II SA/Bd 533/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...], sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm); art. 74 § 2, art. 123, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił D. i J. G. wydania kopii nagrania wideo złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...], włączonego do akt postępowania w sprawie rozbudowy budynku rekreacyjnego na działce o nr geodezyjnym [...] w m. K. gm. Ł. znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] D. G. i J. G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wydanie kserokopii dokumentów protokołów przesłuchań świadków i stron postępowania oraz kopii nagrania wideo, zgromadzonych w aktach sprawy rozbudowy budynku rekreacyjnego na działce o nr geodezyjnym [...] w m. K. gm. Ł.

Organ zwrócił uwagę, że wykonywanie odpisów przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać wydania uwierzytelnionych przez organ odpisów z akt sprawy, pod warunkiem jednak, że wykaże, iż ma w tym ważny interes. Stosowanie przepisu art. 73 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i dotyczy tylko odpisów uwierzytelnionych, które stają się nowymi dokumentami, regułą zaś jest samodzielne wykonywanie "zwykłych" (nie uwierzytelnionych) odpisów przez stronę zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., II SA/Wa 776/06, LEX nr 258357).

W ocenie PINB w T. żądanie przedstawione w podaniu zasługuje na spełnienie wyłącznie w części dotyczącej wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów akt sprawy tj. wymienionych w podaniu protokołów przesłuchań świadków i stron postępowania, natomiast brak jest przepisów postępowania administracyjnego umożliwiających wykonanie kopii dowodu znajdującego się w formie innej, niż dokumenty akt sprawy, nadmieniając przy tym, że film włączony do akt postępowania w formie zapisu na nośniku danych: płycie CD, nie jest dowodem wytworzonym przez PINB w T., a zatem organ nie mógłby go uwierzytelnić bowiem nie pochodzi on od organu administracji publicznej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie D. G. i J. G. wnieśli o jego uchylenie zarzucając obrazę przepisu art. 73 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18) poprzez art. 1 pkt 14 została zmieniona treść art. 73 § 1 K.p.a. w ten sposób, że oprócz możliwości sporządzenia przez stronę postępowania notatek i odpisów z akt sprawy dodano uprawnienie do sporządzenia kopii akt sprawy. Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu nowelizacji stwierdzono m. in., że zmiany wprowadzone w przepisach k.p.a. mają na celu umożliwienie stronie bardziej czynnego niż dotychczas udziału w postępowaniu. A zatem obecnie przepis art. 73 § 1 k.p.a. wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem stron składających zażalenie, organowi nadzoru budowlanego umknęła ostatnia nowelizacja ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z przewijającego się w uzasadnieniu w/w postanowienia wątku dotyczącego uwierzytelnienia dokumentu, a całkowicie pomija się możliwość sporządzenia kopii dokumentu. Dla sporządzenia kopii dokumentu bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy ów dokument został wytworzony przez organ administracji publicznej, czy też pochodzi z innego źródła. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. jest jasny i nie wymaga szczegółowych interpretacji. Warunkiem wystarczającym do ubiegania się przez stronę o sporządzenie kopii dokumentu jest to, aby akta zostały zgromadzone w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej.

Ponadto zwrócono uwagę, że organ nadzoru budowlanego zbyt wąsko interpretuje pojęcie dokumentu, ograniczając je jedynie do formy pisemnej. Oprócz postaci pisemnej dokumenty mogą mieć postać elektroniczną tj. zapisanych nośników CD, a przepis art. 73 § 1 k.p.a. idzie jeszcze dalej bowiem mówi ogólnie o aktach sprawy i uprawnieniu strony do sporządzania z nich kopii.

K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego art. 73 K.p.a. ustanawia zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, wskazując na to, że stronie służy prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek w każdym stadium sprawy. Prawo do przeglądania akt i zapoznawania się z ich treścią nie zostało w żaden sposób ograniczone (poza przypadkami określonymi w art. 74) co oznacza, że strona może zapoznawać się z treścią wszystkich dokumentów, przeglądać mapy, plany notatki, utrwalać na własny użytek przez wykonywanie odpisów. Jednakże zdaniem organu art. 73 K.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzania przez organ nieuwierzytelnionych dokumentów i doręczania ich stronie. Strona nie może zatem żądać, aby kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji publicznej,

Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności [...] dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny". Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że dowodem w sprawie może być każdy środek dowodowy pod warunkiem, że nie jest sprzeczny z prawem i tylko taki, który może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś sama ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu. W doktrynie przyjmuje się, że dokumentem w znaczeniu "kodeksowym" jest przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli, a zatem cechy dokumentu w ocenie organu nie będzie miał rysunek, plan, czy tak jak w przedmiotowej sprawie nagranie video utrwalone na płycie CD, gdyż nagranie video nie ma cechy dokumentu, a tym bardziej dokumentu urzędowego, co nie zmienia faktu, iż może być traktowana jako inny środek dowodowy w sprawie, bowiem nie forma dowodu stanowi o tym, czy jest możliwe jego wykorzystanie dla potwierdzenia określonych stanów faktycznych w sytuacji, gdy w postępowaniu występują wątpliwości co do stanu faktycznego.

