II SA/Po 353/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] 2011 r. H. A., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie przebiegu granic geodezyjnych działek nr [...] i nr [...], poprzez upoważnienie geodety do podjęcia czynności ustalenia przebiegu granic. Wskazał, iż wniosek ten znajduje uzasadnienie w treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi Wójt K. pismem z dnia 9 listopada 2011 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do przedłożenia pełnomocnictwa oraz wskazanie podstawy prawnej żądania przeprowadzenia określonego we wniosku postępowania rozgraniczeniowego, albowiem – jak wskazał – określone w nim działki gruntu stanowią własność R. i A. P. (działka nr [...]) oraz R. i J. K. (działka nr [...]), przy czym osoby te nie złożyły wniosku o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na brak sporu w tym zakresie, a nadto nie wystąpiła żadna z przesłanek pozwalających Wójtowi na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Dodatkowo podał, że art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi podstawy do zgłoszenia wniosku o dokonanie rozgraniczenia.

W piśmie z 18 listopada 2011 r. pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że R. i A. P. oraz R. i J. K. zajęli część pasa drogowego oznaczonego jako działka nr [...] stanowiącego własność gminy K.. Uniemożliwili tym samym korzystanie osobom trzecim z drogi publicznej. Z uwagi na to wniosek o ustalenie przebiegu geodezyjnych poprzez upoważnienie geodety do podjęcia czynności ustalenia przebiegu granic jest w pełni zasadny i zasługuje na uwzględnienie. W załączeniu przedłożono pełnomocnictwo.

W dniu 9 grudnia 2011 r. Wójt Gminy K. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. R. i A. P. podali, że nie wyrażają zgody na rozgraniczenie nieruchomości. Zaznaczyli, że w dniu 17 kwietnia 2010 r. na ich wniosek zostało przeprowadzone ustalenie granic nieruchomości nr [...] i [...]. Wskazali, że H. A. nie był i nie jest stroną w tej sprawie.

Następnie Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] 20121 r. znak: [...], wydajną na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) umorzył postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku H. A.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania o nr [...] i [...] stanowią własność R. i A. P.(nr [...]) i R. i J. K. (nr [...]). Żadna z powyższych osób nie złożyła wniosku w przedmiocie dokonania rozgraniczenia, nie istnieje też pomiędzy nimi spór co do przebiegu granic. Żadna z tym działek nie graniczy też z działką wnioskodawcy. Z kolei wskazana przez wnioskodawcę działka nr [...], przebiegająca pomiędzy obydwiema wyżej wskazanymi nieruchomościami stanowi drogę będącą własnością Gminy K., nie będącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (dalej: u.p.g.k.) wójtowie przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca nie ma legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego co do granic nieruchomości będących własnością innych osób – w stosunku do niego – trzecich.

Wójt zaznaczył, że z kolei możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została określona w art. 30 ust. 3 u.p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie może być przeprowadzone z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. W szczególności nie jest nią rzekome uniemożliwienie osobom trzecim dostępu do drogi publicznej przez właścicieli działek nr [...] i [...]. Wskazywana we wniosku droga nie jest drogą publiczną, a drogą stanowiącą własność Gminy K.. Nie sposób przyjąć, że dostęp do niej jest utrudniony, albowiem żaden przepis nie nakazuje nawet zapewnienia osobom trzecim takiego dostępu do drogi innej niż droga publiczna. Wójt powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego składa osoba nie posiadająca przymiotu strony, czyli wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania albo wniosek dotyczy nieruchomości, co do których niesporny jest przebieg granicy, albo nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy, to jest zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, wówczas organ powinien wydać decyzje o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

H. A., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W jego motywach wskazał, że działka nr 158 stanowi drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne drogami wewnętrznymi są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych , w tym w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Z art. 8 ust. 2 tej ustawy wynika również, iż za budowę, przebudowę, remont, utrzymanie, ochronę i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz za zarządzanie nimi odpowiada zarządca terenu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to do wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli również drogami wewnętrznymi. W tym zakresie wójt powinien podejmować niezbędne czynności w celu zapewnienia prawidłowego korzystania z mienia komunalnego zainteresowanym osobom trzecim. W niniejszym postępowaniu nie można odmówić odwołującemu prymatu strony, gdyż przeprowadzenie rozgraniczenia leży w interesie odwołującego. Zajęcie przez właścicieli działek nr [...] i [...] części pasa drogowego o nr [...] uniemożliwia wnioskodawcy prawidłowe korzystanie z jego nieruchomości, gdyż przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą dojazdową do nieruchomości stanowiących własność odwołującego. Bezprawnie zwężenie pasa drogowego godzi więc bezpośrednio w interesy H. A., dlatego przyjęcie, iż nie jest on stroną niniejszego postępowania jest bezpodstawne.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w wyniku rozpoznania odwołania H. A., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie powołało przepis art. 30 ust. 1 i 2 u.p.g.k., by następnie stwierdzić, że niewątpliwie nie ma przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym osoba nie będąca właścicielem żadnej z działek, co do których miałoby nastąpić ustalenie przebiegu ich granic. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji co do braku przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 up.g.k. wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W konsekwencji stwierdziło, że w sytuacji, gdy wniosek złożyła osoba nieposiadająca przymiotu strony, a ponadto wniosek ten dotyczy nieruchomości, co do których w przekonaniu ich właścicieli nie jest sporny przebieg granicy, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania rozgraniczeniowego. Nie stanowią też o konieczności rozgraniczenia nieruchomości kwestie związane z korzystaniem z drogi wewnętrznej.

