II SA/Kr 832/12

Uzasadnienie

W dniu 25 kwietnia 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), Klasztor [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę datowaną 24 kwietnia 2012r. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA".

Powyższa skarga została zarejestrowana do sygnatury akt II SA/Kr 832/12.

Podając, że występuje w imieniu Klasztoru i lokalnej społeczności, jaką stanowią siostry przebywające w Klasztorze oraz mieszkańców miasta Zakopane , skarżący domagał się stwierdzenia nieważności w całości powyższej uchwały z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to : art. 17 - poprzez brak uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków ; art. 1 pkt 9 i art. 2 pkt 4 - poprzez nieuwzględnienie potrzeb Klasztoru - lokalnej społeczności; art. 17 pkt 13 - poprzez nieponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień przy piątym wyłożeniu planu, do którego wprowadzono zmiany.

Wnosił również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zarzuty dotyczące naruszenie prawa, mające uzasadniać żądanie skargi zostały wyartykułowane w różnych częściach tego pisma.

I tak w pkt I. uzasadnienia skargi , prowadząc wywód dotyczący naruszenia interesu prawnego i faktycznego Klasztoru skarżący upatrywał powyższego w obecnym kształcie planu, uchwalonego z istotnymi uchybieniami wobec przepisów kilku ustaw , w naruszeniu prawa w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały oraz w trakcie jej podejmowania, co wyczerpuje przesłanki z art.101 ust. 1 i 2a oraz 102a ustawy o samorządzie gminnym. Uznawał, że w związku z tymi uchybieniami plan w obecnym kształcie narusza interes prawny Klasztoru, jako Kościelnej osoby prawnej w rozumieniu artykułu 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, który to interes został definiowany w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do wyczerpania znamion naruszenia interesu prawnego Klasztoru miało zaś dojść na skutek niżej podanych zdarzeń.

Pismem [...] z dnia 13 lutego 2012 r., skierowanym do Rady Miasta Zakopane, Klasztor wezwał stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zwracał się o ujęcie w planie zapisu uniemożliwiającego budowę pod budynkiem mieszkalno - usługowym i usługowym parkingów podziemnych, a także zapisu uniemożliwiającego lokalizację usług publicznych na obszarze M/U. Wyraził też brak akceptacji wobec głosów doradczych, że Klasztor ma pilnować swoich interesów w Starostwie przy wydawaniu pozwoleń na budowę dla potencjalnych inwestorów. Rada Miasta nie dokonała usunięcia naruszenia interesu prawnego Klasztoru i w odpowiedzi uznała podnoszone zarzuty za bezzasadne.

Zdaniem Klasztoru, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu poświęcono pkt II. uzasadnienia skargi. W tym zakresie Klasztor wskazywał, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 25 maja 2010 r. , znak [...], nieuwzględnione przy zmianach do projektu planu miejscowego, który był przedstawiany do publicznego wglądu przy drugim, trzecim, czwartym i piątym wyłożeniu. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 4 czerwca 2010 r. i uważane jest za pismo, które przyszło po terminie. Gdyby zakończenie opracowania projektu planu miejscowego zakończyło się na pierwszym wyłożeniu, wtedy można by przyjąć akceptację ze strony Konserwatora Zabytków. W tym przypadku jednak nastąpiły dalsze wyłożenia projektu planu, a zatem podane w postanowieniu uwagi winny być uznane za wytyczne do dalszych prac . Jednocześnie przed każdym kolejnym wyłożeniem - drugim, trzecim, czwartym i piątym, należało wystąpić o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie wprowadzanych zmian.

Pismem [...] z 14 kwietnia 2011r. Klasztor złożył zastrzeżenie do czwartego wyłożenia projektu planu miejscowego wskazując, że budowa kolejnego apartamentowca - w strefie ochrony konserwatorskiej ul. Kościeliskiej wśród otoczenia domków jednorodzinnych, w najbliższym otoczeniu szkoły oraz Klasztoru - jest niedopuszczalna. Plan miejscowy "KOŚCIELISKA" ściśle wiąże się z wcześniej wydanymi warunkami zabudowy, na które skarżący powoływał się w kolejnych zastrzeżeniach do planu miejscowego.