Organ odwoławczy przyznał, że w aktach sprawy znajduje się nośnik danych - płyta CD z nagraniem video, z którego wykonano wydruk zdjęć z adnotacjami, który znajduje się w aktach sprawy, a nagranie to było stronie udostępnione w dniu [...] czego odzwierciedleniem jest pismo skarżących z dnia [...]. Reasumując organ stwierdził, że nagranie video nie jest w świetle powyższego dokumentem, natomiast zgodnie z wyrażoną zasadą art. 10 K.p.a. strona może brać czynny udział w każdym stadium postępowania, a zatem organ może udostępnić do obejrzenia nagranie video lub wydrukowane zdjęcia z tego nagrania; również wydrukowane zdjęcia będą podlegały regulacji art. 73 § 1 K.p.a..

Oznacza to w ocenie organu, że prawo strony do dostępu do akt sprawy w niniejszym postępowaniu jest wyczerpująco realizowane, natomiast nagranie video zostało wykonane przez osobę prywatną, a nie wykonującą obowiązki urzędnicze przedstawiciela organu. Tym samym nagranie video podlega również regulacji ustawy o prawach autorskich prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 90 poz. 631) oraz ochronie dóbr osobistych wynikającej z art. 23 Kodeksu cywilnego. Organ administracji publicznej w swoich działaniach kieruje się zasadą wynikającą z art. 6 K.p.a. tj. działaniem na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że wykonując kopie nagrania video dla strony organ tym działaniem mógłby naruszyć prawa osób trzecich - praw autora filmu oraz wizerunku osób w nim utrwalonych.

W skardze do sądu D. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 73 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na bezpodstawnym i dowolnym uznaniu, iż nagranie video zapisane na nośniku CD stanowiące materiał dowodowy w sprawie nie stanowi dokumentu, a tym samym wyłączone jest spod regulacji art. 73 ww. ustawy, określającej prawo strony dostępu do akt sprawy, w sytuacji gdy treść art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy oraz do sporządzania z nich kopii bez względu na to, czy akta sprawy stanowią wyłącznie dokumenty w klasycznym ujęciu, czy też nie, co w konsekwencji w sposób istotny rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podobnie jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca zwróciła uwagę, że art. 73 § 1 k.p.a. nie posługuje się pojęciem dokumentu, lecz przewiduje prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy, natomiast określenie "akta sprawy" ma pojęciowo szersze znaczenie niż termin "dokument". Przedmiotem udostępniania są więc "akta sprawy", które obejmują "całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji" (vide: G. Łaszczyca, O Martzsy, A. Mantan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, opubl. Lex/2010, wyd. III, tamże W. Taras, Udostępnianie akt sprawy..., s. 286).

Wobec powyższego, zawężanie prawa strony do udostępnienia jej akt sprawy jedynie do dokumentów i to dokumentów urzędowych, czy też innych przedmiotów pokrytych pismem jest w ocenie skarżącej nieuprawnione.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy myli pojęcia "dowodu", "środka dowodowego" oraz "źródła dowodowego" wywodząc, że nagranie video rzekomej samowoli budowlanej nie jest dokumentem, lecz innym środkiem dowodowym. W rzeczywistości środki dowodowe (do których prowadzą źródła dowodowe) są intelektualnym zapisem, stanowiącym wiedzę organu prowadzącego postępowanie, o faktach dowodowych, uzyskanych w drodze czynności procesowych, szeroko pojętych oględzin i ekspertyz.

Także okoliczność, że nagranie zostało wykonane przez osobę prywatną, a nie wykonującego obowiązki urzędnicze przedstawiciela organu, w kontekście prawa strony do udostępnienia jej akt sprawy, w ocenie skarżącej nie powinna mieć znaczenia, ponieważ przepis art. 73 § 1 k.p.a. jest jasny i nie wymaga szczegółowych interpretacji, a warunkiem wystarczającym do ubiegania się przez stronę o sporządzenie kopii dokumentu jest to, aby akta zostały zgromadzone w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej.

W ocenie skarżącej należy zgodzić się z tym, że strona postępowania nie może żądać, aby takie kopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji, gdyż nie ma on takiego obowiązku, bowiem sporządzanie kopii z akt postępowania w/w przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych.

Ogólnikowe odwoływanie się do ustawy o prawie autorskim oraz instytucji ochrony dóbr osobistych przewidzianej w art. 23 ustawy Kodeks cywilny w tej sprawie jest również w ocenie strony skarżącej chybione, ponieważ dokonane przez stronę postępowania nagranie video ukazujące działkę rekreacyjną P. G. nie jest utworem, o którym mówią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, albowiem nie każda rejestracja zdarzenia kamerą stanowi utwór audiowizualny i może być traktowana jako przedmiot ochrony prawa autorskiego, a tylko wtedy, gdy wypełnia ogólne znamiona utworu.

