II SA/Sz 377/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia[...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. H. L. A. - przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą - odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym drogi działka nr [...] nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wprowadził zakaz lokalizowania w nim urządzeń i obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Udzielenie zatem zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy. O tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi jednak kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Zarządca drogi ustalił, iż ulica, na której wnioskodawca planuje umieścić reklamę, jest drogą o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego. Wnioskowana reklama usytuowana byłaby na odcinku drogi, na którym dopuszczalna prędkość wynosi . Reklama umieszczona byłaby na słupie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Według organu, słupy stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane często są jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą swoistą rezerwą dla ich umieszczania. Tym samym każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczania ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych, wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu. Z uwagi na funkcjonowanie na terenie dużej ilości reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających do zarządu wniosków dotyczących lokalizacji reklam, zarządca drogi zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami, do których zalicza się między innymi panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami tj. reklam umieszczonych na słupach.

Powołując się na istotę oraz wpływ reklamy na kierujących pojazdami organ wywiódł, że z tych względów zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, iż usytuowanie kilkunastu bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi, wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników ruchu drogowego, jak również na czytelność organizacji ruchu, a konsekwencji jej egzekwowanie, wprowadzając tym samym chaos na drogach. Reklama umieszczona w przedmiotowym miejscu może doprowadzić do odwrócenia uwagi kierowcy, a co za tym idzie do niezauważenia rowerzysty lub pieszego poruszającego się po ścieżce rowerowej (przejściu dla pieszych) lub się do niej zbliżającego. Taka sytuacja powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu. Reklama umieszczona w przedmiotowym miejscu może doprowadzić do odwrócenia uwagi kierowcy, a co za tym idzie do niezauważenia rowerzysty lub pieszego poruszającego się po ścieżce rowerowej (przejściu dla pieszych) lub się do niej zbliżającego. Taka sytuacja powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Z tych względów organ I instancji uznał, iż nie zachodzi w tej sprawie szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji A.H.L. A. odwołał się podnosząc, że organ I instancji, naruszył szereg przepisów postępowania, których naruszenie miało oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a także na "jakość" prowadzonego postępowania.

W ocenie strony, postępowanie organu I instancji, jest nad wyraz " ". Organ bez większej refleksji podszedł do rozpoznawania sprawy, pomijając w zupełności ocenę wpływu nośnika reklamowego, umieszczonego w danym miejscu, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego, organ nie zbadał funkcji otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu. Nie zbadał także i w zupełności pominął, że istnienie reklamy może powodować jednak takie okoliczności, które równoważą negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Nie wzięto pod uwagę, że projekt wnioskodawcy cieszy się zainteresowaniem filharmonii, teatrów i instytucji publicznych, a także tego, że wnioskodawca wspólnie z lokalnymi przedsiębiorcami i instytucjami pożytku publicznego zamierza tworzyć wizerunek na poziomie europejskim. W szczególności, żadna inna instytucja nie jest przeciwna zamieszczeniu nośnika reklamowego. W tej sytuacji, organ I instancji winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być " " czyli bliżej nieokreślona, potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., II SA/Sz 544/2009, LexPolonica nr 2150434), zwłaszcza że decyzja o umieszczeniu nośnika reklamowego, zawsze ma charakter czasowy i gdy zachodzi konieczność umieszczenia znaków drogowych, na kolejny okres, nie zostanie wydana zgoda na umieszczenie nośnika reklamowego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., I GSK 151/2009). Organ I instancji nieprawidłowo ustalił, iż zamieszczony nośnik reklamowy naruszy skrajnię drogi o szerokości licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni. Pomijając już w zupełności, iż nośnik reklamowy w formacie, zamocowany na słupie, na środku swej szerokości, wystaje poza obręb słupa, na połowę swej szerokości tj. (czyli) i w żadnym razie nie narusza skrajni drogi. Wszystkie zamieszczone dotychczas nośniki reklamowe na słupach innych podmiotów, które mają wymiar [...] , a zdaniem organu I instancji, nie naruszają skrajni jezdni, podczas gdy mniejsze nośniki reklamowe wnioskodawcy, skrajnie jezdni naruszają. Co więcej, nośnik reklamowy może równie dobrze być montowany powierzchnią lewego boku, wówczas nie będzie zajmował jakiejkolwiek skrajni drogi. W chwili obecnej istniejące nośniki reklamowe innych podmiotów zlokalizowane na słupach oświetleniowych są zamontowane: na skrzyżowaniach, w obrębie skrzyżowań, w pasie między jezdnym, na skrzyżowaniach o ruchu okrężnym, wraz z istniejącymi znakami drogowymi -pionowymi (tworząc tzw. piętrową choinkę), przez co niejednokrotnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W wielu przypadkach nośniki reklamowe zamieszczone są poniżej wysokości minimalnej dozwolonej przepisami prawa tj. poniżej. Odwołujący się za istotne uznał, że w czasie trwania niniejszego postępowania, inne podmioty także składały wnioski o zezwolenie na zamieszczenie nośnika reklamowego i otrzymały pozytywną decyzję. Szczególnie dowolnym postępowaniem organu I instancji prowadzącym politykę zmniejszenia ilości nośników reklamowych, jest tablica ZDiTM (organu I instancji) zawieszona na słupie.

