IV SA/Po 438/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wezwał (ponownie) M. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") do stawienia się osobiście w siedzibie organu, w dniu [...] marca 2012 r. o godz. [...], w charakterze świadka (k. 7). Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący stawił się na wezwanie (k. 8-9). Tego samego dnia złożył osobiście w siedzibie organu wniosek – nazwany: "Żądaniem świadka przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie PINB w [...]" – dotyczący przyznania należności za utracony zarobek w kwocie 81,26 zł oraz zwrotu kosztów podróży w wysokości 10 zł, tj. łącznie 91,26 zł (k. 10).

W odpowiedzi na powyższe żądanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] (k. 16), PINB wyjaśnił, że, jak ustalono, Wnioskodawca na dzień przesłuchania uzyskał od swego pracodawcy urlop wypoczynkowy. Wobec tego żądanie Wnioskodawcy jest bezpodstawne, gdyż nie poniósł on żadnego uszczerbku, a wręcz przeciwnie, uzyskał od pracodawcy płatny urlop wypoczynkowy.

Odrębnym wezwaniem z tego samego dnia PINB zwrócił się do Wnioskodawcy o uzupełnienie podania poprzez przedłożenie wiarygodnego dokumentu w postaci biletu komunikacji miejskiej lub PKS potwierdzającego przejazd na miejsce przesłuchania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (które wpłynęło do siedziby organu tego samego dnia) Wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. do przyznania wyliczonego i udowodnionego odszkodowania za zarobek w kwocie 91,26 zł utracony z powodu stawiennictwa jako świadek na wezwanie organu. Wskazał, że świadek domagający się zwrotu utraconego zarobku nie musi udowadniać, iż skutkiem stawiennictwa rzeczywiście utracił zarobek. Wystarczające jest udowodnienie wysokości przeciętnego dziennego zarobku, co też uczynił. Jednocześnie wyjaśnił, że z powodu braku dogodnego połączenia podróż odbył własnym samochodem, a żądane wyliczenie zwrotu kosztów podróży stanowi jedynie równowartość kosztów przejazdu w przypadku, gdyby odbył podróż środkami komunikacji publicznej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. PINB wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia podania poprzez przedłożenie zaświadczenia pracodawcy zawierającego kwotę wynagrodzenia za 1 dzień pracy oraz informację, że za czas stawiennictwa w PINB Wnioskodawca nie otrzymał wynagrodzenia.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (które wpłynęło do siedziby organu tego samego dnia) Wnioskodawca przesłał PIT-11 i wyliczenie swojego przeciętnego zarobku w 2011 r. wskazując, że żądane odszkodowanie jest kwotą niższą w stosunku do utraconego dziennego zarobku.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r., które wpłynęło do siedziby organu w tym samym dniu, Wnioskodawca, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na inny akt z zakresu administracji publicznej – tj. pismo PINB, [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., którym PINB "odmówił przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa w dniu [...] marca 2012 r. na wezwanie organu nadzoru budowlanego" – domagając się:

1) uchylenia zaskarżonej czynności (pisma) i przyznania odszkodowania przez organ administracji w żądanej wysokości, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: "p.p.s.a."),

2) uchylenia zaskarżonej czynności (pisma) przez WSA w Poznaniu w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli,

3) zasądzenia od PINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 457 zł (wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł, koszt wpisu 200 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł).

