II SA/Sz 150/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1 - 3, art. 59g ust. 1 - 3, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli, po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Okręgowego , utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia dla G. i M. J. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł za wybudowanie, bez pozwolenia właściwego organu, obiektu budowlanego – domu letniskowego z pomieszczeniami gospodarczymi na działkach nr [...] na terenie [...]

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 17 listopada 2003 r. M. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia zgodności z przepisami prawa budowlanego jego inwestycji, zrealizowanej na terenie działek nr [...] położonych w obrębie[...] . M. J. wniósł o potraktowanie tego pisma jako wniosku o zalegalizowanie ww. obiektu, w przypadku stwierdzenia przez organ, że powyższą inwestycją zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego.

W dniu 15 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny wyżej wymienionych działek

i ustalił, że nie są one wyodrębnione geodezyjnie i nie mają odrębnych numerów ewidencji gruntów oraz, że znajduje się na nich jeden obiekt budowlany dwukondygnacyjny. Obiekt ten, licząc według obrysu ścian parteru, ma około [...] m2 powierzchni zabudowy i dwuspadowy dach. Wysokość obiektu, liczona od poziomu przy wejściu do kalenicy, wynosi około [...] m wraz z podpiwniczonym tarasem o powierzchni zabudowy około [...] m2 oraz dobudowanym na zapleczu obiektu pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni zabudowy około [...] m2 i wiatą gospodarczą o powierzchni około [...] m2.

W toku postępowania organ ustalił, że w dniu 15 kwietnia 1995 r. M. J. uzyskał zgodę Zarządu na wybudowanie altany na działce nr [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami i w tym samym roku obiekt ten wybudował. W dniu 3 kwietnia 2000 r., G. J. uzyskała zgodę Zarządu na wybudowanie na działce nr [...] altany wraz z łącznikiem umożliwiającym korzystanie z altany znajdującej się na działce nr [...]. Także w dniu 3 kwietnia 2000 r., Zarząd wyraził zgodę M. J. na rozbudowę altany istniejącej na działce nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane związane z ww. altaną wraz z pomieszczeniami gospodarczymi oraz zobowiązał inwestorów do przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r., następujących dokumentów:

- zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- projektu budowlanego (w 4 egzemplarzach) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o posiadaniu przez projektanta uprawnień budowlanych

w odpowiedniej specjalności oraz jego przynależności do właściwej izby zawodowej;

- oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po otrzymaniu żądanego projektu budowlanego, organ powiatowy, postanowieniem z dnia 8 lutego 2006 r., nałożył na inwestorów G. i M. J. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r. braków przedłożonego projektu budowlanego.

W dniu 27 października 2011 r. organ powiatowy wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, decyzję o nakazie rozbiórki, uznając, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. - G. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB uwzględnił zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...]znak: [...], w którym podano: "zaświadcza się, że obiekt budowlany - altana, położona na terenie [...] (dz. nr [...], obręb [...]) jest zgodna z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu G. – G. w S. - do czasu zmiany zagospodarowania i przeznaczenia terenu na zgodne z planem." i wydał postanowienie z dnia 25 lipca 2012 r., ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

Organ drugiej instancji, w wyniku rozpatrzenia zażaleń G. i M. J. oraz Prokuratora Okręgowego , postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], uchylił w całości ww. postanowienie organu powiatowego z dnia 25 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia

[...] r., nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie ustalił dla właścicieli obiektu G. i M. J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej prawomocnym wyrokiem z dnia

14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 122/13, uchylił postanowienie ZWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 19 października 2012 r.

Uzasadniając wyrok Sąd podał między innymi, że kluczową kwestią dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty jest należyte zakwalifikowanie danego obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Sąd zarzucił organowi drugiej instancji, że nie przedstawił jakie konkretne przesłanki doprowadziły go do wniosku, iż przedmiotem postępowania jest altana, podczas, gdy argumentacji przemawiającej za takim, a nie innym sklasyfikowaniem spornego obiektu, nie może stanowić wyjaśnienie organu pierwszej instancji, że postępowanie prowadzone było w sprawie budowy altany i z tego względu organ związany był tak określonym przedmiotem postępowania. Podsumowując Sąd stwierdził, że to rolą organu nadzoru budowlanego jest należyte ustalenie charakteru obiektu budowlanego, nie zaś bezrefleksyjne zaakceptowanie sugestii sprawcy samowoli budowlanej.