Odwołujący się oświadczył, że z daleka posuniętej ostrożności, precyzuje swój wniosek i wnosi o udzielenie zgody na umiejscowienie nośnika na wysokości minimalnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8). Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń, w konkretnym przypadku, możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3. Decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją o charakterze uznaniowym, co daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r.,). Przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ administracji musi wykazać, że ustalając treść decyzji, kierował się stabilnymi i sprawdzonymi kryteriami, wartościami, które podlegają ochronie w obowiązującym porządku prawnym (wyrok WSA z dnia 10 lutego 2004 r.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na której zaznaczono, na którym słupie reklama jednostronna zostałaby zainstalowana. Materiał dowodowy zawiera ponadto stanowiska Komendy Miejskiej Policji oraz Wydziału Urzędu Miasta w sprawie lokalizacji nośników reklamowych na. Jak wynika z pisma z dnia [...] Wydział Ruchu Drogowego Komendy Policji jest przeciwny lokalizowaniu wszelkich nośników reklamowych w rejonie skrzyżowań ulic, wyznaczonych przejść dla pieszych i pojazdów dla rowerzystów, itp. a więc w rejonach gdzie kierujący musi zachować szczególną ostrożność i skupić swoją uwagę na zmiennych warunkach ruchu drogowego. Reklamy umieszczone przy jezdniach skierowane są przede wszystkim do uczestników ruchu drogowego, powodując tym samym odwracanie ich uwagi od istniejącego oznakowania i warunków i sytuacji w ruchu drogowym. Także kolorystyka nośników reklamowych bardzo często odpowiada barwie pionowych znaków i sygnałów drogowych, co wpływa na nieczytelność organizacji ruchu, a tym samym pogarsza poziom bezpieczeństwa.

Zdaniem Kolegium, w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że o tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie, nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Kolegium nie podważyło trafności ustaleń organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż istotnie organ I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania. Skarżący powinien jednakże wykazać zrozumienie w tej kwestii, ponieważ zainicjował ok. [...]postępowań administracyjnych przed organem I instancji, składając taką ilość wniosków w jednym czasie. Ponadto w przypadku niezadowolenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z terminami określonymi w Kpa oraz braku zawiadomienia o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy - na co wskazuje skarżący - miał on prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Ponadto organ II instancji podniósł, że w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy nie wskazuje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, uwzględniając charakter obiektu, wnioskowaną lokalizację oraz w kontekście realizacji obowiązków, nałożonych na niego przepisami ustawy o drogach publicznych - w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa. Zarządca drogi może (a nawet powinien) realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego i nie oceniać możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyjaśnił stronie, iż ze względu na to, że na terenie miasta funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam, realizując nałożone na niego obowiązki, prowadzi politykę polegająca na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam umieszczonych na słupach. Odwołujący się podniósł, że podstawą odmowy dla umieszczenia nośnika reklamowego nie może być potencjalna, bliżej nie określona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych.