Pismem [...] z 29 listopada 2011r. Klasztor złożył zastrzeżenie do piątego wyłożenia projektu planu miejscowego. Wskazał w nim, że układ urbanistyczny ul. Kościeliskiej oraz zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod nr [...] decyzją z dnia 29 maja 1957r. Za otoczenie zabytku uznano obszar ograniczony od północy biegiem potoku Cicha Woda, od południa linią przebiegającą w odległości 100 m od osi jezdni ul. Kościeliskiej. Dla inwestycji na działce nr 263/2 i nr 263/8 wydane zostały warunki zabudowy : znak [...] czerwca 2009, znak [...] z 17 lutego 2009r. i znak [...] z 29 grudnia 2008r. W projekcie planu działki te oznaczone są symbolem 2M/U. Warunki zabudowy zostały wydane bez opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie i dopiero na pisemną informację skarżącego z dnia 31 stycznia 2011r. Burmistrz wystąpił o dokonanie uzgodnień. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011r., w ramach opiniowania projektu wymienionych wyżej decyzji, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił ich uzgodnienia. Pierwotny projekt planu miejscowego "KOŚCIELISKA" został przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie uzgodniony pod warunkiem wprowadzenia uwag. Kolejne wyłożenia projektu nie zostały uzgodnione. W związku z tym, że piąte wyłożenie projektu planu miejscowego "KOŚCIELISKA" odbyło się dnia 17 października do 17 listopada 2011r. i znane były Burmistrzowi opinie konserwatora do wydanych warunków zabudowy, strona skarżąca zawnioskowała, aby nie tylko piąte płożenie, ale całościowy projekt planu miejscowego przesłać do Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie o opinię, czego nie zrealizowano. O lekceważącym podejściu Urzędu Miasta Zakopane do spraw ochrony konserwatorskiej świadczy pismo [...] z 17 marca 2011r., skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Krakowie, w którym stwierdza się, że w dostępnym rejestrze zabytków oraz danych dostępnych na stronach internetowych rejestrów zabytków, przedmiotowy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską. W piśmie tym stwierdza się dalej, że dopiero w dniu 31 stycznia 2011r. Klasztor [...] pisemnie poinformował Urząd o tym, że przedmiotowe działki znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej. W dniu 15 grudnia 2011r. na XIX Sesji Rady Miasta została podjęta uchwała w sprawie powołania doraźnej Komisji Rady Miasta Zakopane w celu przygotowania opinii w sprawie planu miejscowego "KOŚCIELISKA". Na Sesji XX Rady Miasta w dniu 30 grudnia 2011r. zostało odczytane pismo Klasztoru [...] adresowane do Przewodniczącego Rady i Zarządu Miasta, w którym zwrócono uwagę na brak uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dla drugiego, trzeciego, czwartego i piątego wyłożenia projektu. Z cytowanych fragmentów postanowień konserwatorskich załączonych do skargi wynika zaś, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie stoi na stanowisku, iż inwestycja mająca między innymi na celu rozbudowę istniejącego budynku na powyższych działkach do maksymalnej wysokości 17,5 m jest ze względu na ochronę zabytków działaniem niekorzystnym. Spowoduje bowiem dalsze degradowanie otoczenia zabytkowych domów zlokalizowanych przy ul. Kościeliskiej. Wnioskowany budynek znajduje się w osi ul. Kościelnej , stanowiącej przecznicę ul. Kościeliskiej. Po drugiej stronie ul. Kościeliskiej jest cmentarz "Na Pęksowym Brzysku" (A-130) i kościół pw. Św. Klemensa (A-129), zatem jest to jedno z najcenniejszych pod względem historycznym i kulturowym miejsc Zakopanego.

W pkt III. uzasadnienia skargi Klasztor zwracał następnie uwagę na naruszenie uzasadnionego interesu lokalnej społeczności, jakim jest on sam i siostry w nim zgromadzone. Wskazywał w tym zakresie, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o interesie publicznym - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, że Miasto Zakopane przygotowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinno dbać o interes między innymi sióstr zgromadzonych w Klasztorze, tworzących jedną z lokalnych społeczności o swoistych potrzebach i trybie życia określonym zasadami klauzurowymi o szczególnie surowej regule. Siostry wstają około godziny 5 rano, przez wiele godzin w ciągu dnia milczą, pracują w samotności i modłą się po kilkanaście godzin dziennie, często poszczą. Wykonują proste prace w domu, w ogrodzie, szyją, haftują szaty liturgiczne, chorągwie, sztandary i ornaty, wypiekają opłatki i komunikanty, wykonują figury woskowe, odlewy gipsowe oraz prace z zakresu malarstwa artystycznego. Utrzymują się z tego, co dostaną od ludzi albo zarobią dzięki swojej pracy. Według praw zakonnych obowiązuje je stałość miejsca i klauzura. Tak więc całe życie spędzają w tym konkretnym klasztorze, bez możliwości zmiany miejsca, urlopów, itp. Klauzury nie opuszczają nigdy, z wyjątkiem sytuacji koniecznych - np. pójście do lekarza lub do lokalu wyborczego na wybory. Klasztor zamknięty – kontemplacyjny, jest jedynym w Zakopanem, a najbliższy znajduje się w Starym Sączu. Stanowi on dobro unikalne , zaś wymaga szczególnych warunków, aby trwać na chwałę Boga i dla dobra ludzi. Ze względu na pełnione funkcje, ważność i charakter zgromadzenia kontemplacyjnego nie bez znaczenia jest jego sąsiedztwo. Dobra tego nie może naruszać lub zakłócać niestosowna działalność usługowa, czy komercyjna. Takie sytuacje miały już miejsce w Zakopanem, gdzie w sąsiedztwie klasztoru, zgodnie z prawem wybudowano siedzibę agencji towarzyskiej. Dlatego skarżącemu zależy, by nie powstał kolejny duży obiekt i to mieszkaniowo-usługowy, notabene na części parceli wywłaszczonej Klasztorowi w 1964r., wchodzącej obecnie w skład terenu oznaczonego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 2M/U. Okna z siedmiu klasztornych cel oraz kilku pracowni wychodziły by na ten obiekt. W konsekwencji siostry będą stale narażone na hałas i brak możliwości modlitwy w skupieniu.

Skarżący powołał również szereg faktów z historii Zakonu oraz Klasztoru w Zakopanem. Wskazywał, że za najbardziej pożądane i prawidłowe uznać należy zagospodarowanie przedmiotowego terenu o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy mieszkaniowej z dopuszczeniem nieuciążliwej funkcji usługowej np. wynajmu pokoi dla turystów. Ze względu na dobro i pożytek społeczności lokalnej, w tym miejscu można by umieścić hospicjum, które obecnie nie ma stałego lokalu w Zakopanem, a jego potrzeba jest nieodzowna. Nawiązując do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście cytowanych przepisów tego artykułu uznawał za konieczne działanie na rzecz dobra sióstr zgromadzonych w Klasztorze, czyli w interesie publicznym uwzględniającym potrzeby lokalnej społeczności, zgodnie z art. 2 ustawy.

Ponadto, w pkt IV. skarżący wskazał na naruszenie interesu innych mieszkańców Zakopanego, o który należało zadbać przygotowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościeliska" naruszono przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 4, art. 6, art. 7, art. 18 i art. 20. Także w apelu mieszkańców z dnia 30 listopada 2011r., wyrażono sprzeciw wobec możliwości budowy przy ul. Kościelnej 7 dużego obiektu.