Po raz kolejny rozpatrując przedmiotową sprawę, PINB wydał przytoczone na wstępie postanowienie z dnia 24 października 2013 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał między innymi, że skoro inwestor wypełnił obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 20 września 2005 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to nie można na tym etapie orzec o rozbiórce obiektu, czy też jego części, a co najwyżej o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (art. 49 ust. 3). Częściowa rozbiórka obiektu (łącznika), tak by pozostały dwie niezależne od siebie altany, w ocenie organu pierwszej instancji, nie doprowadzi do zgodności z prawem, gdyż taka rozbiórka musiałaby łączyć się z przebudową i obniżeniem kalenicy dachu dwóch altan (celem spełnienia parametrów technicznych, określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), co w praktyce sprowadzałoby się do rozbiórki całego dachu i wykonania nowego. Dodatkowo - w ocenie PINB - zaistniałaby konieczność przebudowy wszystkich instalacji w budynku i wykonanie (zapewnienie) komunikacji z pomieszczeń parteru na poddasze użytkowe powstałych dwóch altan, a takiej możliwości nie przewidują przepisy art. 48 i 49 ustawy, w oparciu które prowadzone jest postępowanie administracyjne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08.

Organ powiatowy, powołując się na wytyczne Sądu wskazał, że w związku z tym, iż samowolnie wzniesiony obiekt budowlany nie jest altaną, jak i budynkiem mieszkalnym umożliwiającym w obecnym stanie jego zalegalizowanie, w oparciu

o załącznik do ustawy Prawo budowlane i mając na uwadze parametry techniczne

i przeznaczenie obiektu - zaklasyfikował przedmiotowy obiekt budowlany jako "budynek letniskowy z pomieszczeniami gospodarczymi zaliczony do kategorii III".

PINB wyjaśnił, że zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak

i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach nie zdefiniowano pojęcia "dom letniskowy" i wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 3 pkt 7 zdefiniowano budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Organ I instancji przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, zapadłe w sprawach podatkowych, w których jako główne kryterium odróżniające "budynek mieszkalny" od "budynku letniskowego" wskazano okoliczność posiadania budynku w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich, przy czym organ powiatowy podał, że przedmiotowy budynek użytkowany jest przez G. i M. J. dodatkowo, wskazując iż są oni właścicielami lokalu mieszkalnego przy ul [...] , a w złożonym, w charakterze świadka przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej , zeznaniu M. J. podał m.in., że "(...) Nasze - moje i mojej żony - miejsce zamieszkiwania i zameldowania to nadal [...], natomiast istotnie, jeżeli warunki atmosferyczne pozwalają, większą część roku przebywamy na terenie [...] w dwóch połączonych ze sobą altanach. (...)". PINB podniósł także, że zamieszkiwanie na terenie ogrodów działkowych, nawet w altanie, nie jest zabronione, a zgodnie z orzecznictwem podatkowym takie użytkowanie domu letniskowego jest dopuszczalne. Organ wskazał również, że wysokość pomieszczeń w przedmiotowym budynku odpowiada wysokości określonej w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla domów letniskowych, gdyż minimalna wysokość pomieszczeń w budynku rekreacji indywidualnej powinna wynosić [...] m i tak jest w tym przypadku.

Organ powiatowy zaznaczył, że stawkę opłaty, zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 888), ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 10 lipca 2003 r.), gdyż do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Okręgowy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że będący przedmiotem postępowania obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a tej ustawy, a domem letniskowym i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jego legalizacja jest możliwa, mimo niespełnienia warunków techniczno-budowlanych.

Uzasadniając zażalenie podał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest definicji domu letniskowego oraz że za uprawnione uznać należy przyjęcie, że domem letniskowym jest budynek w rozumieniu art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, który ma służyć okresowo rekreacji i w konsekwencji - w ocenie Prokuratora - budynek mieszkalny jednorodzinny od domu letniskowego różni się przede wszystkim funkcją, ale również i pewnymi wymogami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym Prokurator wskazał, że "wymóg zaopatrzenia budynku mieszkalnego w instalację grzewczą nie dotyczy domku rekreacji indywidualnej, w przypadku budynku mieszkalnego wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi musi wynosić [...] m, zaś w przypadku budynków rekreacji indywidualnej -2,2 m".

Prokurator podniósł, że sam sposób użytkowania obiektu, choć istotny z punktu widzenia prawa podatkowego, nie przesądza o jego klasyfikacji zgodnie z prawem budowlanym, a tym samym w tej sprawie najistotniejsze znaczenie mają cechy użytkowe obiektu, jego charakter oraz parametry techniczne.

W ocenie Prokuratora, podobnie nie budzi wątpliwości, że o klasyfikacji obiektu zgodnie z prawem budowlanym, nie decyduje przeznaczenie terenu, na którym został wzniesiony, a zatem wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie ogrodów działkowych nie powoduje automatycznie, że traci on status budynku mieszkalnego i staje się altaną, czy domem letniskowym.

