższym zakresie za uzasadnione należy uznać zarzuty zamieszczone w pkt II.1.2. i 3. skargi kasacyjnej [...] oraz pkt 2 skargi kasacyjnej Wojewody. Sąd opierając się na własnych ustaleniach stanu faktycznego i własnych ocenach zagrożenia środowiska, dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że w niniejszej sprawie przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane było wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd przyjmując pogląd skarżącej, że planowana inwestycja będzie miała niekorzystny wpływ na środowisko w istocie przyjął w niniejszej sprawie rolę biegłego, wkraczając w kompetencje wyspecjalizowanych organów w ochronie środowiska.

Należy jednoznacznie opowiedzieć się za poglądem wyrażonym w skargach kasacyjnych, iż w realiach niniejszej sprawy organ wydający pozwolenie na budowę nie miał kompetencji ani podstaw faktycznych do uzależniania wydania decyzji od zezwolenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, tym bardziej że ww. organ przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie.

Przepisy ustawy o ochronie przyrody, które uznał Sąd, że zostały naruszone wydaniem zaskarżonej decyzji (s. 16 uzasadnienia wyroku), nie powinny mieć w ogóle zastosowania w tej sprawie. Następstwem tego nie mogło więc być uchylenie zaskarżonej decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co trafnie podnosi się w pkt I.5. skargi kasacyjnej [...].

Sąd w zaskarżonym wyroku odwołuje się często do opinii dr M. R. z dnia 31 marca 2011 r. przygotowanej w związku z projektem społecznym powołania użytku ekologicznego na Osiedlu [...] w P. oraz do "Oceny oddziaływania inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na pobliskie tereny zielone" przygotowaną przez prof. dr hab. A. G. na zlecenie inwestora w związku z przedmiotową inwestycją. Nie ulega wątpliwości, że opinia dr M. R. została sporządzona do innych celów, nie w tej sprawie, której dotyczy postępowanie i obejmuje teren w odległości ponad 100 m od działki inwestora, nie było więc podstaw aby traktować ją jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Odmiennego jednak zdania był Sąd opierając swoje rozważania w głównej mierze właśnie na tej opinii, dyskredytując jednoczenie opinię prof. dr hab. A. G., która została sporządzona w rozpatrywanej sprawie. Jednak zdaniem Sądu opinia prof. dr hab. A. G. dotyczy tylko części inwestycji – budowy kanalizacji deszczowej, poza tym "tezy zawarte w tej opinii należy przyjmować z dużą ostrożnością" z uwagi na specjalizację eksperta (entomologia), a także fakt, iż "opinia ta została sporządzona na zlecenie inwestora – uczestnika postępowania, a jej autor, co wynika wprost z opinii liczył na jego dalsze zatrudnienie przy nadzorze nad inwestycją". Tak więc Sąd powołany do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 p.u.s.a.) w jednym zdaniu podważył kompetencje i wiarygodność autora opinii, tym samym wkraczając poza swoje ustawowe uprawnienia. Sąd nie posiadając wiadomości specjalnych będących przedmiotem ww. opinii, nie powinien w tym zakresie wypowiadać się, a co więcej ferować ocen merytorycznych, dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie a następnie w oparciu o takie ustalenia podejmować rozstrzygnięcia. Poza tym nie można w sprawie traktować jako pełnoprawnego materiału dowodowego opinii, która została sporządzona w innej sprawie (opinia dr M. R.), a dyskredytować opinii, która została przygotowana w rozpatrywanej sprawie, tylko z tego względu, że ta ostatnia opinia wyraźnie nie odpowiada subiektywnym oczekiwaniom Sądu. Takie sprawowanie przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości, musi budzić uzasadnione obawy co do bezstronności i obiektywizmu tego organu, tym bardziej że wyroki są podejmowane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej.

Odmienną ocenę w sprawie opinii prof. dr hab. A. G. miał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, stwierdzając w piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. ([...]), co następuje (cytat).