W ostatniej części rozważań, ujętych w pkt A i B , jako dodatkowe elementy mające uzasadniać żądanie skargi Klasztor podawał, że w pierwszym, drugim, trzecim i czwartym wyłożeniu planu miejscowego teren oznaczony w planie miejscowym 2M/U miał powierzchnię 800 m2, a na sesji Rady Miasta nastąpiła zmiana wielkości działki na 659 m2 - w zaokrągleniu 0.070 ha. W powierzchnię terenu oznaczonego 2M/U wliczone zostały pierwotnie chodniki i ulice, właścicielem których jest Urząd Miasta. W decyzjach Burmistrza Miasta Zakopane o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i[...] zapisywano, że "W rejonie planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe". Samowola budowlana istniejąca w Zakopanem, a także kontrowersje wokół budowy apartamentowców, obiektów sprzedaży wielkopowierzchniowej i stacji paliw spotykają się z całkowitą bezradnością tutejszych władz. W strukturze Urzędu Miasta znajduje się Miejski Konserwator Zabytków. Projekt planu miejscowego "KOŚCIELISKA", a także cytowane wyżej zapisy w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy świadczą o złej organizacji pracy Urzędu lub świadomym pomniejszaniu jego roli w działaniu na rzecz ochrony zabytków. Narusza prawo brak uzgodnień planu miejscowego z konserwatorem zabytków w sytuacji, gdy ponad 90% parceli 2M/U znajduje się w układzie urbanistycznym ul. Kościeliskiej, której zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa małopolskiego,

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszym rzędzie podnosiła, że Klasztor nie kwestionuje ustaleń planu dotyczących jego nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej, a to działek nr [...] i nr [...] . Nie ma on zatem interesu prawnego, lecz tylko faktyczny do zaskarżenia uchwały i już z tej przyczyny skarga powinna zostać oddalona.

Wskazywała nadto, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn.

I. Projekt planu w dniu 29 marca 2010r. przekazany został do uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 7b, właściwemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków ( tj. Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu), który nie przedstawił swojego stanowiska. W związku z powyższym, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, projekt planu przedstawiony do uzgodnienia, zawierający w swoich ustaleniach m. in. strefy ochrony konserwatorskiej, obiekty o cechach zabytkowych, obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz ustalenia dla stref uznano za uzgodniony bez uwag. Pismo w sprawie uzgodnienia planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawierające dodatkowe warunki uzgodnienia (poszerzania stref ochrony konserwatorskiej oraz dodatkowe ustalenia dla stref ) wpłynęło bowiem po terminie 21 dni, tj. dopiero 26 maja 2010r, a zapisy proponowane w warunkach uzgodnienia planu wykraczały poza dopuszczony przepisami prawa zakres ustaleń planu miejscowego, gdyż dotyczyły m.in. wprowadzenia do zapisów planu obowiązku dodatkowych, nie wynikających z żadnych przepisów prawa uzgodnień z tym organem.

II. Kolejny projekt planu, skorygowany w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie jego pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego (w dniach od 9 lipca 2010 r. do 9 sierpnia 2010 r.), w dniu 10 września 2010 r. przesłano do ponownego uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu. Konieczność ponownego uzgodnienia wyniknęła z uwzględnienia uwagi wskazującej na pominięcie w planie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, obejmującego wschodnią część ul. Kościeliskiej w Zakopanem. Wojewódzki Konserwator Zabytków - Delegatura w Nowym Targu na etapie składania wniosków do planu, po otrzymaniu zawiadomienia o przystąpieniu do jego sporządzania, nie określił zasięgu przestrzennego stref ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na ponowne wystąpienie o uzgodnienie Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 29 września 2010 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skorygowanego poprzez uwzględnienie obowiązującej na jego obszarze formy ochrony zabytków.

W tej sytuacji Burmistrz Miasta Zakopane wysłał do organu pismo informujące o uznaniu projektu planu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na brak zawarcia w postanowieniu warunków uzgodnienia planu oraz nieprecyzyjną i częściowo mijającą się z prawdą treścią punktów od 1-3. W piśmie wskazał w szczególności, że w załączniku graficznym dołączonym do uzgodnienia planu ( dokonanego po terminie ustawowym w odpowiedzi na pierwsze wystąpienie) Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pokazał strefy obejmującej otoczenie ul. Kościeliskiej zgodnie z rejestrem zabytków A-137. Zaproponował natomiast, aby strefę ochrony ścisłej wyznaczyć ustaleniami planu. Burmistrz nie wyraził zgody na taką korektę strefy ścisłej, gdyż strefa zaznaczona na załączniku graficznym dołączonym do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obejmuje obszar znacznie większy niż strefa naniesiona na rysunku planu zgodnie z rejestrem zabytków A-137. Strefa zgodna z rejestrem zabytków A-137 jest obowiązującym prawem i jako taka została przedstawiona na rysunku planu stosownie do decyzji o wpisie do rejestru zabytków . Zostały również ustalone zasady ochrony otoczenia ul. Kościeliskiej w ustaleniach szczegółowych planu.

Całkowicie bezpodstawna jest odmowa uzgodnienia projektu planu, który tylko tym się różni od uzgodnionego, że uwzględnia stan prawny ochrony zabytków, czyli wcześniej pominiętą omyłkowo, nie zgłoszoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków strefę ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie.

Niezgodnym z przepisami prawa jest zawarte w treści postanowienia żądanie, by wszelkie działania w tej strefie uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W myśl obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy prawo budowlane, wpis do rejestru zabytków powoduje, że wszelkie działanie na obszarze objętym tym wpisem winny uzyskać pozwolenie konserwatorskie.

Nieprawdą jest też, że ochroną w planie objęto tylko wyszczególnione obiekty zabytkowe, w tym wpisane do rejestru zabytków, ponieważ w tekście planu znajduje się zapis, o następującej treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązuje ochrona wschodniej części ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, w granicach obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków l WKZ z 29.05. 1957 r., A-266, A-137 (NS)." W myśl rysunku planu, strefa ochrony konserwatorskiej wyznaczona zgodnie z wpisem do rejestru zabytków chroni wszystkie elementy układu architektoniczno - urbanistycznego ul. Kościeliskiej, tym bardziej iż wszelkie działania w tej strefie muszą uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Cytowany wyżej zapis w planie mówi tylko i podkreśla, że w tym obszarze oprócz ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, ochroną objęte są wymienione obiekty zabytkowe, ponieważ budynki w pozostałej części ul. Kościeliskiej nie są obiektami zabytkowymi.

Nieprawdą jest, że granica obszaru stanowiącego otoczenie obszaru nie jest zgodna z decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Zapis w wyżej wymienionej decyzji, stanowiący, iż: "uznaję wschodnią część ulicy Kościeliskiej, począwszy od starego cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie - za zabytek podlegający ochronie prawa", świadczy o tym, iż granicą obszaru chronionego objęta jest zagroda nr 78 i że sięga ona do granic cmentarza. Mówi o tym jednoznacznie brak przecinka po cyfrze 78. Umieszczenie przecinka, przed słowem "włącznie" spowodowałoby, iż słowo "włącznie" dotyczyłoby również obszaru cmentarza, natomiast brak przecinka po cyfrze 78 świadczy o tym, że strefa rozciąga się od granic cmentarza, w tym konkretnym przypadku od granicy zachodniej. Dodanie w piśmie przez Konserwatora Zabytków wyrażenia "od wschodniej jego części" jest tylko jego interpretacją być może błędnie zredagowanego tekstu. Stary Cmentarz objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej 1.KR - dla zespołu historycznej zabudowy ulicy Kościeliskiej, ponieważ stanowi z nią nieodłączny zespół. Ponadto cmentarz objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zbytków - nr rejestru A-130/31 (NS).

Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, Delegatura w Nowym Targu, w ustawowym terminie 21 dni od dnia otrzymania powyższego pisma nie przedstawił swojego stanowiska, w związku z powyższym zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu przedstawiony 10 września 2010 r. do uzgodnienia, uznano za uzgodniony.

Nadto, Burmistrz Miasta Zakopane dnia 12 października 2010 r. wysłał do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na działalność organu w związku z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu z dnia 29 września 2010 r., znak [...], dotyczącego nie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościeliska".

Dnia 1 marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem znak [...] stwierdził, że skarga Burmistrza na działalność Delegatury w Nowym Targu jest zasadna, a współpraca organu przy sporządzaniu planu miejscowego ze strony Delegatury nie istniała. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, który łącznie z wyżej wymienionym pismem otrzymał dokumentację dotyczącą procedury uzgadniania projektu planu "Kościeliska" , nie zakwestionował decyzji Burmistrza o uznaniu projektu planu za uzgodniony zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

III. Projekt planu, po powtórnym uzgodnieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podlegał jeszcze trzykrotnemu wyłożeniu do wglądu publicznego, w związku ze zmianami do niego wprowadzonymi (do części tekstowej i graficznej,) w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie jego kolejnych wyłożeń. Z treści art. 17 ustawy nie wynika z obowiązek uzgadniania projektu planu przed każdym wyłożeniem. Ze względu na fakt, że w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami nie nastąpiło naruszenie warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, w tym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie zaistniała konieczność ponownego uzgodnienia planu.

Rada Miasta Zakopane przedstawiła następnie zakres zmian dokonanych w projekcie planu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie trzeciego, czwartego i piątego wyłożenie planu wraz z prognozą do wglądu publicznego.

I tak, zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego po raz trzeci nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż w pewnej części polegały wyłącznie na doprowadzeniu do zgodności rysunku planu z tekstem planu i wynikały z różnic w numeracji budynków na podkładzie mapowym z faktyczną numeracją budynków w terenie. Ponadto zważyć należy, iż ochrona tych budynków - za wyjątkiem budynków mieszkalnych przy ul. Krzeptówki 81, 115, 115a i Kościeliskiej 7, wynika również z ich położenia we wpisanym do rejestru zabytków (A-266, A-137 (NS) ) obszarze "wschodniej części ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie". Część terenów objętych zmianami zlokalizowana jest poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków.

IV. Zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym po raz czwarty do wglądu publicznego nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Część zmian polegała wyłącznie na doprowadzeniu do zgodności ustalonego w planie przeznaczenie działek ze stanem faktycznym własności terenów, tj. zmniejszeniem powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 25.MN na rzecz terenów 1.UPr (własność Klasztoru [...] oraz wyłączeniu z terenów 2.M/U działki będącej własnością gminy Miasto Zakopane, a stanowiącej drogę dojazdową do terenu szkoły oznaczonej symbolem S.UPo. Ponadto uwzględniając uwagi złożone przez Klasztor [...] wprowadzono w terenie 2.M/U nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. Kościelnej, zmniejszono powierzchnie zabudowy z 70% do 40% pow. terenu inwestycji, zmniejszono dopuszczoną maksymalną wysokość budynku mieszkalno - usługowego z 17,5 do 15 m oraz wprowadzono obowiązek realizacji dachów o spadkach zgodnych z tradycjami budowlanymi Podhala, tj. dachów o kącie nachylenia połaci dachowych od 49° do 54°. Zmiany powyższe nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o opiece nad zabytkami, ostateczną decyzję co do sposobu realizacji zapisanych w planie zasad kształtowania bryły obiektu będzie miał Wojewódzki Konserwator Zabytków z uwagi na położenie większości terenu 2.M/U w obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków (wschodnia część ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków WKZ z 29.05. 1957 r., A-266, A-137 (NS)). Dlatego też ustalone w planie maksymalne parametry nowego budynku usługowo-mieszkalnego będą podlegały weryfikacji na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, w trakcie uzyskiwania wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane). Pozostałe zmiany polegały wyłącznie na odcinkowej zmianie szerokości drogi, tj. zwężeniu drogi 1.KDD - ulica Sobczakówka w dostosowaniu do jej faktycznej szerokości uwzględniającej lokalizację istniejącego na działce nr [...] budynku, albo wyłącznie na usunięciu kwestionowanej przez właścicieli działek drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 6.KDW, czy też na zmianie szerokości drogi, tj. zwężeniu w dostosowaniu do stanu faktycznego drogi 2.KDD - ulica Droga na Wierch.

V. Zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego po raz piąty nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż dotyczyły :

- doprowadzenia do zgodności ustaleń projektu planu w zakresie obiektów o cechach zabytkowych z przyjętą Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopanego Nr 23 z 14 lutego 2011 r. i opracowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanym Gminną Ewidencją Zabytków;

- uzupełnienia rysunku planu o pokazane kratką istniejące, nienormatywne drogi publiczne;

- zamieszczenia w terenach oznaczonych symbolem 2.M/U zapisu, który ograniczył możliwość lokalizacji na tym terenie usług do : usług handlu, ochrony zdrowia i odnowy biologicznej, edukacji i kultury, biur oraz usług publicznych.

VI W związku z uwzględnieniem uwag złożonych w trakcie piątego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego (trzech w całości i jednej w części) nie zaistniała konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, oraz wynikającego z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia zmian, w tym ponownego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zmiany wprowadzone do projektu planu dotyczyły:

- oznaczenie graficznego istniejącego na działce nr [...] budynku, który znajduje się na podkładzie mapowym, a który omyłkowo nie został graficznie oznaczony na rysunku planu;

- korekty wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy na działce 63 obr. 8 w dostosowaniu do istniejącej na działce zabudowy. Działka ta położona jest bezpośrednio przy ul. Droga na Wierch, poza obszarami podlegającymi ochronie konserwatorskiej dóbr kultury i jest ostatnią przeznaczoną do zabudowy działką przy ulicy;

- usunięcia z tekstu planu dla terenów 7.MN zapisu pozwalającego na realizację na działce 34/5 obr. 156 budynków w zabudowie zwartej, w tym bliźniaczej, co wynika z faktycznego, istniejącego na tym terenie charakteru zabudowy;

- obniżenia dopuszczonej ustaleniami planu powierzchni zabudowy w terenie 2.M/U z 40% terenu inwestycji do 30% powierzchni terenu inwestycji. Obniżenie wskaźnika wynika z faktycznej możliwości zabudowy działek, w związku z przebiegiem wyznaczonej na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległościami nowej zabudowy od granic działki wynikających z przepisów prawa. Ponadto, wykreślono z ustaleń planu usługi związane z odnową biologiczną i usługi zdrowia, gdyż mieszczą się one w wymienionych w ustaleniach planu usługach publicznych. W związku z powyższym wymienianie usług związanych z odnową biologiczną i usług zdrowia jest zbędnym powtórzeniem już dopuszczonej w tym samym ustaleniu funkcji.

W dalszych wywodach Rada Miasta Zakopane wskazała też, że teren oznaczony symbolem 1.UPr, stanowiący własność Zakonu [...] położony jest w strefie śródmiejskiej Zakopanego i sąsiaduje z terenami zainwestowanymi, w tym terenem istniejącego wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego oraz terenem szkoły. W związku z powyższym trudno mówić, że lokalizacja na 7 - arowym terenie budynku mieszkalno - usługowego o parametrach ustalonych w planie narusza interes prawny Klasztoru poprzez nie uwzględnienie specyfiki formuły Zgromadzenia i z niej wynikającej potrzeby zapewnienia warunków do kontemplacji i skupienia.

Tereny stanowiące własność Klasztoru w obowiązującym planie w całości przeznaczone zostały dla zabudowy usługowej - sakralnej oznaczonej symbolem 1 .UPr. Skarżący w trakcie kolejnych wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego nie kwestionowali ustaleń planu dla terenu 1.UPr, za wyjątkiem jego zasięgu terytorialnego, który zresztą po uwzględnieniu uwagi złożonej w trakcie czwartego wyłożenia, został zwiększony w dostosowaniu do aktualnego stanu własności kosztem powierzchni terenu 25.MN. W związku z powyższym uznać należy, że ustalone w planie przeznaczenie terenu 1.UPr, jak również zasady zagospodarowania zgodne są z dotychczasowym sposobem jego przeznaczenia, w związku z czym nie mają zastosowania przepisy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na kwestionowanym w treści skargi terenie oznaczonym symbolem 2.M/U, obejmującym działki nr ew. 263/2 i nr 263/8 obr.8 od wielu lat funkcjonował budynek usługowy "[...] " w związku z czym przeznaczenie w planie tych działek dla funkcji mieszkalno-usługowej jest również wyłącznie kontynuacją istniejącej w terenie funkcji. Ponadto jak wynika z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego strefa OS - śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki.