Kolegium wskazało, iż znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w przypadku zamocowania na słupie tablicy reklamowej na środku swej szerokości będzie ona znajdować się w przestrzeni skrajni poziomej drogi. Kolegium wyraziło wątpliwości co do możliwości zamontowania nośnika reklamowego lewym bokiem, na co wskazuje skarżący.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 ). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ww. ustawy jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Materialno-prawną podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej powinien stanowić art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji nie wskazał przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy w podstawie, jednak w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3, oraz przytoczył ich treść.

W ocenie SKO, organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oparł je na treści obowiązującego prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów oraz wskazał przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji oraz wyjaśnił dlaczego funkcjonowanie tablicy reklamowej we wnioskowanej lokalizacji stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i stwierdził, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za udzieleniem zezwolenia na lokalizację. Skarżący natomiast nie wykazał ani, że nośnik reklamowy, w tym konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu, ani z jakich względów jego umieszczenie jest szczególnie pożądane .

Stwierdzając, że organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. H.L.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, w całej swej rozciągłości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zaprezentowane we wniesionym przez niego odwoływaniu. W szczególności podtrzymał, iż obecnie organ II instancji, "naruszył zasady procesowania, o czym świadczy zebranie i ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Na organie, jak wynika wprost z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dodatkowo obostrzonego zasadą prawdy obiektywnej czyli dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko także w kwestii konieczności przeprowadzenia obiektywnego dowodu z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz powtórzył całą argumentację podniesioną w odwołaniu.

A. H.L. A. podtrzymał także swoje stanowisko, iż reklama zamieszczona na jego nośniku będzie korzystna dla rozwoju miasta i uznał za szczególnie niezrozumiałe powielenie przez organ II instancji argumentacji organu I instancji o rzekomym negatywnym wpływie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W szczególności, organ II instancji zapomniał, iż na spornym słupie obecnie znajduje się nośnik reklamowy, a zatem jego wpływ na bezpieczeństwo, jest co najmniej mierny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i stwierdzając, że skarżący zajmuje się pośrednictwem w sprzedaży miejsc na cele reklamowe i w chwili obecnej nie jest w stanie przewidzieć jakie instytucje umieszczą na nich swoje reklamy, stąd zamiar umieszczania na nim reklam korzystnych dla miasta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] został podniesiony dodatkowo zarzut naruszenia art.10 Kpa poprzez fakt, iż skarżący zapoznał się ze zgromadzonymi materiałami w sprawie w dniu [...], a decyzja została podjęta już [...] a więc skarżącemu faktycznie nie dano czasu na wypowiedzenie się. Ponadto, pomimo, że została wydana decyzja przez organ I instancji, to nadal trwało postępowanie dowodowe, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii sporządzonej przez biegłego D. K.z dnia[...].

Skarżący przedstawił także swoją kontropinię sporządzoną dnia [...] przez M. M., a także w jej kontekście uwagi do opinii M. M. i pism Komendy Miejskiej Policji oraz Urzędu Miejskiego , które, jego zdaniem, wcale opiniami nie są. Przesłał również pisma instytucji kultury wykazujących zainteresowanie jego nośnikami reklamowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt uchylił zaskarżoną decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...].

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu administracyjnym. Mianowicie, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie A. H.L. A. nie rozpoznało ponownie sprawy zezwolenia na umieszczenie obiektu – przedmiotowego nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Stwierdziło co prawda, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie mniej jednak wszystkie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w sposób ogólny odnoszą się do reklam umieszczanych w pasie drogowym, a w szczególności na słupach oświetlenia ulicznego, nie zaś do konkretnego nośnika oznaczonego nr[...], zlokalizowanego w konkretnym miejscu.