Prokurator zwrócił uwagę, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest trwale związany z gruntem fundamentami, częściowo podpiwniczony, dwukondygnacyjny, posiada taras, balkon oraz pomieszczenie gospodarcze, a jeżeli dodatkowo weźmie się pod uwagę układ pomieszczeń, wyposażenie we wszelkie instalacje umożliwiające stałe zamieszkanie, w tym przede wszystkim w instalację centralnego ogrzewania (również wyznaczenie pomieszczenia o cechach kotłowni), wzniesienie obok pomieszczenia gospodarczego, to nie ulega wątpliwości, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny.

Zdaniem Prokuratora bezsporne jest to, że budynek ten został zaprojektowany, by spełniać funkcje mieszkalne i zgodnie z tym przeznaczeniem jest wykorzystywany przez G. i M. J., co przyznają strony w zeznaniach złożonych w toku postępowania przygotowawczego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 24 października 2013 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do kategorii III wg załącznika do ustawy Prawo budowlane zalicza się "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", a zatem, w ocenie organu, przedmiotowy obiekt z racji funkcji jaką pełni uznać należy za dom letniskowy i przyporządkować do tej kategorii.

Uwzględniając powyższe, jak też to, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "domy letniskowe", ZWINB uznał za jedynie uzasadnione zastosowanie stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 821/11, w porównywalnym stanie faktycznym.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom podniesionym

w zażaleniu, o zakwalifikowaniu budynku do kategorii III wg załącznika do ustawy Prawo budowlane nie przesądzają "cechy użytkowe obiektu, jego charakter oraz parametry techniczne", lecz - jak potwierdza ww. wyrok z dnia 1 lutego 2012 r., zamierzony sposób użytkowania, przy czym w domu letniskowym dopuszczalne jest całoroczne zamieszkiwanie.

Zdaniem organu II instancji, dokonując kwalifikacji przedmiotowego budynku do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych opisanych w załączniku do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, uwzględnić należy:

* fakt, że budynek ten, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie został zaprojektowany jako budynek mieszkalny, lecz powstał w wyniku przebudowy i rozbudowy dwóch altan w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, do których przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajdują zastosowania;

* zeznanie M. J., w którym oświadczył, że w przedmiotowym budynku wraz z żoną przebywają "jeżeli warunki atmosferyczne pozwalają";

* brak ustawowych kryteriów pozwalających na rozróżnienia pomiędzy domem letniskowym, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;

* niejednoznaczność określenia "inne niewielkie budynki" wraz z kryteriami wynikającymi z przywołanego powyżej prawomocnego wyroku z dnia 1 lutego 2012 r.

Powyższe pozwala, w ocenie ZWINB, uznać że przedmiotowy budynek określić należy jako dom letniskowy umożliwiający całoroczne w nim zamieszkanie. Tym samym zaklasyfikowanie przedmiotowego budynku do kategorii III wg załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane przez organ powiatowy jest zasadne. Uwzględniając ponadto to, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują zastosowania do domów letniskowych kwestia wysokości pomieszczeń w przedmiotowym budynku jest bezprzedmiotowa.

Odnosząc się do końcowej uwagi podniesionej w zażaleniu, organ wyjaśnił, że przepisy art. 48 i 49 obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie pozwalają na nakazanie robót budowlanych polegających np. na takim przebudowaniu przedmiotowego budynku, aby podwyższone zostały pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 w związku

z art. 59f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.,

Nr 243, poz. 162 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, iż będący przedmiotem postępowania obiekt jest domem letniskowym, a nie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zdaniem Prokuratora, organy prowadzące postepowanie w sprawie dokonały błędnej kwalifikacji obiektu jako dom letniskowy, a nie budynek mieszkalny jednorodzinny. Prokurator wskazał, że nie podziela argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż o zakwalifikowaniu przedmiotowego budynku do odpowiedniej kategorii nie przesądzają jego cechy użytkowe, charakter oraz parametry techniczne, lecz wyłącznie zamierzony sposób użytkowania.

W ocenie Prokuratora, to właśnie parametry techniczne, właściwości konstrukcyjne, wyposażenie obiektu w instalacje i wynikające z tego cechy użytkowe obiektu decydują o prawidłowym jego zakwalifikowaniu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy jako domu letniskowego. Nie bez znaczenia pozostaje funkcja, jaką spełnia budynek, która jednak związana jest nierozerwalnie z jego właściwościami technicznymi.