Odnosząc się do kwestii ochrony dóbr osobistych autora nagrania, na którą powoływał się organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu skarżąca stwierdziła, że argumentacja ta ma charakter wręcz kuriozalny, bowiem sporne nagranie video dotyczy prywatnej posesji P. G., a sporządzone zostało bez ich zgody i wiedzy przez inną stronę tego postępowania tj. K. M. G. Jeśli więc mogło tu dojść do naruszenia dóbr osobistych, to z pewnością nie dotyczy to dóbr autora nagrania, lecz właścicieli nagrywanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wniosek skarżącej o udostępnienie nagrania celem sporządzenia jego kopii złożony został w trybie art. 73 § 1 K.p.a., dlatego też oceny legalności zaskarżonego postanowienia należało dokonać w świetle regulacji przepisów art. 73 i art. 74 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przewidziane natomiast w § 2 art. 73 k.p.a. uprawnienie strony dotyczy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów. Ograniczenia w możliwości sporządzania kopii i odpisów mogą dotyczyć akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości wydania kopii nagrania wideo znajdującego się w aktach sprawy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że żądanie sporządzenia kopii takiego nagrania nie mieści się w uprawnieniach, jakie przysługują stronie z mocy art. 73 § 1 k.p.a. Brak jest przy tym szerszej argumentacji, dlaczego powyższa konstatacja ma stanowić podstawę do odmowy udostępnienia kopii płyty stronie postępowania.

W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne i nie znajduje oparcia w regulacji prawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyznacza technicznych sposobów realizacji uprawnienia strony określonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym samym za dopuszczalną uznać należy każdą powszechnie dostępną technikę sporządzania kopii. W związku z powyższym sporządzanie kopii w rozumieniu powołanego przepisu może być dokonywane za pomocą wszystkich nowoczesnych urządzeń służących do powielania i utrwalania materiałów oraz informacji, nie wyłączając skanerów czy też nagrywarek CD. Dlatego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na zrobienie kopii płyty mieści się w dyspozycji przepisu art. 73 § 1 K.p.a., określającego formy udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Jak już wyżej zostało nadmienione, wyłączenia od zasady udostępniania akt sprawy stronom postępowania administracyjnego określa przepis art. 74 K.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, iż akta rozpoznawanej sprawy administracyjnej nie są opatrzone klauzulą tajności. Organ administracji publicznej nie wyłączył dostępu do akt sprawy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 K.p.a. określający wyjątki od zasady udostępniania akt stronom postępowania nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Organ administracji publicznej nie może kreować zakresu udostępnienia akt sprawy administracyjnej nie mając ku temu podstawy ustawowej. Należy również pamiętać, że regulacje zawarte w przepisach K.p.a. o udostępnieniu akt są bezpośrednio związane z dwiema podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jakimi są zasada jawności oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Takie zaś rozumienie procesowych uprawnień strony sprawia, że omawiany przepis nie może być rozumiany jako wyłączający możliwość domagania się sporządzenia kopii akt w wersji elektronicznej za pomocą właściwego urządzenia.

Odnosząc się do stanowiska organu odwołującego się do argumentu ochrony praw autorskich wynikającej z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. 2006 r., Nr 90 poz. 631 ze zm.), i pomijając wadliwość ustalenia przez organ, że przedmiotowe nagranie video ukazujące działkę rekreacyjną P. G. jest utworem, o którym mówią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy, to należy dodatkowo wskazać, że twórcom przysługują autorskie prawa osobiste oraz autorskie prawa majątkowe, mające charakter cywilnych praw podmiotowych, których ochrona należy do kompetencji uprawnionego podmiotu, a nie organu administracji publicznej. Udostępnienia akt nie można uznać za sposób rozpowszechniania filmu jako utworu. A zatem udostępnienie nagrania, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy, nie uprawnia bowiem strony, której nagranie to udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy).

Wskazać także należy, że strona wnosząca o przeprowadzenie określonego dowodu w postępowaniu administracyjnym, musi brać pod uwagę okoliczność, iż konkretny fakt uznaje się za udowodniony, gdy pozostałe strony miały możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu, a więc wtedy, kiedy dowód ten zostanie udostępniony pozostałym stronom postępowania. Nie ma przy tym znaczenia forma tego udostępnienia: bezpośrednio, czy za pośrednictwem określonego nośnika informacji.

Oceniając natomiast postanowienie organu I instancji należy dodatkowo podnieść, że wniosek skarżącej o udostępnienie nagrania celem sporządzenia jego kopii złożony został w trybie art. 73 § 1 K.p.a., Wobec powyższego zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji rozważania na temat, czy i w jakim zakresie zastosowania art. 73 par.2 kpa wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy i są po prostu zbędne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien udostępnić skarżącej akta sprawy celem wykonania kopii nagrania w lokalu organu w obecności pracownika tego organu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.