Według Sądu, niezależnie od ilości wniosków o zezwolenie na umieszczenie nośnika reklam w pasie drogowym złożonych przez skarżącego, do każdej lokalizacji takiego nośnika, oprócz powołania się na ogólne zasady umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, należy każdorazowo odnieść się indywidualnie uwzględniając przede wszystkim takie cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu itp. W tym kontekście stwierdzenie zawarte na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji : "wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa", nie spełnia powyższych warunków indywidualizacji. Skoro decyzja odnosi się do lokalizacji konkretnego nośnika reklam, organ musi rozstrzygać sprawę mając na uwadze konkretny stan faktyczny, dotyczący lokalizacji właśnie tego nośnika.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło art.15 i 138 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA zalecił organowi odwoławczemu aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poddał własnej ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia i ponownie rozstrzygnął sprawę. Ponadto uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do kwestii materialno-prawnych wynikających z zaskarżonej decyzji z uwagi na jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wprost wskazuje, iż zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zasadą jest więc zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może zezwolić na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku wskazanych powyżej zagrożeń możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Dalej Kolegium wskazało, że A. H.L. A. wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. nośnika reklamowego (lokalizacja) w formacie [...] umieszczonego na słupie w pasie drogowym. Kolegium negatywnie oceniło możliwość usytuowania reklamy we wskazanym miejscu kierując się znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacją zdjęciową na której zaznaczono, usytuowanie reklamy. Ponadto organ wskazał, że na jego zlecenie przedstawiciele zarządcy drogi przeprowadzili w dniu[...] oględziny tego miejsca, w których uczestniczyła strona i jej pełnomocnik. Ustalono, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie zlokalizowanym w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni . Ulica na przedmiotowym odcinku jest drogą posiadającą dwa pasy ruchu w jednym kierunku. Nośnik usytuowany byłby na słupie oświetlenia ulicznego przed ruchliwym skrzyżowaniem z sygnalizacją świetlną, a także przed przejściem dla pieszych . SKO wyjaśniło, że na odcinku od skrzyżowania do skrzyżowania z obserwuje się wzmożony ruch pojazdów , ponieważ znajduje się tu wjazd na parkingi centrum handlowego. W trakcie oględzin nie stwierdzono też żadnych nośników pod reklamy , ani samych reklam na słupach oświetlenia ulicznego w obrębie wspomnianego pasa drogowego, co obrazują zdjęcia dołączone do protokołu oględzin.

Zdaniem Kolegium, funkcjonowanie nośnika reklamowego w tym miejscu zwiększy prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji zmiany kierunku jazdy przez kierujących, poprzez niezauważenie pojazdu znajdującego się na pasie sąsiednim. Ponadto przed wskazaną lokalizacją nośnika funkcjonuje przejście dla pieszych. Umieszczenie we wnioskowanym miejscu nośnika reklamowego może spowodować odwrócenie uwagi kierowcy, a przez to niezauważenie pieszego poruszającego się po przejściu dla pieszych lub do niego zbliżającego się. Jednocześnie nośnik reklamowy umieszczony byłby w obrębie[...], co może doprowadzić do niezauważenia przez kierowców sygnału świetlnego (kierunkowskazu) wysyłanego przez pojazd komunikacji miejskiej włączający się do ruchu i w konsekwencji doprowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych. Ponadto na wysokości wskazanego miejsca, po przeciwnej stronie jezdni przy jej lewej krawędzi, funkcjonuje pionowy znak drogowy. Usytuowanie w tym rejonie nośnika reklamowego wpłynie negatywnie na czytelność organizacji ruchu zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia przez kierowcę znaku drogowego.