W przypadku, gdyby planowana inwestycja miała naruszyć zakazy wymienione w art. 52 ustawy o ochronie przyrody, przed jej rozpoczęciem niezbędne byłoby uzyskanie zezwolenia na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub/i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, w zależności od tego, który zakaz miałby być naruszony. Jednakże zezwolenia takie mogłyby zostać wydane tylko w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowodowałoby to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków oraz w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-8 cytowanej ustawy. Jeżeli jednak planowana inwestycja nie będzie naruszać zakazów wobec gatunków objętych ochroną, jak to wynika z załączonej przez państwo opinii prof. UAM dr hab. A. G.: "Ocena oddziaływania inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na pobliskie tereny zielone" to jej realizacja nie będzie wymagać zezwolenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu.

Pismo RDOŚ, z którego pochodzi powyższy fragment, nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez Sąd, tymczasem takie stanowisko organu specjalistycznego w zakresie ochrony środowiska, powinno ostatecznie rozwiać wątpliwości Sądu w tym zakresie.

Tymczasem Sąd uznaje, że wnioski wyciągnięte przez organ w zaskarżonej decyzji, po analizie opinii ekspertów są błędne, "skoro żadna z ww. opinii nie zakazuje lokalizacji przyłącza kanalizacji deszczowej na obszarze oraz skoro istnieją rozwiązania, które umożliwiają pogodzenie ww. inwestycji z ochroną gatunków zwierząt występujących na tych terenach, przewidziane w projekcie budowlanym, to realizacja przedmiotowej inwestycji będzie pozostawała w zgodzie z przepisami ustawy o ochronie przyrody". Ocena Sądu wyrażona powyżej jest co najmniej nielogiczna, bowiem kwestionuje opinie ekspertów oraz stanowisko organu oparte na tych opiniach. Wynika to z tego, że zdaniem Sądu projektowana inwestycja nie powinna być zrealizowana, nawet jeśli tego nie wykluczają opinie ekspertów. Nie wiadomo dlaczego taki pogląd prezentuje Sąd uznając, że w zakresie ochrony środowiska jest bardziej kompetentny niż eksperci, RDOŚ i organ wydający kontrolowaną decyzję, w rozważaniach którego dostrzega też brak logiki.

W końcowej sekwencji uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd dochodzi do wniosku, że obie znajdujące się w aktach sprawy "opinie nie są ze sobą w pełni zbieżne", przez co oczywistym dla Sądu jest, że nie można uznać sprawy "za dostatecznie wyjaśnioną". W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ II instancji powinien rozważyć powołanie biegłego specjalisty, nieuwzględnienie takiego wniosku strony skarżącej doprowadziło do naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. oraz do zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez co naruszono: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odniesieniu do powyższych kwestii trafnie podnosi się w zarzutach skargi [...], zamieszczonych w:

– pkt I.2., iż został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i dawał podstawę do wydania decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, zatem organ nie zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

– pkt I.3. i I.4, iż został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a., nie było bowiem podstaw do powołania biegłego w sprawie, gdyż żądanie to dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Również w odniesieniu do powyższych rozważań trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego, iż Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie ocenił materiał dowodowy zebrany przez organ w sprawie, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.

Kolejnym zagadnieniem, którym zdaniem Sądu nie zajął się organ wydający zaskarżoną decyzję, była konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego jako elementu projektu budowlanego, co rzekomo wynika z art. 122 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 124 pkt 6 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg leja depresji nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem.

Ponieważ jak wynika z projektu budowlanego, ustabilizowany poziom zwierciadła wody gruntowej znajduje się 1,5 m powyżej poziomu posadowienia budynku (2,5 m od poziomu "zera budynku"), oczywistym dla Sądu jest, że tak wysoki poziom wód gruntowych wymaga intensywnego odwodnienia. W ocenie Sądu przepis art. 124 pkt 6 Prawa wodnego nie może mieć tu zastosowania, gdyż w projekcie budowlanym nie wykazano, że lej depresyjny powstały na skutek odwodnienia, mieści się w granicach działki inwestora i "zachodzi prawdopodobieństwo, że lej depresyjny może przekraczać granice działki uczestnika postępowania".