Prokurator zauważył dalej, że ani aktualna ustawa Prawo budowlane, ani żaden akt prawny regulujący kwestie związane z budownictwem, nie posługuje się pojęciem domu letniskowego. Można natomiast znaleźć w nich pojęcia równoznaczne z domem letniskowym. Ustawa prawo budowlane posługuje się sformułowaniem "obiekty budowlane w zabudowie letniskowej" (art. 62 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy). Analiza powyższych przepisów, w szczególności fakt, że wyodrębniają one budynek mieszkalny jednorodzinny i obiekt budowlany w zabudowie letniskowej, w ocenie Prokuratora wskazuje, że na gruncie prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny i dom letniskowy nie są pojęciami tożsamymi. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) posługuje się pojęciem budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowe wypoczynku. Z kolei § 132 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że budynek mieszkalny (z uwagi na swoje przeznaczenie) wymaga ogrzewania i powinien być wyposażony w instalację grzewczą lub inne urządzenie grzewcze niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Natomiast co do budynku rekreacji indywidualnej/domu letniskowego nie ma takiego wymogu, co wynika z jego przeznaczenia (§ 3 pkt 7 rozporządzenia).

W świetle powyższego stanowisko organów, że przedmiotowy budynek jest domem letniskowym - według Prokuratora - jest nietrafne. Prokurator dokonując dalej charakterystyki budynku wskazał, że pomimo tego, iż budynek został wzniesiony przez G. i M. J. na terenie przeznaczonym do wypoczynku i rekreacji, to jego parametry techniczne i cechy użytkowe w sposób jednoznaczny wskazują, że ma on pełnić funkcje budynku mieszkalnego.

Prokurator sprzeciwił się również stanowisku organu, że powodem, dla którego przedmiotowego obiektu nie można uznać za dom mieszkalna jednorodzinny jest m.in. fakt, że nie został zaprojektowany jako budynek mieszkalny, ale powstał w wyniku przebudowy i rozbudowy dwóch altan. Przebudowa i rozbudowa dwóch altan miała charakter samowoli budowlanej, a w jej wyniku powstał obiekt, który stanowi konstrukcyjną całość, a zatem został w sposób przemyślany zaprojektowany. Mając natomiast na uwadze finalne warunki techniczne i użytkowe zamierzeniem przebudowy i rozbudowy altan było wzniesienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co zresztą zrealizowano.

Końcowo Prokurator podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości organu, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w związku z tym podlega regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. Prokurator Okręgowy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.)

i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o wyżej wskazane kryteria, nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 122/13 uchylił poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2012 r. i poprzedzające je postanowienie I instancji w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym, zarówno organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 P.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544).

Artykuł 153 P.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Tytułem przypomnienia należy wskazać, że w wymienionym wyżej wyroku Sąd wskazał między innymi, że kluczową kwestią dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty jest należyte zakwalifikowanie danego obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Właściwe ustalenie rodzaju samowolnie wybudowanego obiektu ma bowiem istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ale i dopuszczalności zalegalizowania spornego obiektu. W tej sytuacji Sąd nakazał organom ponowną ocenę w kierunku ustalenia rzeczywistego charakteru obiektu.

Istotą oceny przez Sąd zaskarżonego postanowienia jest zatem ustalenie czy organ II instancji dokonał prawidłowego obliczenia opłaty legalizacyjnej. Kwestią kluczową dla tego zagadnienia, a zarazem sporną na gruncie przedmiotowej sprawy, jest zakwalifikowanie, wybudowanego w ramach samowoli budowlanej obiektu do właściwej kategorii obiektów budowlanych. Od tego bowiem zależy określenie współczynnika obiektu, który jest elementem algorytmu stosowanego do obliczenia opłaty legalizacyjnej. Kategorie obiektów zgodnie z art. 59 f ust. 3 ustawy Prawo budowlane, określa załącznik do tej ustawy.

Zdaniem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie przedmiotowy budynek określić należy jako dom letniskowy, umożliwiający całoroczne w nim zamieszkiwanie i tym samym zaliczyć do III kategorii obiektów budowlanych ("inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie") W ocenie organu o zakwalifikowaniu przedmiotowego budynku do kategorii III załącznika do ustawy Prawo budowlane przesądza zamierzony sposób jego użytkowania z racji funkcji jaką pełni. Natomiast w ocenie strony skarżącej, mając na uwadze jego parametry techniczne, właściwości konstrukcyjne oraz jego wyposażenie, obiekt ten jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W ocenie Sądu, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należało uznać za prawidłowe. Konieczność zastosowania przez organy takiego właśnie kryterium do sklasyfikowania spornego obiektu wynika z faktu, iż brak jest ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "dom letniskowy".

