II SA/Rz 1328/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi D.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") z dnia [..] października 2013 r. nr [..] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Utrzymano nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] września 2013 r. nr [..] o skierowaniu D.B. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. B, B+E, C, C+E, a to z powodu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) dalej: "Ukp".

Doręczając stronie decyzję z dnia [..] września 2013 r. Prezydent Miasta [..] poinformował stronę, że została ona wydana zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji SKO w [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..].

W odwołaniu od opisanej decyzji z dnia [..] września 2013 r. D.B. podniósł, że nie wyjaśniono w niej, jakiego typu zastrzeżenia posiada organ wobec jego osoby. Podkreślił, że jest kierowcą zawodowym, a wysuwane przeciwko niemu przez byłą żonę podejrzenia rujnują mu karierę zawodową. Utrata uprawnień do kierowania pojazdami pozbawi go źródła utrzymania, nie będzie mógł również wywiązywać się ze zobowiązań alimentacyjnych.

W opisanej na wstępie decyzji SKO w [..] uznało, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [..] było prawidłowe. Uprzednio, Kolegium decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..], uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [..] maja 2013 r. z uwagi na stwierdzone uchybienia formalne, które w ponownie prowadzonym postępowaniu zostały usunięte. Stosownie natomiast do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) Ukp, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Organ I instancji otrzymał od Prokuratury Rejonowej w [..] opinię sądowopsychologiczną z dnia [..] kwietnia 2013 r. sporządzoną do sprawy [..] /12, z której wynikało że D.B. ujawnia cechy uzależnienia od alkoholu polegające na przymusie jego codziennego spożywania oraz ponoszeniu konsekwencji takiego postępowania w życiu zawodowym, osobistym i społecznym. Dowód ten w ocenie SKO w [..] stanowił dostateczne uzasadnienie do wydania przedmiotowego skierowania. Podkreślono przy tym, że decyzja kierująca na badania nie przesądza o stanie zdrowia kierowcy, a jedynie zmierza do rozwiania istniejących w tym zakresie wątpliwości.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się D.B., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W jego ocenie opinia sądowa, która stanowiła podstawę podjętych decyzji nie jest rzetelna, ponieważ w większości opiera się na twierdzeniach jego byłej żony pomawiającej go o nadużywanie alkoholu. Tymczasem on jako kierowca zawodowy nie miał w okresie ostatnich dwóch lat żadnej "wpadki" w czasie kontroli drogowej i ani razu nie stwierdzono, aby prowadził pojazdy pod wpływem alkoholu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana "Ppsa". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżone decyzje organu I i II instancji są niezgodne z prawem, ponieważ zostały podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Podjęte zostały ponadto w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostawała inna – jeszcze nieostateczna, decyzja wydana wobec tego samego kierowcy w tej samej sprawie.