Kolegium uznało, że istnienie reklamy [...] we wnioskowanej lokalizacji negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo i organizację ruchu, bowiem stwarzać będzie zagrożenie dekoncentracją kierowców. Obniżenie czynnika koncentracji kierowcy podczas jazdy zawsze jest niebezpieczne, zwłaszcza w miejscach o znacznym natężeniu ruchu, w rejonie przejścia dla pieszych i zatoki autobusowej, gdzie wzmożony ruch pojazdów i pieszych może prowadzić do opóźnienia reakcji obronnej na powstałe zagrożenie i spowodować powstanie kolizji lub innego zdarzenia drogowego. Konieczność realizacji obowiązku przewidywania, a co za tym idzie eliminowania wszystkich obiektów i urządzeń, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Kolegium podkreśliło również, że ze względu na to, że na funkcjonowanie terenie miasta dużej ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetlenia ulicznego), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam zarządca drogi, realizując nałożone na niego obowiązki, do których zalicza się panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych oraz dbanie o bezpieczeństwo ruchu drogowego, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, tj. reklam umieszczonych na słupach.

Zdaniem Kolegium, prowadzona polityka, jako zamierzona i konsekwentna, w pełni zasługuje na poparcie. Kolegium wskazało, iż istotą reklamy jest rozpowszechnianie informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcją jest oddziaływanie na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Aby spełnić te cele reklama wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów są bardzo różne. O ile dla kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów należy tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny miejsca ewentualnego umieszczenia nośnika reklamowego, podczas których została wykonana dokumentacja zdjęciowa. Nadto zdaniem Kolegium to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

SKO podzieliło natomiast stanowisko pełnomocnika skarżącego, że usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna", czyli bliżej nieokreślona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych. Podkreśliło jednak, że argument ten nie był ani jedynym, ani też podstawowym argumentem odmowy udzielenia zezwolenia.

Organ odwoławczy oceniając jako nietrafne twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wyjaśnił, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że pismem z dnia [...]r. pełnomocnik strony wniósł o: przesłuchanie M. M. na okoliczność, czy istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie, względnie zażądanie uzupełniającej opinii od tegoż biegłego (autora poprzedniej opinii); skonfrontowanie M. M. z D. K., tj. autorów opinii sporządzonych w sprawie; przeprowadzenie dowodu z [...] odpisów informacji ZDTiM.

Odnosząc się do powyższych wniosków Kolegium stwierdziło, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie ma potrzeby przesłuchania M. M. na okoliczność czy istnieją przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie. Organ stwierdził dalej, że brak jest podstaw do uzupełnienia opinii wydanej przez M.M., gdyż rzeczoznawca nie ma możliwości oceny wpływu oddziaływania reklamy na zachowania kierowców, ponieważ nie wie jakiego rodzaju reklama zostałaby umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego we wnioskowanej lokalizacji, jakie zawierałaby treści. SKO nie znalazło również podstaw do uwzględnienia wniosku o skonfrontowanie M. M. z D. K., a pełnomocnik nie wskazał z jakich względów taką konfrontację należałoby przeprowadzić.

SKO wyjaśniło ponadto, że rozpatrywało niniejszą sprawę w kontekście przesłanek wskazanych w przepisach art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a nie w kontekście zezwoleń udzielonych innym podmiotom. Z faktu, że na przedmiotowym słupie funkcjonuje reklama, na podstawie wcześniej udzielonego zezwolenia, według organu, strona nie może wywodzić dla siebie skutku w postaci pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku, bowiem, z uwagi na wskazane powyżej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przedmiotowym słupie nie powinien funkcjonować żaden nośnik reklamowy.

Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego [...] kopii pism w sprawie udzielenia informacji publicznej wynika, iż udzielone przez organ I instancji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - umieszczenie reklam na słupach oświetlenia ulicznego, dotyczą innych niż wnioskowana lokalizacji. Jak to sam podkreślał pełnomocnik skarżącego w złożonym odwołaniu - wniosek o udzielenie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie), przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań danej lokalizacji. Kolegium nie ocenia możliwości lokalizacji nośnika reklamowego przez pryzmat usytuowania innych reklam, w innych lokalizacjach, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń.