W obszarze OS1A - "Zamoyskiego - Kościeliska", w obrębie których znajduje się analizowany teren, przyjęta w studium polityka przestrzenna polega na " Sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia tej strefy, głównie w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji (z zakresu oświaty, zdrowia itp.), w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także na uzupełnianiu wyposażenia w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna)". Zgodnie z ustalonymi w studium dla obszaru OS1 A kierunkami zagospodarowania przestrzennego, w analizowanym obszarze zakłada się: ochronę historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochronę istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") - konserwowanie i rewaloryzowanie pozostałości dawnej wsi podhalańskiej w rejonie ul. Kościeliskiej oraz innych elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych, korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych, dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, poprawa ich detalu i kolorystyki - zwłaszcza obiektów położonych w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów): zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami strefy bądź z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium (dotyczy to np. zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią), zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową a nie przedstawia wartości zabytkowej, zwłaszcza w otoczeniu cieków, obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania, w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne. Przewiduje się wprowadzanie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej, wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, w tym zieleni w otoczeniu cieków, z ewentualnymi pieszymi ciągami spacerowymi, wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia,

Kwestionowany teren 2.M/U, obejmujący działki o nr 263/2 i /8 obr.8 przeznaczony w planie do zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w studium znajduje się w terenach wskazanych do rozwoju funkcji osiedleńczych. W związku z powyższym nie ma możliwości wprowadzenia zakazu lokalizacji na tym terenie zabudowy mieszkalno-usługowej bez finansowych konsekwencji dla Gminy, gdyż nie wynika to bezpośrednio z ustaleń studium. Zasady na jakich realizowany będzie budynek mieszkalno - usługowy uwzględnia uwagi złożone w trakcie kolejnych wyłożeń przez skarżącego, uwzględnia ustawowy obowiązek zgodności ustaleń projektu planu z zapisami studium, minimalizuje negatywny wpływ inwestycji na sąsiednie tereny oraz nie naraża Gminy na wypłatę stosownych odszkodowań.

Ustalenia planu dla kwestionowanego terenu 2. M/U o powierzchni niespełna 700 m2, po zmianach dokonanych w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie kolejnych wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego, znacznie ograniczają możliwości zagospodarowania spornego terenu poprzez powierzchnię zabudowy (wskaźnik dopuszczony planem 30% , wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zawężenie katalogu usług które można lokalizować w budynku, zmniejszenie maksymalnej wysokości budynku oraz wprowadzenie obowiązku realizacji dachów o spadkach zgodnych z tradycjami budowlanymi Podhala. Ponadto działka położona jest w 3/4 swojej powierzchni w obszarze wpisanym do rejestru zabytków (wschodnia część ulicy Kościeliskiej w Zakopanem ), co powoduje , że sposób realizacji ustalonych w planie zasad kształtowania bryły nowego budynku będzie uzależniony od wydanego przez Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pozwolenia konserwatorskiego.

Zarzuty dotyczące nie uwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko ochrony mieszkańców – [...], zamieszkałych na terenie oznaczonym symbolem 1.UPr, są bezzasadne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budynek usługowo - mieszkalny o parametrach ustalonych w planie miejscowym nie jest zaliczony do przedsięwzięć znacząco lub potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kierując się zasadami sporządzania prognoz określonymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227) w dokumencie prognozy analizowano wpływ i ewentualne skutki realizacji poszczególnych ustaleń planu na funkcjonowanie struktur przyrodniczych i poszczególnych elementów środowiska takich jak: wody powierzchniowe, podziemne, powierzchnię ziemi, krajobraz, zdrowie ludzi, świat roślinny, zwierzęcy - we wzajemnym powiązaniu tych elementów środowiska. Oceniano również wpływ zagospodarowania terenu na istniejące formy ochrony przyrody w tym obszary NATURA 2000.

Klasztor [...] zlokalizowany jest w zabudowie śródmiejskiej, w bezpośrednim sąsiedztwie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego oraz obiektów o funkcji mieszkalno-usługowej, dla których projekt planu zgodnie z obowiązującymi przepisami ustala dopuszczalne wartości hałasu w środowisku. Działki obejmujące kwestionowany teren oznaczonych symbolem 2.M/U były i są zainwestowane obiektem o funkcji usługowej, a cały obszar obejmujący Klasztor [...], wielorodzinne osiedle mieszkaniowe oraz omawiany teren, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie OS - śródmiejskiej, pełniącej równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki, w obszarze OS1 "Zamoyskiego - Kościeliska".

Nie jest prawdą , że plan narusza interes prawny Zakonu [...] oraz innych mieszkańców Zakopanego poprzez nie uwzględnienie w planie przepisów zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W planie wystarczająco uwzględniono powyższe zagadnienia poprzez zapisy zawarte w § 4 "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" w ust. od 4 do 7, 11 i 12 oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012r. S.Ł akcentował ponownie naruszenie trybu uchwalania planu w zakresie uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" wniósł również za pośrednictwem organu w dniu 26 kwietnia 2012r. S.Ł. , domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższego podnosił, że jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działki nr [...] ,[...] , objętej księgą wieczystą [...]. . Ma zatem interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący zarzucał naruszenie przez organ planistyczny art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

Jak wyjaśniał, Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan, który w przypadku nieruchomości skarżącego przewiduje zagospodarowanie sprzeczne z wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W planie nieruchomości znajdują się w obszarze RZ z wyłączeniem jakiegokolwiek innego zagospodarowania poza rolniczym. W studium są one położone w obszarze TOS, gdzie wykorzystanie rolne jest ograniczone wyłącznie do jednego sposobu i to jako przeznaczenia wyłącznie dopuszczalnego, natomiast istota zagospodarowania to tereny rekreacyjne z możliwością zabudowy obiektami kubaturowymi.

Wskazywał też, że Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan w wersji, która nie była przedmiotem wyłożenia i opiniowania przez organy uzgadniające.

Z zapisów sesji wynika, że z projektu planu usunięto na etapie prac komisji szereg zapisów bez ponownego wyłożenia. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podawała, że skarżący pismem z dnia 17 kwietnia 2012r. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą, przy czym do dnia złożenia odpowiedzi na skargę wezwanie to nie zostało rozpatrzone.