Przedmiotem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy administracyjnej było skierowanie kierowcy D.B. na badania lekarskie w związku z wątpliwościami dotyczącymi zdolności do kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych. Właściwe w niniejszej sprawie organy uznały, że podstawą wątpliwości dotyczących stanu zdrowia kierowcy jest otrzymana od Prokuratury Rejonowej dla miasta [..] opinia sądowo-psychiatryczno-psychologiczna sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania karnego o czyn z art. 207 § 1 Kodeksu karnego, w którym ww. jest podejrzanym. Wynikało z niej, że D.B. ujawnia cechy uzależnienia od alkoholu polegające na przymusie jego codziennego spożywania, trudności w kontrolowaniu zachowania związanego z piciem, bagatelizowaniu faktu nadużywania alkoholu. Skarżący był natomiast odmiennego zdania uznając, że opinia nie jest rzetelna, a on jako zawodowy kierowca w okresie ostatnich dwóch lat nie miał żadnej "wpadki" w czasie kontroli drogowej i ani razu nie stwierdzono, aby prowadził pojazdy pod wpływem alkoholu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o kierujących pojazdami. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) Ukp, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Szczegółowe natomiast warunki i tryb kierowania na badania lekarskie reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz. U. z 2013 r. poz. 9). W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, starosta wydaje skierowanie na badanie lekarskie niezwłocznie po otrzymaniu informacji i ustaleń stanu faktycznego, uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, dotyczących istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Wzór skierowania, jak wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia, stanowi załącznik nr 3 do tego aktu.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czyniąc zadość dyspozycji przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, owych wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych. Z tej też przyczyny decyzja wydana na podstawie przepisów art. 99 Ukp musi wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem decyzja organu I instancji w ogóle pozbawiona jest uzasadnienia w zakresie ustaleń faktycznych i bazuje wyłącznie na wzorze skierowania (decyzji) stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia. Wobec tego podkreślić należy, że powyższy wzór skierowana nie stanowi urzędowego blankietu, o jakim mowa w art. 138 § 4 Kpa, i nie może stanowić, chociażby ze względu na rangę aktu normatywnego, którym został ustanowiony (rozporządzenie), odstępstwa od przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa. Tak jak np. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (zob. art. 32 ust. 6 tej ustawy), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1379), czy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322), wzór taki stanowi wyłącznie dla organu ułatwienie i formę ujednolicenia podejmowanych w takich kategoriach spraw rozstrzygnięć. Dlatego nie można uznać, że treść zawartego we wzorze uzasadnienia wyczerpuje go w całości, ponieważ w żadnej mierze nie odnosi się do okoliczności faktycznych uzasadniających podjęcie decyzji, które należało ustalić również w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia. Brak w tym zakresie przepisu szczególnego, który czyniłby odstępstwo od wymagań określonych w art. 107 §1 i 3 Kpa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. II SA/Rz 360/11).

Powyższe błędy braku uzasadnienia zostały po części naprawione przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten wydane przez siebie rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na jednym dowodzie w postaci ww. opinii sporządzonej na potrzeby innego postępowania. Żaden z właściwych w sprawie organów nie odniósł się natomiast to wskazywanych przez skarżącego dowodów w postaci zaświadczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego, obu wydanych w 2010 r., i wskazujących datę kolejnych takich badań na wrzesień i październik 2015 r., wydanych w czasie okresowych badań lekarskich kierowcy. Z ostatnio wymienionych dokumentów wynika bowiem, że lekarze nie stwierdzili przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez D.B. pracy na stanowisku kierowcy. Dodatkowo, nie odniesiono się do argumentu skarżącego, że nie został "przyłapany" na jeździe pod wpływem alkoholu pomimo, że z przedmiotowej opinii wynika, że ma on ujawniać "cechy uzależnienia od alkoholu polegające na przymusie jego codziennego spożywania oraz ponoszeniu konsekwencji takiego postępowania w życiu zawodowym, osobistym i społecznym". Opisane dokumenty wprawdzie różnią się datami ich powstania, jednak z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, aby podważone zostało stanowisko skarżącego, który popiera je istotnymi dla sprawy dowodami. Wskazać również należy, że dodatkowe dowody wymagające oceny zostały przez D.B. dołączone do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] maja 2013 r. i znajdują się w aktach Kolegium o nr [..], w postaci świadectw pracy, ale też zaświadczenia z Centrum Profilaktyki i Terapii Uzależnień SP ZOZ w [..] z 2011 r. i karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 2008 r. Wobec tego kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje uznać należało co najmniej za przedwczesne i wydane z naruszeniem przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i analizy kompletnego materiału dowodowego, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 Kpa. Do końcowego załatwienia sprawy niezbędne było także uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [..] września 2013 r. nr [..], ponieważ zawierając opisane wyżej wady została ona utrzymana w mocy przez SKO w [..], czym organ ten naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 Kpa. Podkreślenia zatem wymaga, że decyzja kierująca na badanie lekarskie musi zawierać przekonywającą argumentację wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Nadmienić tylko wypada, że w wyroku tut. Sadu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. II SA/Rz 1190/13 zawarto takie właśnie wskazania co do konieczności rozpatrzenia materiału dowodowego, co do którego odwoływał się skarżący.