Podsumowując swoje rozważania, Organ odwoławczy wskazał, że po ponownej ocenie zebranego materiału dowodowego negatywnie ocenił możliwość usytuowania nośnika reklamy we wnioskowanej lokalizacji pod względem bezpieczeństwa i organizacji ruchu. Wydając rozstrzygniecie kierował się kryteriami i wartościami, które podlegają ochronie w obowiązującym porządku prawnym, tj. zasadą bezwzględnej ochrony pasa drogowego oraz zasadą priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 4 pkt 21 i art. 39 ust. 1ustawy o drogach publicznych). W ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za udzieleniem zezwolenia na lokalizację.

Na wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. H.L. A. działając przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne.

W ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania stypizowane w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady z art. 7 K.p.a. oraz z art. 8 K.p.a. Przywołane zasady winny być rozpoznawane w kontekście fundamentalnej zasady, której podporządkowane są wszystkie z postępowań, a mianowicie równości obywateli wobec prawa, respektowania której w niniejszej sprawie zabrakło. W toku tegoż postępowania zażądano bowiem opinii z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Komendy Miejskiej Policji, zlecono wykonanie opinii o wpływie nośników reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na stronie postępowania spoczywa ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże organy obu instancji w innych równolegle toczących się postępowaniach, wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego li tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Tylko w przypadku wniosków skarżącego stawiane są inne wymagania niż w przypadku innych podmiotów. Stanowisko organu I i II instancji jest tym bardziej zaskakujące, gdy zauważy się, iż złożył ponad [...] wniosków o udzielenie zgody na umieszczenie nośników reklamowych i w żadnym z postępowań nie otrzymał zgody na montaż reklamy. Idąc tokiem rozumowania organów należałoby dojść do wniosku, iż w żadnym miejscu na terenie nie może być umieszczony jakikolwiek nośnik reklamowy, jednakże skarżący stoi na stanowisku, iż tylko w przypadku postępowań zainicjowanych wnioskami skarżącego, nie są wydawane zgody na zamieszczenia nośników reklamowych.

Nadto skarżący dodał, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także, na której stronie postępowania (skarżącym, czy organie) spoczywa ciężar dowodzenia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezzasadnie bowiem stwierdzono, iż to na skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym (pomimo, iż w analogicznych sprawach toczących się z na wniosek innych podmiotów, stawiane są zgoła odmienne wymagania ubiegającym się o zgodę).

Zdaniem skarżącego jako oczywiste jawi się naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p., które polega na bezzasadnym przerzuceniu ciężaru dowodowego na skarżącego. W istocie postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy administracji w zgodzie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, powinno zmierzać co najmniej do wskazania stronie (skarżącemu), jaka dokumentacja jest niezbędna w toczącym się postępowaniu.

W ocenie skarżącego organ II instancji ponownie też naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania stypizowaną w art. 15 i 138 K.p.a. Zadaniem organu II instancji nie jest kontrola zasadności podniesionych argumentów w odwołaniu, a istota postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast tegoż przymiotu zabrakło w postępowaniu II instancyjnemu.

Uchybieniem organu II instancji było bezzasadna odmowa dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z [...] Przesłuchanie M. M. i jego konfrontacja z D. K. (którzy sporządzali opinie na potrzeby niniejszego postępowania), pozwoliłaby na rozstrzygniecie istotnych okoliczności, które organ II instancji z sobie tylko wiadomych względów uznał za oczywiste. Skarżący wyraził zdumienie tym, że organ II instancji "uzurpował sobie prawo (...) do wyrażenia opinii – w oparciu o niewiadome okoliczności – dotyczące bezpieczeństwa i organizacji ruchu, tym bardziej, iż nawet specjaliści (M. M. i S. K.) nie są zgodni w tej materii. Tym samym nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony materiał dowodowy, czym doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. i obrazy art. 78 § 1 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że aktualne pozostają wszystkie z podnoszonych twierdzeń z postępowania sądowego poprzedzonego uchyleniem decyzji oraz zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanej decyzji, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została po wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygniecie organu odwoławczego, a zatem zaistniała sytuacja wskazana w art. 153 P.p.s.a, zgodnie z którym: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia" . Wobec powyższego, sądowa kontrola obecnie zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zmierzała do zbadania postępowania organu II instancji w kontekście związania organu i sądu wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), skoro poprzednia decyzja uchylona została z przyczyn proceduralnych.