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej [...] w pkt II.4. i II.5. zarzucono naruszenie:

– art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 pkt 8 Prawa wodnego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie wodnoprawne na odwodnienie wykopu budowlanego jest obligatoryjne i konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w efekcie tej sprawy przepisy te nie znajdowały zastosowania,

– art. 124 pkt 6 Prawa wodnego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że powstanie lej depresyjny, którego wielkość może przekraczać granice działki inwestora w konsekwencji czego ww. przepis zwalniający od obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W pkt 3 skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego zarzucono również naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestor powinien uzyskać określone pozwolenie wodnoprawne, co nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W świetle materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie powyższe zarzuty skarg kasacyjnych należy uznać za uzasadnione, gdyż ustalenia Sądu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, są całkowicie dowolne i przekraczające zakres kognicji Sądu administracyjnego.

W powyższej sprawie dotyczącej wymagalności pozwolenia wodnoprawnego, Sąd przyjął bezsprzecznie jako swoje stanowisko skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, nie poparte żadnymi dowodami, oparte wyłącznie na przypuszczeniach i przewidywaniach.

Jak wynika z projektu budowlanego i dokumentacji geotechnicznej, projektant przewidział, że na dnie wykopów fundamentowych może wystąpić woda gruntowa i w takiej sytuacji będzie konieczne odwodnienie. Jednak nie można tego wcześniej przewidzieć, gdyż zależy to od wielu czynników, między innymi od tego w jakiej porze roku będą prowadzone roboty budowlane, od ilości opadów atmosferycznych i rodzaju gruntu.

Potwierdza powyższe ustalenia projektanta fakt, że w toku realizacji inwestycji w trakcie wykonywania wykopów fundamentowych na przełomie lipca i sierpnia 2011 r., kiedy odnotowano małą ilość opadów atmosferycznych, nie stwierdzano w wykopie obecności wód gruntowych i nie było konieczności odwodnienia wykopu. Okoliczność ta podnoszona przez inwestora, nie została jednak wzięta pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

W kwestii konieczności odwodnienia wykopów fundamentowych, wystąpienia leja depresji i jego zasięgu Sąd w rozpoznawanej sprawie, kierował się wyłącznie własnymi ustaleniami stanu faktycznego, wnioskami i potencjalnymi zagrożeniami sygnalizowanymi w skardze, całkowicie ignorując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w tym projekt budowlany i opinie specjalistów w tym zakresie. Skutkiem tego błędnie przyjął zastosowanie w niniejszej sprawie art. 122 ust. 1 pkt 8 odrzucając zastosowanie art. 124 pkt 6 Prawa wodnego, czym naruszył bezsprzecznie art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie spełnia wszystkich warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ponieważ:

– nie zawiera części wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, co uniemożliwia weryfikację zgodności projektowanego obiektu z warunkami zabudowy oraz wymaganiami przepisów prawa i warunków techniczno-budowlanych (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia),

– na trzech rysunkach w części architektoniczno-budowlanej brakuje wymaganych podpisów osób upoważnionych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia),

– pomimo obowiązku określenia sposobu i zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie, wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia, organ nie uwzględnił tego, że głębokość wykopu i jego odległość od zabudowań powoduje, że wykop ten (powyżej 3 m) powinien być uznany za wykop głęboki w terenie zabudowanym. Zgodnie z ITB 376/2002 w przypadku wykopów głębokich, należy określić rodzaj wykopu na podstawie wzoru a tym samym wyznaczyć potrzebę lub jej brak określenia stref oddziaływania wykopu.

Do powyższych zastrzeżeń Sądu odniesiono się w skardze kasacyjnej [...]:

– w pkt I.9. i I.10. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały one zastosowania,

– w pkt II.6. omawianej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający pozwolenie na budowę ma kompetencje aby oceniać zgodność projektu budowlanego z wymogami Instrukcji Instytutu Techniki Budowlanej. Powyższy zarzut jest uzasadniony, gdyż zakres kontroli projektu budowlanego dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej został wyczerpująco określony w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane