II SA/Bd 283/12

Uzasadnienie

R. G., jako student Uniwersytetu [...], wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpił o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2011/2012, w związku ze średnią ocen osiągniętą w poprzednim roku akademickim.

Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 173 ust. 1 pkt 3, art 181 ust. 1, art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 11 ust. 2, § 23-32, § 35 ust. 2 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...] z dnia [...] września 2011 r. (zarządzenie nr 130 Rektora [...] z dnia [...] września 2011 r., dalej zwane: "Regulaminem"), odmówiła przyznania R. G. stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012 (dalej zwane: stypendium).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 11 ust. 2 Regulaminu, studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia pomocy materialnej, o których mowa w art. 173 ustawy, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Organ wskazał, że student posiada tytuł zawodowy, w związku z czym przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów nie jest możliwe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. G. zarzucił decyzji obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 184 ust. 5 ww. ustawy. Skarżący stwierdził, że błędne zastosowanie prawa przez Komisję polegało na dokonaniu oceny prawnej zaszłych zdarzeń, które do tej pory nie miały znaczenia prawnego i oparcie się na tej ocenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarzucił on, że jest to przykład retroaktywności, która jest niedopuszczalna jak to wynika z Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że pierwszy kierunek skończył na 3 lata przed wejściem w życie nowej regulacji, a nowe studia rozpoczął w roku 2008. Według skarżącego organ naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa oraz złamał regułę lex retro non agit. Nadto student poddał w wątpliwość konstytucyjność przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, na poparcie swoich wywodów przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...], powołując się na przepisy art.104, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 175 ust. 3, art. 184 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i §23-32 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...] z dnia [...] września 2011 r., orzekła ponownie o odmowie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów i utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, szczegółowy regulamin przyznawania pomocy materialnej ustala rektor uczelni w porozumieniu z organem samorządu studenckiego, natomiast w myśl § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...] Rektor, w porozumieniu z Radą Studentów [...], ustala liczbę stypendiów rektora dla najlepszych studentów danego kierunku studiów. Rektor [...]K w porozumieniu z Radą Studentów [...] ustalił, że w roku akademickim 2011/2012 stypendium otrzyma nie więcej niż 8% studentów danego kierunku studiów. Komisja dodała również, że § 30 ust. 1 w/w regulaminu wskazuje, że stypendia rektora dla najlepszych studentów przyznaje się według listy rankingowej. W dalszej części organ podtrzymał argumentację zawartą w poprzedniej decyzji, że zgodnie z art. 184 ust. 4 i 5 w/w ustawy, student studiujący równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów tylko na jednym kierunku, a studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, stypendium nie przysługuje, chyba, że student kontynuuje studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra. Komisja nie uznała argumentów skarżącego i stwierdziła, że nowelizacja ustawy nie zawiera przepisów przejściowych, które mogłyby upoważnić organ do przyznania stypendium osobie, która już ukończyła jeden kierunek studiów uzyskując tytuł zawodowy magistra.

W ocenie Odwoławczej Komisji Stypendialnej przyznanie stypendium studentowi, który uzyskał już tytuł zawodowy magistra przed nowelizacją byłoby rażącym naruszeniem art. 184 ust. 5 w/w ustawy.

Według organu argument skarżącego dotyczący braku przepisów przejściowych w znowelizowanej ustawie, który umożliwiłby przyznanie stypendium poprzez "wykładnię systemową", nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Komisja nie jest bowiem organem upoważnionym do przyjmowania uwag i petycji co do jakości uchwalonych aktów prawnych rangi ustawowej, a jedynie jest obowiązana do ich przestrzegania. W ocenie organu wywody skarżącego dotyczące niekonstytucyjności zastosowanej normy prawnej nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, a powołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczą innych przepisów niż te, które były podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Organ dodał, że nowelizacja ustawy odbyła się w konsultacji ze środowiskiem studentów, nadto nie doszło do złamania zasady lex retro non agit ponieważ podstawowe prawo studenta - do ubiegania się o pomoc materialną zostało zachowane. Ustawa nigdy nie gwarantowała otrzymania przez studenta stypendium, a otrzymanie stypendium jest możliwe dopiero po spełnieniu określonych warunków, co wynika z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zarówno po jak i przed nowelizacją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. R. G. zarzucił powyższej decyzji obrazę prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP z 1997 r., a także art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucił, że organ błędnie przyjął, iż fakt ukończenia przez niego studiów na kierunku [...] w roku akademickim 2007/2008 wypełnia dyspozycję art. 184 ust. 5, a stanowisko takie zostało przyjęte przy braku przepisów przejściowych regulujących tę kwestię lub jakichkolwiek innych przepisów upoważniających do interpretacji prawa, która rozciąga jego zastosowanie na fakty prawne, które miały miejsce przed datą wejścia w życie ustawy.

Skarżący zarzucił organowi pominięcie faktu, że ukończenie przez niego studiów miało miejsce 3 lata przed wejściem w życie nowej regulacji oraz, że studia na obecnym kierunku rozpoczął w tym samym okresie tj. w roku 2008. Wobec tego żaden z faktów prawnych, na których oparł się organ nie miał miejsca w okresie obowiązywania nowej regulacji, tj. po 1 października 2011 r. Błąd ten jest efektem posłużenia się przez organ tylko wykładnią językową przepisu. Odwoławcza komisja stypendialna całkowicie zignorowała fakt, że taka interpretacja prowadzi do wyników sprzecznych z art. 2 ustawy zasadniczej z 1997 r., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady lex retro non agit. Stanowisko takie Komisja przyjęła mimo braku, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie, przesłanek umożliwiających stosowanie prawa z mocą wsteczną. Po pierwsze, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego do stosowania ustawy z mocą wsteczną w np. przepisach przejściowych, które dotyczyłyby osób w mojej sytuacji. (tj. osób które ukończyły uczelnię wyższą pod rządami starej ustawy, i kontynuują naukę na kolejnym kierunku rozpoczętą przed 1 października 2011 r.). Po drugie, stan faktyczny nie dotyczy stosunku prawnego o charakterze ciągłym, do którego teoretycznie można stosować nowe regulacje z mocą wsteczną. W przypadku zaskarżonej decyzji nie można w ogóle mówić o stosunku prawnym, ponieważ ukończenie studiów wyższych to fakt prawny mający miejsce w przeszłości. Po trzecie, brak jest jakiejkolwiek regulacji przejściowej dotyczącej podmiotów w jego sytuacji (tj. osób, które ukończyły uczelnię wyższą pod rządami starej ustawy, i kontynuują naukę na kolejnym kierunku rozpoczętą przed 1 października 2011 r.), a rozstrzygnięcie dotyczy praw tych podmiotów. W związku z tym mamy do czynienia z luką w regulacji (na co wskazywał RPO w cytowanymi niżej wystąpieniu generalnym). Wobec tego organ powinien, taką lukę wyeliminować w drodze wykładni, nie tracąc z pola widzenia dobra obywatela i jego słusznych interesów.

R. G. wskazał, że w poprzednim roku akademickim, tj. 2010/2011 miał podstawy do przyjęcia, że uzyska stypendium za wyniki w nauce. To przewidywanie pozostało aktualne we wrześniu 2011 r., tj. w okresie, kiedy zapadają decyzję dotyczące stypendiów. Powyższe wynika z faktu, że na [...] przyjęto średnią ocen uzyskanych w roku akademickim 2010/2011, jako jedyne kryterium przyznawania stypendium rektora na rok 2011/2012. W przypadku skarżącego średnia wynosiła 4,5, co, według rankingu uczelnianego, dawało 84 % szans na uzyskanie stypendium. Mając to na uwadze, skarżący mógł z dużym prawdopodobieństwem liczyć na przyznanie świadczenia. Pewność ta była uzasadniona także działaniami organów uczelni, które w procedurze przyznawania stypendium rektora, stosowały ustawę w starym brzmieniu. Widać to na przykładzie Uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2011 r., w sprawie ustalenia wykazu przedmiotów branych pod uwagę do obliczania średniej stypendialnej uprawniającej do uzyskania stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2011/2012, która wydana była w oparciu o § 25 i 26 zarządzenia Nr [...] Rektora [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Regulamin przyznawania pomocy materialnej studentom [...], a więc o akt wydany pod rządami starej ustawy. Dalsza cześć postępowania prowadzona była w oparciu o zarządzenie nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2011 r. Regulamin przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu [...], a więc akt wydany przed wejściem w życie nowej ustawy, tj. przed 1 października 2011 r.

R. G. zaakcentował, że powyższą wątpliwość podzielił Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu generalnym RPO - 686330-1/11/ST/KJ. W związku z tym skarżący uznaje za zasadne zastosowanie innych metod wykładni w celu ustalenia znaczenia przepisu zgodnego z Konstytucją. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący ponownie przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2012r. R. G. uzupełnił skargę zarzucając rażące naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł w tym zakresie wadliwość poszczególnych stwierdzeń uzasadnienia decyzji Komisji oraz to, że organ nie zrozumiał zarzutu stawianego w odwołaniu, który nie dotyczył niekonstytucyjności przepisu, lecz niekonstytucyjności zastosowanej przez organ wykładni prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącego.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej zwanej "P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i - zdaniem Sądu - z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej wnioskiem R. G. z dnia [...] listopada 2011 r. o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów, i wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 z późn.zm.) – zwanej dalej ustawą.

Stosownie do przepisu art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów stanowi jedną z form pomocy materialnej dla studentów ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Podkreślić przyjdzie, że w świetle przepisów art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm.), świadczenia z tytułu pomocy materialnej studentom stanowią środek służący spełnieniu zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Zgodnie z art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora, a od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Stosownie do ust. 4 art. 175 ustawy, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3, podpisują przewodniczący komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (art. 177 ust. 1 i 4 ustawy).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołane regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji K.p.a., a faktu tego nie zmienia powierzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu temu samemu organowi w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a., do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei (w art. 140 K.p.a.) odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów

o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nadto, organy odwoławcze zobowiązane są do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w K.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne".

W tej ostatniej grupie przepisów znajduje się natomiast art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w świetle którego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest komisja stypendialna (art. 27 § 1 K.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwustronnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W tym miejscu odnotować należy, że uprzednio zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl opisanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednak w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy wskutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących stypendium rektora dla najlepszych studentów, ponieważ omówiona nowelizacja, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 K.p.a., dotyczy zarówno decyzji wydawanych przez rektora (organ monokratyczny), jak również członków komisji stypendialnej, działających z upoważnienia rektora. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja w sprawie stypendium rektora dla najlepszych studentów nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (rektora), lecz przez upoważnione przez niego osoby lub organ - komisję stypendialną (na zasadach określonych w art. 175 ust. 4 w zw. z art. 177 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W niniejszej sprawie analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że [...] W. C., jako wiceprzewodniczący Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...], z upoważnienia przewodniczącego Komisji, podpisał w imieniu tego organu zarówno decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie przyznania skarżącemu spornego stypendium rektora, jak również utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

Osoba ta nie sprawuje funkcji rektora (organu), lecz jest pracownikiem uczelni powołanym w dniu [...] października 2011 r. przez Prorektora do spraw studenckich [...] w skład Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...], jako jej Wiceprzewodniczący.

Ponadto wskazać przyjdzie, że zgodnie z treścią znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów indywidualnych z posiedzeń Komisji z [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r. organ kolegialny dwukrotnie rozpoznawał przedmiotową sprawę skarżącego w identycznym ośmioosobowym składzie tj: M. H. (przewodniczący), [...] W. C. (wiceprzewodniczący), E. D., P. D., P. G., [...] W. G., [...] B. S., A. Ś.

Mając na uwadze zasady wykładni celowościowej powyższej regulacji wskazać należy, że wszyscy członkowie komisji stypendialnej (zarówno pracownicy uczelni, jak i studenci) - jako organu kolegialnego, któremu przekazana została kompetencja do sprawowania administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium), czyli rozpoznawania indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W sytuacji złożenia przez studenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), ma bowiem zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Niedopuszczalne było, więc w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osoby, które brały już udział w wydaniu decyzji, której wniosek ten dotyczył.

Niezależnie od powyższego dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się akt powołania (z dnia [...] października 2011 r.) przez Prorektora do spraw Studenckich Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] na rok akademicki 2011/2012, w składzie czternastoosobowym, w tym ośmiu studentów oraz sześciu pracowników uczelni (k. 76-78 akt sądowych). Tym samym aktem, powołując się na treść § 5 ust. 5 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...], przekazał Odwoławczej Komisji Stypendialnej: "uprawnienia, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 ww. regulaminu".

Zgodnie z przepisem art. 175 ww. ustawy, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej.

Zważyć przyjdzie, że w zasadzie powtórzenie powyższego przepisu stanowi § 5 ust. 5 zarządzenia Rektora Uniwersytetu [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Uniwersytetu [...]. Zgodnie z zapisem § 5 ust. 2 Regulaminu, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane przez rektora. Ustęp 3 § 5 stanowi natomiast, iż od decyzji dziekana w sprawie stypendium socjalnego, stypendium socjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora.

W ust. 4 § 5 przewidziano (podobnie jak w art. 175 ust. 3 zd. 2 ustawy), że w przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze cytowane regulacje ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Regulaminu ustanowionego zarządzeniem z dnia [...] września 2011 r. stwierdzić przyjdzie, że mocą wskazanego wyżej aktu z dnia [...] października 2011 r. Prorektor do spraw Studenckich [...] powołał Odwoławczą Komisję Stypendialną tej uczelni na rok akademicki 2011/2012, a następnie przekazał jej uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów oraz rozpatrywania sprawy na skutek odwołania od decyzji dziekana w sprawach stypendium socjalnego, stypendium socjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi. Z treści tego dokumentu nie wynika jednoznacznie, iżby Prorektor [...] do spraw Studentów (z upoważnienia rektora) przekazał odwoławczej komisji stypendialnej uprawnienie do ponownego rozpoznania sprawy stypendium rektora dla najlepszych studentów (o czym stanowi § 5 ust. 4 Regulaminu). W aktach sprawy brak jest również dowodów wskazujących na to, w jakim zakresie właściwy organ samorządu studenckiego wnioskował do Rektora [...] o przekazanie odpowiedniej komisji lub komisjom uprawnień w zakresie przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, czy obejmował ten wniosek również ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniosku studenta. Nie można zatem wykluczyć, iż uprawnienie w zakresie przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów Rektor [...] przekazał Odwoławczej Komisji Stypendialnej jedynie częściowo, tzn. do rozpoznania wniosku, przy czym uprawnienie do ponownego rozpoznania sprawy po decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej pozostało w kompetencji Rektora [...]. Rektor jest związany zakresem wniosku właściwego organu samorządu studenckiego, nie może przekazać więcej uprawnień niż wnioskowane.

Powyższe okoliczności wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy w ten sposób, aby na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] listopada 2011 r., sprawę rozpoznał organ właściwy i w odpowiednim trybie, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z przedłożonych do sprawy akt administracyjnych (uzupełnionych na wezwanie Sądu) nie wynika także, czy właściwy organ uregulował tryb pracy Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] bardziej szczegółowo, niż wynika to z zapisów § 5 zarządzenia [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Zgodnie z § 5 ust. 8, 9 i 11 Regulaminu, Odwoławczą Komisję Stypendialną powołuje rektor spośród studentów delegowanych przez Radę Studentów [...] i pracowników uczelni, w jej skład wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący oraz członkowie, przy czym liczbę członków i wiceprzewodniczących określa rektor w porozumieniu z Radą Studentów [...]. Studenci stanowią większość składu komisji. Przewodniczącym komisji jest student. Po myśli § 5 ust. 14 i 15 przewodniczący komisji stypendialnej kieruje pracami komisji. Z jej posiedzeń sporządza się protokół.

