II OSK 578/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1565/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło w dniu 10 czerwca 2008 r. odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P [...], podpisane przez A. S., E. P. i D. J., wniesione w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P [...].

Kolegium wezwaniem z dnia 5 września 2008 r. zwróciło się do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. o uzupełnienie odwołania – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania – poprzez dołączenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej potwierdzającej skład zarządu lub pełnomocnictwa Wspólnoty dla osób podpisanych pod odwołaniem do reprezentowania Wspólnoty przed organami administracyjnymi. Łącznie z wezwaniem do uzupełnienia odwołania Kolegium przesłało na adres Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – do jej wiadomości – pismo wzywające Prezydenta W. do uzupełnienia akt sprawy.

Korespondencja skierowana na adres Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej odebrana została w dniu 10 września 2008 r. [w rzeczywistości 15 września] przez "domownika" W. P. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru załączonych pism wskazano, iż korespondencja zawiera dwa pisma: wezwanie do uzupełnienia odwołania oraz pismo do wiadomości.

Wobec nieuzupełnienia braków odwołania w zakreślonym terminie, Kolegium pismem z dnia 16 października 2008 r. poinformowało Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. oraz A. S., E. P. i D. J. o pozostawieniu wniesionego odwołania bez rozpoznania.

Następnie w dniu 5 listopada 2008 r. wpłynął do Kolegium wniosek A. S. i E. P. złożony w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. w W. o przywrócenie terminu uchybionej czynności procesowej zaistniałej nie z własnej winy. W uzupełnieniu braków formalnych wskazano adres strony: "Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W.". W dniu 12 listopada 2008 r. do Kolegium wpłynęło pismo A. S., E. P. i D. J., w którym poinformowały, iż nie otrzymały żadnego pisma, które wzywałoby ich do uzupełnienia braków, zatem brak jest przesłanek do pozostawienia ich odwołania bez rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności. W ocenie Kolegium strona nie wykazała, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, jak również nie wykazała, iż dołożyła wszelkich starań celem uzupełnienia wniosku. Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że wezwanie do uzupełnienia braków skierowane na adres zawarty w odwołaniu odebrał w dniu 10 września 2008 r. "domownik" W. P.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły A. S., D. J. i E. P.. We wniosku podniesiono, że organ odmawiając przywrócenia terminu do dokonania czynności przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, co skutkowało rażącym naruszeniem art. 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając wniosek A. S., D. J. i E.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia odwołania.