Analiza akt administracyjnych organu odwoławczego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wykonało zalecenia Sądu wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym razem nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani jakiegokolwiek innego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Wbrew bowiem zarzutowi skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna, a przy tym są one niewadliwe. Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał tych ustaleń i oceny w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ II instancji swoje stanowisko merytoryczne poprzedził analizą okoliczności faktycznych odnoszących się do konkretnego, zindywidualizowanego wniosku, a przy tym rozważył wszystkie podnoszone przez odwołującego się zarzuty wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną swego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowe ustalenia faktyczne związane z konkretnym wnioskiem skarżącego a mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przede wszystkim dotyczące planowanej lokalizacji nośnika reklamowego, a więc co do charakterystyki pasa drogowego, usytuowania noska reklamy względem skrajni drogi, co do natężenia ruchu i okoliczności istotnych ze względów bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu, szczególnego podkreślenia wymaga zgodne z prawem stwierdzenie organu odwoławczego, że udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy, jest wyjątkiem od reguły zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z drogą. Zawarta w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych norma prawna jest jednoznaczna, a jej ratio legis znajduje oparcie w istocie przedmiotu objętego regulacją ustawy o ruchu drogowym.

Definicja legalna pasa drogowego ustanowiona w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej "u.d.p.", stanowi, że "pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tak więc to sam ustawodawca wskazał zasadniczy kierunek i przesłankę ochrony pasa drogowego i celu, któremu ochrona ta ma służyć. Nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, kładąc nacisk na względy bezpieczeństwa. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Tak więc nie ma racji skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji, że na skarżącego nakłada obowiązek udowodnienia, że względy bezpieczeństwa nie sprzeciwiają się udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamy. Rolę względów bezpieczeństwa określił sam ustawodawca stanowiąc, z powodu tych względów, zasadę zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Natomiast rzeczą organu rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie ruchu drogowego obiektu nie związanego z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym jest ustalenie tych okoliczności, które mogą wpływać na ocenę względów bezpieczeństwa. Ustawodawca dopuścił bowiem, ale na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego – jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą łączy się z obowiązkiem uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że zasadą jest odmowa udzielenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady. Oznacza to, że rozpatrzenie wniosku skarżącego przez organy orzekające w sprawie wymagało respektowania relacji miedzy zasadą a wyjątkiem. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w klarowny sposób wyjaśniono co jest zasadą, a co jest wyjątkiem od tej zasady. Podkreślenia wymaga, że właśnie z uwagi na powinność rozstrzygania sprawy w sposób indywidualny, odwoływanie się przez skarżącego do spraw wynikających z innych jego wniosków lub wniosków innych osób jest chybione, każda bowiem sprawa charakteryzuje się własnymi, indywidualnymi okolicznościami wymagającymi ustalenia i rozważenia. Sąd administracyjny natomiast sprawując kontrolę administracji publicznej pod względem legalności orzeka w oparciu o akta konkretnej sprawy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dlatego wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia[...] złożonym przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie i poparte do protokołu rozprawy, a dotyczące okoliczności zaistniałych po dacie wydania decyzji przez SKO, a nawet takich , które dopiero maja nastąpić w przyszłości, a przy tym dotyczących działań Rady Miasta, a więc okoliczności bezprzedmiotowych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mogły być przez Sąd uwzględnione i zostały oddalone postanowieniem sformułowanym w protokole rozprawy na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Dla prawnej oceny zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma natomiast to, że ustawodawca wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym pozostawił uznaniu organu.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a.

Wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą uwarunkowane jest ustaleniem przez zarządcę drogi, że z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione (por. wyrok. NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09).