Z akt administracyjnych, a także akt sprawy sądowej o sygn. II SA/Rz 1190/13, wynika ponadto, że po otrzymaniu przedmiotowej opinii organ I instancji decyzją z dnia [..] maja 2013 r. nr [..], skierował D.B. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..], w zakresie prawa jazdy kategorii B, B+E, C, C+E. Na skutek wniesionego przez kierowcę odwołania SKO w [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..], uchyliło zaskarżoną decyzję i zobowiązało Prezydenta Miasta [..] do wydania "na blankiecie urzędowym" decyzji kierującej D.B. na badania lekarskie, w zakresie prawa jazdy kategorii B, B+E, C oraz C+E, stanowiącym załącznik nr 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 grudnia 2012 r. Wskutek jednak uwzględnienia skargi D.B. tut. Sąd wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. II SA/Rz 1190/13, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja ta nie zawierała należytego uzasadnienia. Wyrok ten uprawomocnił się bez wniesienia przez strony skargi kasacyjnej. Niemniej, Prezydent Miasta [..] nie czekając na prawomocne zakończenie sprawy administracyjnej, uwzględniając kasacyjną decyzję SKO w [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r., ponownie rozpatrzył sprawę i w dniu [..] września 2013 r. wydał decyzję kierującą skarżącego na badania lekarskie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [..] października 2013 r. Organ ten nie zwrócił jednak uwagi, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji z dnia [..] maja 2013 r., jak również nierozpatrzone odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Wskutek wyroku tut. Sądu z dnia 12 lutego 2014 r. sprawa administracyjna dotycząca decyzji z dnia [..] maja 2013 r. powróciła bowiem na etap postępowania odwoławczego. Wydanie w tych okolicznościach kolejnej decyzji, która dodatkowo została utrzymana w mocy przez SKO w [..] mające wiedzę o wydanym wyroku, naruszało przepisy art. 1 § 1 i art. 104 § 1 w zw. z art. 15 Kpa.

Jak wynika z art. 1 pkt 1 Kpa, ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawa taka powinna zostać przez organ zasadniczo rozstrzygnięta przez wydanie decyzji, jeżeli Kpa nie stanowi inaczej. Zarazem podkreślić należy, że w tej samej sprawie niedopuszczalne jest wydanie więcej niż jednej decyzji ją rozstrzygającej odnoszącej się do tego samego podmiotu i przedmiotu. To z kolei przemawia za ustaleniem, że sprawa poddana kontroli w niniejszej sprawie sądowej jest tożsama ze sprawą, która była przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. II SA/Rz 1190/13. Wydanie natomiast kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, powoduje w myśl dyspozycji art. 156 § 1 Kpa nieważność decyzji.

Sekwencja wydarzeń nie stanowiła jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu, ponieważ w czasie wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia [..] września 2013 r. sprawa sądowa dotycząca kontroli decyzji Kolegium z dnia [..] sierpnia 2013 r. nie była jeszcze prawomocnie zakończona (wyrok zapadł 12 lutego 2014 r.), a zatem z formalnoprocesowego punktu widzenia decyzja organu I instancji z dnia [..] maja 2013 r. została uchylona przez SKO w [..]. W takich okolicznościach organ I instancji powinien jednak wstrzymać się z ponownym rozpatrzeniem sprawy analizując okoliczności związane z zawisłym postępowaniem sądowym pod kątem zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Niemniej, niezbędne do tego było poinformowanie przez SKO w [..] Prezydenta Miasta [..] o wniesionej przez D.B. skardze sądowoadministracyjnej, aby zadośćuczynić wynikającej z art. 8 Kpa zasadzie prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W przedstawionych okolicznościach faktycznych konieczne zatem okazało się zastosowanie przez Sąd przepisu art. 135 Ppsa i uchylenie również decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] maja 2013 r. Orzeczenie takie jest bowiem konieczne do końcowego załatwienia sprawy, jako że wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny kompletnego materiału dowodowego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie może być prowadzone tylko jedno postępowanie, które powinno zakończyć się jednym rozstrzygnięciem.

Mając na względzie przedstawione dotychczas argumenty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa orzeczono jak w punkcie I wyroku. Natomiast w punkcie II wyroku orzeczono o klauzuli ochrony tymczasowej po myśli art. 152 Ppsa.

Prowadząc ponownie postępowanie organy, kierując się stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., poddadzą ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, a wyniki tej analizy zawrą w uzasadnieniu decyzji mając na względzie, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest wydawane na urzędowym blankiecie, a brak jest podstawy normatywnej, która zwalniałaby z obowiązku uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.