Zaznaczyć trzeba, że w kwestii ustalenia, czy domy letniskowe są budynkami mieszkalnymi, na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, wypowiadały się sądy administracyjne. W orzecznictwie sądowym zarysowały się w tej kwestii zasadniczo dwa poglądy. W części orzeczeń przyjmowano, że o zaliczeniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych lub letniskowych przesądza jego podstawowa funkcja, która znajduje wyraz w usytuowaniu w miejscu przeznaczonym pod danego rodzaju zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego i w pozwoleniu na budowę, zawierających między innymi określenie rodzaju obiektu budowlanego. Ważnym elementem różniącym kategorie budynków mieszkalnych i letniskowych jest ich przeznaczenie, skierowane w wypadku budynków mieszkalnych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych właściciela i innych uprawnionych osób oraz ich zamiar stałego pobytu (por.: wyroki NSA z dnia 9 października 1992 r. SA/Gd 1169/92 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1994 nr 5 poz. 96, z dnia 5 stycznia 1995 r. SA/Wr 1949/94 - Wspólnota 1995 nr 27 str. 24, z dnia 19 maja 1994 r. SA/Ka 1966/93 - Monitor Podatkowy 1995 nr 2 str. 57 i z dnia 15 grudnia 1994 r. SA/Kr 2710/93 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 17).

Odmienne stanowisko natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 4 marca 1998 r., I SA/Gd 1476/96 (OSP 1999 z. 2 poz. 24; por. także częściowo krytyczną glosę A. Borodo i glosę aprobującą A. Malanowskiego - Glosa 1999 nr 6, str. 21). W orzeczeniu tym Sąd uznał, że bez względu na potoczne określenie domów wykorzystywanych na cele rekreacyjne, są one zawsze domami mieszkalnymi, jeżeli tylko spełniają normy ustanowione przez przepisy prawa budowlanego. NSA odrzucił jednocześnie kryterium stałego zamieszkiwania, uznając je w obecnych warunkach społeczno-gospodarczych za nieaktualne.

Natomiast w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt FK 17/01, Sąd wskazał, podzielając częściowo stanowisko zajęte w przytoczonych wyżej wyrokach, że istotną cechą budynku, uzasadniającą zakwalifikowanie danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych, jest posiadanie budynku w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Oznacza to, zdaniem NSA, że "budynek letniskowy" będzie mieścił się w pojęciu "budynku mieszkalnego", tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela lub jego bliskich, służąc tym samym zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a nie rekreacyjnych, wypoczynkowych, bądź w celu lokaty kapitału.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela treść powołanej wyżej uchwały oraz argumentację służącą jej uzasadnieniu. Ponadto stwierdza, że zachowała ona swoją aktualność również w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2003 r.

Zauważyć też należy, że według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, stanowiącej usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalne działalności budowlanej (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych Dz. U. nr 112, poz. 1316) klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje samodzielne budynki, takie jak: pawilony, wille, domki wypoczynkowe, leśniczówki, domy mieszkalne w gospodarstwach rolnych, rezydencje wiejskie, domy letnie, itp.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w celu dokonania kwalifikacji danego budynku do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych, opisanych w załączniku do ustawy Prawo budowlane, organy powinny były przede wszystkim ustalić podstawową funkcję użytkową budynku. Ta bowiem cecha pozwala na zakwalifikowanie go do odpowiedniego rodzaju.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że G. i M. J. są właścicielami lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] i tam też, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez M. J. przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej , jest miejsce ich zamieszkiwania i zameldowania. Natomiast, jeżeli warunki atmosferyczne pozwalają, większość część roku przebywają na terenie ogrodów działkowych.

Właściwe jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przedmiotowy budynek, z racji funkcji jaką pełni - domu letniskowego, zaliczony został do kategorii III wg ww. załącznika do ustawy Prawo budowlane.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że warunkiem wszczęcia postępowania wpadkowego, w którego ramach ustalona zostaje wysokość opłaty legalizacyjnej jest zaistnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przez organ przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej. Obie te przesłanki wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd z urzędu skontrolował także prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów dotyczących kar, o jakich mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 49 ust. 2 tej ustawy. W toku tej kontroli skład orzekający nie dopatrzył się naruszeń tych przepisów prawa. Skoro zatem przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany do kat. III ("innych niewielkich budynków, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk") oraz przypisano mu współczynnik kategorii obiektu (k) 1,0 i współczynnik wielkości obiektu (w) 1, 0, to zastrzeżeń nie może budzić także prawidłowość wyliczenia wysokości tej opłaty.

Tym samym zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane uznać należy za bezzasadny.

Skoro więc podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił - na podstawie art. 151 P.p.s.a.