Wskazać przyjdzie, iż w stanie prawnym obowiązującym przed dniem

1 października 2011 r. (zmiany wprowadzone ustawą z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 84, poz. 455), zgodnie z art. 175 ustawy, w uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne stypendia za wyniki w nauce przyznawane były przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, bez konieczności składania wniosku przez studenta. Od decyzji tego organu przysługiwało studentowi odwołanie do rektora składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji.

Wobec wskazanej powyżej zmiany przepisu art. 175 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i wynikającej z niej (od dnia 1 października 2011 r.) kompetencji do dwukrotnego rozpoznania sprawy nie tylko przez rektora, ale także do przekazania uprawnień w tym zakresie odpowiedniej komisji stypendialnej, obowiązkiem rektora uczelni jest zapewnienie, w porozumieniu z właściwym organem samorządu studenckiego, takiego zorganizowania trybu pracy organów kolegialnych (także ukształtowanie struktury ilościowej i osobowej), aby istniały szczegółowe uregulowania zapewniające przestrzeganie norm procedury administracyjnej, w tym wyeliminowanie sytuacji, kiedy ta sama osoba bierze udział w ponownym rozpoznaniu sprawy, w której brała udział w wydaniu zaskarżonej przez stronę postępowania decyzji.

Obowiązujące regulacje ustawowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby ukształtowanie składu i trybu pracy komisji stypendialnych w sposób gwarantujący rozpoznanie indywidualnych spraw administracyjnych studentów zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym w sposób zapewniający obiektywne rozpoznanie sprawy co do istoty w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, że jeżeli na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego Rektor [...] (lub upoważniony Prorektor) rzeczywiście przekazał Odwoławczej Komisji Stypendialnej uprawnienie w zakresie przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów łącznie z uprawnieniem do ponownego rozpoznania sprawy, wówczas, istnieje możliwość ponownego rozpoznania niniejszej sprawy co do jej istoty przez Odwoławczą Komisję Stypendialną [...], z wyłączeniem osób, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Komisja bowiem została powołana w składzie czternastoosobowym, podczas gdy w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej uczestniczyło ośmiu członków tej Komisji. Nie jest również wykluczona możliwość poszerzenia przez rektora składu komisji stypendialnej, o ile obowiązujące w tym zakresie szczegółowe regulacje w zakresie trybu działania Komisji lub inne okoliczności uniemożliwią ponowne rozpoznanie wniosku R. G.

Z tych powodów, uwzględniając także względy ekonomiki procesowej, zdaniem Sądu, nie zachodziła potrzeba uchylenia obydwu decyzji wydanych przez Odwoławczą Komisję Stypendialną [...] w niniejszej sprawie.

Stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącego.

Na obecnym etapie postępowania, uwzględniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ administracji publicznej, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne

i niedopuszczalne. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem merytorycznie o żądaniach zgłoszonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd zauważa ponadto, że zostało ono wydane w trybie odwoławczym. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis ten stanowi zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję Odwoławcza Komisja Stypendialna postanowiła ponownie "odmówić przyznania" skarżącemu wnioskowanego świadczenia i "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Organ rozpoznając sprawę ponownie (w trybie odwoławczym) błędnie wydał zatem decyzję zawierającą zarówno rozstrzygnięcie właściwe dla organu pierwszej instancji, jak i dla organu odwoławczego. Przy czym, jak słusznie podniósł skarżący uzasadnienie tej decyzji, nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie wskazuje, jaki stan faktyczny ustalił organ, na podstawie jakich dowodów. Samo powołanie w uzasadnieniu decyzji treści przepisów prawa materialnego, bez wyjaśnienia, jakie znaczenie mają one dla konkretnego wydanego rozstrzygnięcia należy uznać za niewystarczające, bowiem nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Stwierdzone naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku podjęto stosownie do art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.