H. A., reprezentowany prze radcę prawnego A. K., wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w L.. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż przy wydaniu tej decyzji naruszył prawo przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, a także pominięcie treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarządca drogi jest obowiązany do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym drogami wewnętrznymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi SKO w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja SKO w L. z dnia [...] 2012 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta K. z dnia [...] 2011 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...] i [...], położonych w m. S., z powodu uznania, że skarżący H. A. nie będąc właścicielem żadnej z tych nieruchomości nie ma przymiotu strony.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Tak zacytowane przepisy, jak i żadne inne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Ich znaczenia należy zatem upatrywać w art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego istotne znaczenie odgrywa interes prawny podmiotu czyjego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" rozumiane w sposób bezpośredni oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2009 , s. 222, UW. 8). Cechami interesu prawnego jest to, ze jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie. Jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r. II OPS 1/11, ONSAiWSA 2012/2/17, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli (wyrok WSA w Lublinie z 14.01.2010 r., III SA/Lu 469/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.05.2012 r., IV SA/Po 1273/11, baza orzeczeń NSA). W uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r. zapadłej na tle problematyki kosztów postępowania rozgraniczeniowego NSA wyjaśnił, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (uchwała NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Stroną postępowania rozgraniczeniowego nie jest natomiast podmiot będący właścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości co do której zaistniał spór o przebieg granicy (wyrok WSA w Krakowie z 18.4.2007 r., III SA/Kr 402/06, baza orzeczeń NSA). Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości winien być w sposób obiektywny oparty na regulacji prawa materialnego. Ustalenie linii granicznej wiąże się z określeniem zakresu prawa własności na gruncie. Innymi słowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu.

W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wniosek o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w m. S. pochodził od skarżącego, który nie jest właścicielem, ani nie legitymuje się żadnym innym tytułem prawnym do którejkolwiek z tych nieruchomości. Co więcej skarżący nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tymi nieruchomościami. Argumentem, na który powołał się skarżący było twierdzenie, że dokonanie na nowo rozgraniczenia wspomnianych działek nr [...] i [...] jest konieczne z tego powodu, że właściciele tychże nieruchomości zajęli część nieruchomości nr 158, stanowiącej drogę (własność gminy K.), którą to skarżący dojeżdża do swojej działki.

W ocenie Sądu ewentualne zmniejszenie szerokości drogi (na które powołuje się skarżący) na skutek dokonanego rozgraniczenia nieruchomości, z perspektywy skarżącego może być jedynie rozważane w kategoriach interesu faktycznego. Nawet jeżeliby doszło do uszczuplenia powierzchni działki nr [...] w wyniku rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w S. lub innych działań, nie oznacza to, że doszło do naruszenia przestrzennych granic prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego. Uznając, że skarżący ma interes prawny, by domagać się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego tychże działek doszłoby do niczym nieuzasadnionego poszerzenia kręgu stron postępowania i prowadziłoby do sytuacji w której podmiot wskazujący na bliżej nieokreślony interes faktyczny mógłby w skuteczny sposób dążyć do nadania temu interesowi pierwszeństwa przed interesem prawnym właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2012 r., IV SA/Po 1113/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby miał on interes prawny w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] w S., do których nie ma żadnego tytułu prawnego. Niedopuszczalne jest upatrywanie tego interesu z faktu, że działka nr [...] położona w tej miejscowości, z której skarżący faktycznie korzysta jako drogi, jest własnością gminy K. i z tego powodu skarżący ma prawo z niej korzystać.

Po pierwsze zważyć należy, iż działka nr [...] jest drogą wewnętrzną. Tego rodzaju drogi nie są zaś drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Do dróg publicznych, zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Tylko zaś z dróg publicznych, jak określa to przepis art. 1 ustawy, może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi o powszechnym do nich dostępie, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym. Skoro działka nr [...] należąca do gminy jest jedynie drogą wewnętrzną, nie posiadającą statusu drogi publicznej, to skarżący nie może upatrywać interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, które miałoby na celu m.in. ustalenie, czy nie nastąpiło uszczuplenie powierzchni tej działki.

Bezpodstawne jest również wywodzenie przez skarżącego interesu prawnego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu rozgraniczeniowym z przepisu kompetencyjnego art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który określa, iż do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z faktu, iż wójt zobowiązany jest do wykonywania zadań w tym zakresie, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że skarżący w jakikolwiek sposób uprawniony jest do korzystania z działki będącej w zasobie komunalnych nieruchomości gminnych.

W ocenie Sądu organy orzekające nie naruszyły również przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.p.g.k. w zakresie w jakim nie znalazły podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i [...] z urzędu. Trzeba zaznaczyć, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji innej niż scalanie gruntów podlega uznaniu przez organy, które mogą wszcząć takie postępowanie. Żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu przez ten organ postępowania rozgraniczeniowego. Uznanie przez wójta gminy, iż nie znajduje on podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w żądanym przez skarżącego zakresie nie podlega ocenie na płaszczyźnie sądowoadministracyjnej kontroli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. III SA/Kr 1014/07, Lex nr 506483).

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.