Uznając za bezzasadny zarzut skarżącego naruszenia ustaleń "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane " , przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999r., wskazywała na następujące okoliczności.

Analizowany teren położony jest na rysunku "Studium..." w przeważającej części w strefie TOs - terenach otwartych o średnim reżimie ochrony, oraz w nieznacznej części w strefie TOw - terenach otwartych o wysokim reżimie ochrony.

Studium w § 6 pkt 1, 6 i 7 uznaje za jeden z podstawowych kierunków rozwoju Zakopanego ochronę i wzbogacanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu, oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów, co wynika z pkt 1. Punkt 6 stanowi, że nowe tereny budowlane wyznaczone na rysunku studium, traktuje się jako tereny rezerwowe, które mogą być przeznaczone pod zabudowę wyłącznie na cele związane z porządkowaniem i modernizacją miasta oraz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Stosownie zaś do pkt 7, w odniesieniu do terenów otwartych (TOs i TOw) w pozatatrzańskiej części Zakopanego, przyjmuje się następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a)pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,

b)główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,

c)wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,

d)rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

W § 9 pkt 3 c Studium ustala następujące, podstawowe kierunki ochrony krajobrazu:

- zachowanie i uwydatnienie istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego w drodze: skupiania zabudowy i nie rozpraszanie jej na tereny otwarte.

W § 16 ust. 2 pkt 7 i 8 ustalono całkowite wykluczenie wykorzystywania terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe.

Przepis § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustala politykę przestrzenną terenów TOs, która ma polegać na udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich, wykluczeniu sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą, wykorzystaniu terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1.

Z powyższych zapisów studium jednoznacznie wynika obowiązek pozostawienia w planie podstawowego przeznaczenia terenów TOs jako rolnych (łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe), natomiast dopuszczalne jest udostępnianie i wykorzystanie tych terenów na cele turystyki, rekreacji i sportu, w zależności od ukształtowania, położenia, oraz innych cech i walorów tych terenów przesądzających o ich przydatności dla wyżej wymienionych celów.

Na rysunku Studium nr 1, który stanowi integralną część uchwały, wyznaczono graficznie tereny TOS, które w legendzie zostały opisane jako otwarte, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, z wyróżnieniem terenów o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich), jak również z wyróżnieniem stref PTS - do kompleksowego zagospodarowania na cele turystyki i sportu, co świadczy o dokonaniu w Studium analizy przydatności terenów i wskazaniu tych o szczególnych predyspozycjach i potencjale, mogących przy tym zostać zagospodarowane zgodnie z przyjętym priorytetem ich odpowiedniego zagospodarowania jako "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Teren działek nr [...] ,[...] , [...] , stanowiący własność skarżącego nie został w Studium uznany za przydatny do wyżej określonych celów, a to z racji na ukształtowanie, niewielki obszar i położenie (oddzielenie drogą KDG od terenów sportowych i bardzo bliskie sąsiedztwo ( w części wejście w obszary ścisłej ochrony) z terenami ścisłej ochrony - TOw, które to cechy przesądzają o braku możliwości włączenia tegoż terenu do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Na etapie prac planistycznych nie było, poza uwagą skarżącego, wniosków ze strony właścicieli tych terenów o ich przeznaczenie na wskazane przez S.Ł. cele (wszystkie niemal wnioski i uwagi dotyczące tego terenu zawierały żądanie przeznaczenia ich na cele osiedleńcze). Ze względu na fakt, że dla zaproponowania zagospodarowania niezbędne jest dysponowanie znacznym terenem, w świetle zapisów w Studium, przyznających "pierwszeństwo działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu", powyższe przesądziło o wyłącznym przeznaczeniu ich na cele rolnicze.

Za bezzasadny zdaniem Rady Miasta Zakopane należy również uznać zarzut naruszenia prawa własności w stopniu przekraczającym granice władztwa planistycznego. Interes prawny skarżącego, a także innych właścicieli terenów oznaczonych w planie symbolem RZ został ograniczony poprzez ustalenie przeznaczenia ich działek jako użytków rolnych z zakazem zabudowy i zagospodarowania na cele inne niż rolne, na mocy przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których treść przesadza o związaniu gminy zapisami studium przy ustalaniu przeznaczenia terenów. W świetle powyższych zapisów, w przypadku terenów objętych stanowczym zakazem zabudowy w studium trudno mówić o władczym rozstrzyganiu gminy o przeznaczeniu tychże terenów jako nie budowlanych, a tym bardziej o naruszaniu tego władztwa, zaś nie dopuszczenie zagospodarowania innego niż rolne, przy występujących konkretnych wyżej opisanych uwarunkowaniach ( ukształtowanie, wielkość, położenie terenów, itp.), będących każdorazowo przedmiotem starannej analizy, również należy uznać za ograniczenie dokonane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Bezzasadny jest również zarzut przyjęcia planu w wersji zmienionej na wniosek Komisji Doraźnej z dnia 10 stycznia 2012r., gdyż wnioskowane przez komisję zmiany nie zostały do projektu planu wprowadzone. Przyjęcie uchwały pomimo negatywnej opinii Komisji Doraźnej nie stanowi zaś naruszenia prawa.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają obowiązku wystąpienia o opinię o projekcie planu do innych komisji poza Miejską Komisją Urbanistyczno - Architektoniczną. Podstawę prawną przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania stanowi Statut Miasta Zakopane. Zgodnie z § 33 ust. 3 pkt 2 tego statutu, projekt uchwały przedkładanej Radzie pod obrady wymaga opinii właściwej komisji. Zgodnie z § 34 komisja zobowiązana jest przedstawić swoją opinię najpóźniej w trakcie czytania projektu uchwały pod rygorem jej pominięcia, zaś nie przedłożenie na sesji opinii komisji nie wstrzymuje co do zasady prac nad projektem. Zgodnie z § 36 ust. 2 projektodawca może wycofać zgłoszony projekt przed rozstrzygającym głosowaniem. Z brzmienia wyżej przytoczonych przepisów regulujących zasady opiniowania nie wynika brak możliwości przyjęcia uchwały przy negatywnej opinii, jak również nie da się z nich wyprowadzić uprawnienia komisji do wycofania zgłoszonego projektu z porządku sesji, zaś co do zasady opinia nie ma charakteru wiążącego.