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego zrelacjonował stan faktyczny sprawy i treść wymienianej pomiędzy stronami korespondencji. Dalej stwierdził, że w ocenie Skarżącego odmowa przyznania odszkodowania jest całkowicie niezasadna, a argumentacja chybiona. Nie jest mianowicie możliwe do zaakceptowania stanowisko organu, zgodnie z którym uzyskanie od pracodawcy, na okoliczność przesłuchania, urlopu wypoczynkowego płatnego zwalnia z obowiązku zapłaty odszkodowania za utracony zarobek. Podkreślił, że urlop wypoczynkowy służy zupełnie innym celom, "o czym organ powinien wiedzieć". Podkreślił, że Skarżący udowodnił, iż w istocie utracił zarobek w dużo wyższej kwocie, niż ta, której żąda.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że należność za utracony zarobek w wysokości 81,26 zł została wypłacona Skarżącemu w dniu [...] maja 2012 r., a opóźnienie nastąpiło w wyniku braku środków finansowych na rachunku jednostki. Z chwilą otrzymania dotacji należność została uregulowana. Organ zaznaczył, że w dniu wypłaty należności za utracony zarobek pełnomocnik Skarżącego wystąpił z bezzasadną skargą z tytułu odmowy przyznania odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga na rozstrzygnięcie w przedmiocie należności świadka, o jakich mowa w art. 56 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a.") jest dopuszczalna. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. (II SA/Po 524/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a w szczególności pogląd, że przyznanie albo odmowa przyznania należności świadka jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wypłata należności nie jest decyzją, ani postanowieniem, lecz czynnością materialnotechniczną. Dotyczy jednak uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 k.p.a. Mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia, wypłata dokonywana jest w trybie administracyjnym, jest więc czynnością z zakresu administracji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że czynności, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na taką czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wykonał ten obowiązek. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na czynność wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Skarżący, po otrzymaniu odmownego pisma organu z dnia 04 kwietnia 2012 r. mógł skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Jako że organ administracji równolegle – nie zważając na uprzednie odmowne załatwienie wniosku w zakresie należności za utracony zarobek – wzywał Skarżącego do uzupełnienia tegoż wniosku, Sąd nie uznaje pisma organu z dnia 19 kwietnia 2012 r. za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu p.p.s.a. W konsekwencji Skarżącego obowiązywał sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Skarżący w tym terminie skargę złożył, a Sąd uznaje tę czynność za dokonaną skutecznie.

Do wyjaśnienia pozostaje jeszcze kwestia, odmowa wypłaty jakich to konkretnie należności świadka jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Na pierwszy rzut oka kwestia ta może budzić wątpliwości, gdyż, ani Skarżący, ani organ nie posługują się w tym zakresie precyzyjną i jednolitą terminologią. Art. 56 § 1 k.p.a. – mówiący ogólnie o "kosztach podróży i innych należnościach", w tym "kosztach osobistego stawiennictwa stron" – w zakresie zasad przyznawania i wysokości należności świadków, odsyła do przepisów o należnościach świadków w postępowaniu sądowym. Przepisy te zawarte są w dekrecie z dnia 26 października 1950 r. o należnościach biegłych, świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445 z późn. zm.; dalej: "dekret") oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 48, poz. 284 z późn. zm.). W zakresie należności świadka dekret rozróżnia następujące ich kategorie: "odszkodowanie (wynagrodzenie) za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie" (art. 2), "strawne" (art. 3 ust. 1 i 3), "zwrot kosztów podróży" (art. 3 ust. 1 i 2) oraz "zwrot poniesionych faktycznie kosztów noclegu" (art. 5). Posługując się tą terminologią należy stwierdzić, że wniosek Skarżącego ("Żądanie świadka") z dnia 22 marca 2012 r. obejmował dwie kategorie należności: odszkodowanie za utracony zarobek (81,26 zł) oraz zwrot kosztów podróży (10 zł). Już jednak odpowiedź organu z dnia 04 kwietnia 2012 r. – którą rzeczywiście można było, jak to uczynił Skarżący, poczytywać za odmowę przyznania należności – dotyczyła expressis verbis jedynie odszkodowania za utracony zarobek. Wskazuje na to nie tylko tytuł tego pisma, ale także zawarte w nim rozważania odnośnie braku "uszczerbku w zarobku" w związku z uzyskanym przez Skarżącego płatnym urlopem wypoczynkowym, a ponadto fakt wystosowania w tym samym dniu do Skarżącego wezwania o udokumentowanie kosztów podróży, co wyraźnie wskazywało na wolę organu kontynuowania postępowanie wyjaśniającego co do tej ostatniej należności. Także z treści skargi, sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika, wynika, że jej przedmiotem jest tylko odmowa przyznania odszkodowania za utracony zarobek. Wskazuje na to w szczególności: powołanie się w nagłówku skargi na pismo PINB (jedno) z dnia 04 kwietnia 2012 r., passus mówiący o tym, że "odmowa przyznania odszkodowania jest całkowicie niezasadna", a także dalsza polemika ze stanowiskiem organu jakoby uzyskanie od pracodawcy, na okoliczność przesłuchania, urlopu wypoczynkowego płatnego zwalniało organ z obowiązku "zapłaty odszkodowania za utracony zarobek", czy też podkreślenie, iż Skarżący "udowodnił, że w istocie utracił zarobek w dużo wyższej kwocie, niż tej której żąda". Wreszcie, w aktach administracyjnych sprawy brak pisma PINB, które można by poczytywać za odmowę zwrotu kosztów podróży – dotychczas wystosowywana przez organ korespondencja jasno wskazuje, iż w tym zakresie PINB nie zajął jeszcze stanowiska.