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu czynności dowodowe w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Postępowanie to, na zlecenie organu odwoławczego, uzupełnione zostało o oględziny przeprowadzone w dniu [...] z udziałem skarżącego jego pełnomocnika.

Na podstawie przeprowadzonych dowodów organ ustalił, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie zlokalizowanym od krawędzi jezdni w pasie drogowym, która na przedmiotowym odcinku jest drogą posiadającą dwa pasy ruchu w jednym kierunku. Nośnik usytuowany byłby przed ruchliwym skrzyżowaniem, a także przed przejściem dla pieszych. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie komunikacyjnym miasta, a na odcinku ode skrzyżowania do skrzyżowania obserwuje się wzmożony ruch pojazdów, bowiem znajduje się tam wjazd na parkingi centrum.

W odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego, którego skarżący nie kwestionuje, organ odwoławczy rozważył czy wnioskowana przez skarżącego lokalizacja nośnika reklamowego będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu. Rozważania swoje zawarł w obszernym uzasadnieniu decyzji, wskazując jakie okoliczności wziął pod uwagę i jakimi racjami się kierował wybierając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Rozważania organu w tym zakresie uznać należy za przekonujące. Przy tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do treści, rodzaju i kolorystyki nośnika reklamowego. Zarzut taki maiłby znaczenie, gdyby skarżący wnioskował o umieszczenie w pasie drogowym konkretnej reklamy. Tymczasem wniosek dotyczy nośnika reklamowego bez wskazania jakichkolwiek treści, czy kolorystyki. W takiej sytuacji organ, biorąc też pod uwagę rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności, miał podstawę do przyjęcia, że skarżący na zamontowanym nośniku będzie umieszczał co raz to nowe reklamy. Zasadnie zatem organ rozważył jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma umieszczanie w pasie drogowym reklam w ogóle, a nie konkretnej reklamy.

Cała argumentacja przedstawiona przez skarżącego sprowadza się w istocie do kwestionowania dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych i wyciągniętych wniosków, natomiast nie samych ustaleń faktycznych. Jednak, jak już wyżej podano, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola Sądu nie obejmuje celowości podjętego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.

W przekonaniu Sądu, skarżący, podnosząc szereg zarzutów, nie przedstawił takich racji, które z jednej strony przemawiałyby za tym, że uznać należałoby, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Chybione są zarzuty skarżącego dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w tym naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 K.p.a., w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji oraz przywołane na ich poparcie okoliczności wskazujące na to, że w równolegle prowadzonych sprawach organ wydawał zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym niejednokrotnie wskazywano, iż nieskuteczne jest powoływanie się na rozstrzygnięcie w innej sprawie, w sytuacji braku zbieżności stanów faktycznych. Przed wszystkim jednak należy wskazać, że Sąd kontroluje prawidłowość zaskarżonej decyzji i jeżeli stwierdzi, że przy jej wydaniu nie naruszono prawa, to nie może uwzględnić skargi tylko z tego powodu, że w podobnej sprawie wydano odmienne rozstrzygnięcie.

Niezasadne są także wywody i sugestie skargi odwołujące się do kwestii potrzeby powołania biegłego. W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

Jak już Sąd wyjaśnił w poprzednio wydanym orzeczeniu, z lektury uzasadnienia decyzji organu I i II instancji nie wynika, aby orzeczenia oparte zostały na opinii biegłego D. K., mimo że opinia sporządzona przez tego biegłego znajduje się w aktach sprawy. W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o skonfrontowanie D. K. z M. M., skoro żaden z nich nie sporządzał opinii na potrzeby niniejszego postępowania.

Zasadnie również organ odwoławczy uznał za bezpodstawny wniosek o przesłuchanie M. M., sporządzenie bowiem opinii na potrzeby innego postępowania nie uzasadnia przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego w postępowaniu aktualnie prowadzonym przez organ.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz argumentacji organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że akt ten narusza granice uznania administracyjnego.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..