Kolegium wskazało, że zainteresowany powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia uzupełnienia powinna jednocześnie wnieść żądane uzupełnienie, tymczasem skarżące tego warunku nie spełniły. Również składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawczynie w dalszym ciągu nie dopełniły czynności, co do dopełnienia której termin miałby być przywrócony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P [...] w W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 76 § 1 K.p.a., podnosząc, że wezwanie do uzupełnienia odwołania z dnia 5 września 2008 r. nie zostało stronie skarżącej doręczone, otrzymała jedynie do wiadomości pismo Kolegium adresowane do Prezydenta W. Koperta, w której doręczono tę przesyłkę nie była opatrzona informacją, że zawiera dwa pisma.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i podzielił stanowisko organu administracyjnego, przyjmując za wiarygodne jego wyjaśnienia, że wezwanie z dnia 5 września 2008 r. do uzupełnienia braków odwołania doręczone zostało zainteresowanym, na adres wskazany w odwołaniu, w dniu 15 września 2008 r. Odbiór pisma pokwitował W. P.. Sąd I instancji wskazał również, że z poczynionej adnotacji na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że powyższa przesyłka zawierała dwa pisma: "Pr. O UZUP + DO WIAD." Wspólnota Mieszkaniowa nie uzupełniła zaś odwołania o dokumenty wskazane w tym piśmie, jak również nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P [...] w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiących przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, tj.: art. 77 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż Sąd dał wiarę Kolegium jakoby Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. otrzymał wezwanie z dnia 5 września 2008 r. do uzupełnienia odwołania o aktualną uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej lub pełnomocnictwo Wspólnoty dla osób podpisanych pod odwołaniem do reprezentowania Wspólnoty przed organami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono dokonanie ustaleń nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy, bowiem blankiet urzędowy Poczty Polskiej stanowiący "potwierdzenie odbioru" nie zawiera oddzielnej rubryki przeznaczonej do dokonania przez nadawcę wpisu jaka ilość pism znajduje się w przesyłce. Ponadto kasator podniósł, że dorosły domownik W. P. nie sporządził własnoręcznie adnotacji, że w dniu 15 września 2008 r. odebrał przesyłkę zawierającą dwa pisma, gdyż zapis ten został sporządzony przez pracownika Kolegium. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dowodem potwierdzającym otrzymanie tego dnia przez adresata dwóch pism w jednej przesyłce byłoby wskazanie pełnej nazwy załączonych załączników. Tymczasem poczyniony zapis "Pr. o uzupełnienie + DO WIAD." widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru mógł zostać dokonany po zwróceniu przez Pocztę Polską blankietu organowi, tym bardziej, że dokument ten jest w jego dyspozycji. Tym samym kasator poddał w wątpliwość twierdzenia, jakoby w przesyłce skierowanej do Wspólnoty znajdowały się dwa pisma. Podniósł, że z potwierdzenia odbioru powinno wynikać, w sposób nie budzący wątpliwości, że konkretne pismo zostało doręczone adresatowi, gdyż doręczenie dwóch decyzji jedną przesyłką, w jednej kopercie i za jednym potwierdzeniem odbioru może być uznane za doręczenie prawidłowe wówczas, gdy z potwierdzenia odbioru wynika niezbicie, że adresat odebrał dwie decyzje.

Kasator zarzucił również, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pisma Kolegium z dnia 16 października 2008 r. nr [...] informującego Wspólnotę, iż z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych w piśmie z dnia 5 września 2008 r. braków wniesionego odwołania pozostawiło je bez rozpoznania, nie precyzując istoty braków formalnych, a jako podstawę prawną tychże braków powołał art. 64 § 1 K.p.a., stanowiący, że jeżeli w podaniu nie zawarto adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W związku z tym w terminie otwartym, tj. w dniu 3 listopada 2008 r. Zarząd Wspólnoty skierował do Kolegium wniosek o przywrócenie terminu, uchybionego nie z własnej winy, wraz z pismem, któremu termin ten został uchybiony, zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a. Natomiast Kolegium pismem z dnia 25 listopada 2008 r. poinformowało Wspólnotę, że przesyłkę dotyczącą uzupełnienia braków formalnych odebrał domownik W. P.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Zarząd Wspólnoty zgodnie z wezwaniem Kolegium zawartym w piśmie z dnia 16 października 2008 r. i powołaną podstawą prawną, zachował warunki zawarte w art. 58 § 2 K.p.a. i prawidłowo w terminie otwartym wniósł o przywrócenie terminu wraz z pismem, któremu został uchybiony. W ocenie kasatora, z materiału aktowego wynika, że Kolegium nie sprostowało powołanej podstawy prawnej, zatem nie może twierdzić, że pismo któremu został uchybiony termin nie dotyczyło adresu strony postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, że błędne jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że zainteresowany podmiot powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wymagane pismo wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona skierowała do Kolegium w dniu 3 listopada 2008 r. Ponadto zarzucono, że jeżeli strona, składając wniosek o przywrócenie terminu, nie dopełniła równocześnie czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, to obowiązkiem organu administracji jest wezwanie jej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do dokonania tej czynności. Jeżeli strona nie dokona tej czynności, wówczas organ winien pozostawić bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu. W ocenie kasatora, z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że Kolegium nie wezwało Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Autorka skargi kasacyjnej wskazując na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 K.p.a. – polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów, co w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tak sprecyzowanym zarzutem poczynić należy na początku kilka uwag natury ogólnej. Mianowicie zauważyć należy, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia – za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko kwestionowanemu aktowi organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem. Sąd administracyjny nie stosuje zaś bezpośrednio przepisów K.p.a., a jedynie kontroluje ich stosowanie przez organ administracji.

W przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, jednakże taka identyfikacja odnośnie do naruszenia p.p.s.a. nie może prowadzić do zmiany istoty zarzutów skargi kasacyjnej albo do wskazywania przez sąd pozostałych przepisów, które autor skargi kasacyjnej powinien powołać.

Istotą zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej jest zaś to, że sąd pierwszej instancji oddalając skargę na postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., zaakceptował przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, którą to zasadę – zdaniem autora skargi kasacyjnej – wyraża art. 77 § 1 K.p.a. Jednoznacznie przy tym uzasadnienie skargi kasacyjnej odwołuje się do oceny dowodów przyjętej przez organ i zaakceptowanej przez sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie stwierdza bowiem, że cyt. "... sąd orzekający bezkrytycznie dał wiarę wywodom Kolegium, że (...) przedstawiło pismo z dnia 5 września 2008 r. wzywające Wspólnotę Mieszkaniową do uzupełnienia braków formalnych odwołania (...)" – str. 3 skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie odwołuje się przy tym do jakichkolwiek braków postępowania dowodowego, nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego dowodu dla wyjaśnienia sprawy, lecz kwestionuje ocenę zebranych dowodów.

Pomijając zatem fakt, że zarzutu naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów nie powiązano z naruszeniem przepisów p.p.s.a., co ewentualnie sąd mógłby wyinterpretować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie wskazano także prawidłowo przepisu K.p.a. odnoszącego się do oceny dowodów, jak również nie podano na czym (w kontekście jakiego aspektu oceny dowodów) skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa (przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów) i jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Stwierdzić więc należy, że zasadę swobodnej oceny dowodów wyraża art. 80 K.p.a. stanowiący, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepis art. 80 K.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 80 K.p.a., LEX/el 2012). Aby ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ można było uznać za poprawną, musi ona spełniać kilka warunków. Przede wszystkim ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną musi być oparta na całokształcie materiału dowodowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Po wtóre, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, a ocena ta jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia.

Stawiając zarzut naruszenia granicy swobodnej oceny dowodów kasator nie wskazał, czy wynika ono z niekompletnego lub nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego, czy z naruszenia zasad logicznego myślenia, wiedzy, czy doświadczenia życiowego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 K.p.a. wyraża powinność i obowiązek organu administracji w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co tylko w ewentualnym powiązaniu z art. 80 K.p.a. mogłoby odnosić się do zasady swobodnej oceny dowodów. Jak jednak wcześniej wspomniano skarga kasacyjna nie odwołuje się do braków postępowania dowodowego, nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia dodatkowego dowodu dla wyjaśnienia sprawy, lecz kwestionuje ocenę zebranych dowodów. Samej oceny dowodów organ dokonuje jednak na gruncie art. 80 K.p.a.

Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2004 r. OSK 59/04 "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (ONSAiWSA 2004/1/10). Podzielając to stanowisko, na gruncie niniejszej sprawy dodać należy, że wskazanie przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli nie jest odnoszone do przepisów p.p.s.a. (norm odniesienia), musi przynajmniej prawidłowo wskazywać przepis odnoszący się do zasad postępowania administracyjnego, których naruszenia przez organ administracji przy akceptacji sądu I instancji dopatruje się autor skargi kasacyjnej. W tym wypadku tak jednak nie było, gdyż stawiając zarzut naruszenia granic swobodnej oceny dowodów kasator wskazał wyłącznie na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., a sąd nie mógł, przy braku wskazania w skardze kasacyjnej naruszenia norm odniesienia, doprecyzować także norm dopełnienia, których ewentualne naruszenie (oraz jego sposób) mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że normami odniesienia w takiej sytuacji mogło być także kilka przepisów p.p.s.a., jak dla przykładu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub art. 141 § 4. "Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku" (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. II GSK 41/11, LEX nr 1145526).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.