Mając wszystko to na względzie Sąd stwierdza, że skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyła wyłącznie odmowy przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu. Tym samym w taki sposób zostały też zakreślone przez Skarżącego granice sprawy podlegającej rozpoznaniu przez tut. Sąd, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu tylko skutecznie wniesiona skarga wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, przy czym skarżący może uczynić przedmiotem skargi określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie dochodzi do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższych uwag poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zatem żądanie należności z tytułu zwrotu kosztów podróży.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Użycie w tym przepisie zwrotu "stało się bezprzedmiotowe" wskazuje, że chodzi w tym przypadku o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi do sądu.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, według organu należność za utracony zarobek została wypłacona Skarżącemu przekazem pocztowym wprawdzie tym samym dniu, w którym skarga wpłynęła do siedziby organu (kserokopia przekazu – k. 22 akt administracyjnych), jednak przed jej wniesieniem, co miałoby czynić skargę bezzasadną. W ocenie Sądu, doświadczenie życiowe każe jednak powątpiewać w przypadkowość tożsamości daty wniesienia skargi oraz nadania przez organ przekazu pocztowego z kwotą odszkodowania za utracony zarobek (81,26 zł). Zresztą dla oceny bezzasadności skargi istotne znaczenie ma nie data "wysłania" kwoty należności przez organ, lecz data jej otrzymania przez Skarżącego, gdyż dług pieniężny jest długiem oddawczym, co wynika z art. 454 § 1 zd. drugie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji o bezzsadności (w istocie: zbędności) skargi w niniejszej sprawie można by mówić w sytuacji, gdyby została ona wniesiona już po otrzymaniu należności przez Skarżącego, a to, jak wynika z doświadczenia życiowego, mogło nastąpić nie wcześniej niż dnia następnego po nadaniu przekazu pocztowego, tj. 22 maja 2012 r. Ponadto argumentacja organu, jakoby "opóźnienie w realizacji przekazania odszkodowania" za utracony zarobek nastąpiło wyłącznie z powodu braku środków finansowych na rachunku jednostki, stoi w sprzeczności z wcześniejszym, odmownym stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 04 kwietnia 2012 r., oraz brakiem w późniejszej korespondencji jakiejkolwiek wzmianki o zmianie tego stanowiska.

Wszystko to nakazuje przyjąć, że zdarzenie w postaci dokonania przez organ zapłaty żądanej przez Skarżącego należności za utracony zarobek – skutkujące bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego – nastąpiło już po wniesieniu, za pośrednictwem organu, skargi do Sądu.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., niniejsze postępowanie umorzył (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., stosowanymi odpowiednio do sytuacji procesowej, w której nastąpiło umorzenie postępowania. Uwzględnił przy tym: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 457 zł.