Zatem porównanie zapisów § 17 studium oraz § 7 zaskarżonego planu prowadzi do wniosku, że nie było możliwości innego przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

W piśmie z dnia 25 lipca 2012r. skarżący akcentował, że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane plan miejscowy nie był w uchwalonym kształcie przedmiotem właściwych uzgodnień, a nadto do planu tego nie wprowadzono zmian wynikających z dokonanych uzgodnień.

Zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2012r. wydanym na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.),połączono sprawę sygn. akt II SA/Kr 856/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Kr 832/12.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012r. Sąd oddalił wnioski skarżących o odroczenie rozprawy, motywowane faktem zaskarżenia kwestionowanej uchwały również przez Wojewodę Małopolskiego. Orzekając w ten sposób miał zaś na uwadze, że w myśl art. 99 p.p.s.a , sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Skarga Wojewody Małopolskiego na przedmiotową uchwałę stanowi odrębną skargę i odrębną sprawę, w której nie doszło nawet do zawisłości w dacie rozpoznawania powyższego wniosku.

W toku postępowania strony podtrzymały prezentowane wyżej stanowiska z tą zmianą, że Rada Miasta Zakopane cofnęła wnioski o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej także jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości , czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak : posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku obu skarg przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który poprzedzał ich wniesienie i nie przyniósł rezultatu, przy czym tylko skarżącemu Klasztorowi doręczono w dniu 30 marca uchwałę Rady Miasta Zakopane nr XXIV/335/2012 z dnia 22 marca 2012r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione wezwania z dnia 13 lutego 2012r.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Powyższe przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

W art. 25 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że :

§ 1. Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

§ 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

§ 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

§ 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W przypadku złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. ustawodawca poza działaniem przez skarżącego w imieniu własnym wprowadza swoistą instytucją przedstawicielstwa dla reprezentacji grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Grupa mieszkańców gminy to grupa osób fizycznych, osób prawnych, względnie jednostek organizacyjnych posiadających zdolność sądową, dla których koniecznym i wystarczającym wyróżnieniem jest wspólna cecha, jaką stanowi miejsce zamieszkania , czy siedziba. To nie wyklucza innych podobieństw, które jednak nie są wymagane.

Skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przez dwa podmioty , tj. Klasztor [...] - będący osobą prawną, oraz S.Ł - będącego osobą fizyczną. Zdolność do czynności procesowych tych osób w sprawie nie była kwestionowana i nie budzi zastrzeżeń.

Skarżący posiadają zatem zdolność sądową, zaś każdy z nich winien odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą. Pomimo specyficznego sformułowania skargi Klasztoru brak przy tym podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi sytuacja objęta hipotezą art. 101 ust. 2 u.s.g., co ze względów systematycznych zostanie omówione odrębnie.

Z treści art. 101 u.s.g. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania . Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że skarga Klasztoru [...] podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec nie wykazania, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Interes prawny Klasztoru, jako Kościelnej osoby prawnej jest przy tym również interesem prawnym lokalnej społeczności , swoistej grupy mieszkańców, za jaką można uznać siostry przebywającej w Klasztorze, stanowiące określoną zbiorowość niezrzeszoną w inny sposób, podporządkowaną na zasadach dobrowolności obowiązującej w nim regule, będące jednocześnie mieszkankami Zakopanego.

W szczególności, z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 29, poz.154 z późn. zm. ) wynika, że określa ona zasady stosunku Państwa do Kościoła, w tym jego sytuację prawną i majątkową , zaś w sprawach odnoszących się do Kościoła, nie uregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami ( art. 3 ust. 1- 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. W myśl art. 5 ust. 1 – 2, w skład struktury organizacyjnej Kościoła wchodzą osoby prawne wymienione w art. 6-10, ilekroć w ustawie jest mowa o władzy kościelnej, rozumie się przez to organ właściwej kościelnej osoby prawnej. Osobowość prawną samego Kościoła Katolickiego potwierdza zaś art. 4 ust. 1 Konkordatu ( Dz.U. z 1998 Nr 51, poz. 318 ).

W przepisach ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazano : w art. 6 - osobę prawną Kościoła o zasięgu ogólnopolskim , jej organ i sposób reprezentacji; w art. 7 osoby prawne stanowiące terytorialne jednostki organizacyjne Kościoła i ich organy; w art. 8 osoby prawne stanowiące personalne jednostki organizacyjne Kościoła i ich organy; w art. 9 wymieniono konkretne instytucje naukowe i naukowo-dydaktyczne mające osobowość prawną ; w art. 10 wskazano na tryb, w jakim mogą uzyskać osobowość prawną inne jednostki organizacyjne Kościoła.

Klasztor [...] jest osobą prawną należącą do kategorii personalnych jednostek organizacyjnych Kościoła, wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy, reprezentowanym przez przełożoną Karmelu, jako klasztoru niezależnego Zakonu [...]. Cechą charakterystyczną Klasztoru poza osobowością prawną jest równolegle to, że został on wyodrębniony jako jednostka organizacyjna głównie z uwagi na czynnik osobowy.