II SA/Po 198/14

Uzasadnienie

Decyzją nr [...], znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił M. A.-M. i M. A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy w celu legalizacji inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb G., położonej przy ul. Ź. [...] w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynął wniosek M. A.-M. i M. A. o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej zabudowy, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...]. Niemniej wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zarówno decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r., jak i decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy J. C. zgłosiła uwagi i zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji, podnosząc, że (1) rodzaj prowadzonej działalności (dojazd do garażu i naprawa samochodów) zakłóca spokój na obszarze typowo mieszkaniowym, (2) urządzenia pneumatyczne do odkręcania kół generują wibracje, a (3) naprawa samochodów skutkuje przedostawaniem się spalin i innych substancji do otoczenia. Inwestorzy z kolei w pismach z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r. wskazali, że (1) obszar analizowany obejmuje nie tylko obiekty o funkcji mieszkaniowej, lecz także o funkcji handlowej i usługowej, (2) wjazd do budynku sąsiaduje z wjazdem sąsiadów do garażu i nie zmienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania tejże działki, (3) budynek jest niewielki i pozwala prowadzić jedynie działalność usługowo-diagnostyczną, (4) w sąsiedztwie działa przedsiębiorstwo serwisujące i sprzedające wycieraczki samochodowej (opisane w centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej jako zakład produkcyjny, handlowy i naprawczy pojazdów i motocykli), (5) w promieniu 1 km występuje stacja paliw, serwis opon i naprawa maszyn roboczych, (6) budynek mieszkalny posiada dwa miejsca garażowe w części piwnicznej, zapewniające dostateczną ilość miejsc parkingowych, (7) Wielkopolski Wojewódki Inspektor Ochrony Środowiska nie stwierdził przekroczenia norm hałasu, (8) przez działkę przebiega linia wysokiego napięcia, która jest szkodliwa i nie sprzyja rekreacji, (9) warsztat funkcjonował przez szereg lat, gdy właścicielem nieruchomości był H. A. W trakcie wizji lokalnej organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z ewentualnymi usługami towarzyszącymi. Wśród istniejących funkcji, zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych lub na jednej działce wyróżnia się: gabinet stomatologiczny, serwis i sprzedaż wycieraczek samochodowych oraz myjnię samochodową. Po drugiej stronie ul. Ź. znajduje się jedynie zabudowa usługowa – budynek Wspólnoty Świadków Jehowy oraz obiekt handlowy sieci "B.". Tym samym lokalizacja warsztatu samochodowego nie jest kontynuacją funkcji gabinetu stomatologicznego, serwisu i sprzedaży wycieraczek, ani funkcji handlowej sklepu sieci "B.". Rozważając natomiast kwestię pogorszenia możliwości korzystania z nieruchomości położonej przy ul. Ź. [...], organ I instancji wyjaśnił, że zagadnienie to nie jest badane w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ramach którego bada się przede wszystkim spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Subiektywne odczucia osób trzecich o naruszeniu ich własnego interesu nie mogą bowiem ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości w zakresie wyznaczonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Jednocześnie w trakcie oględzin stwierdzono, że przedsiębiorstwa znajdujące się przy ul. Ź. [...] funkcjonuje w rzeczywistości jedynie jako serwis i sprzedaż wycieraczek samochodowych. Natomiast stacja paliw, serwis opon i napraw maszyn roboczych, wskazane przez inwestorów, znajdują się poza obszarem analizowanym. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego konieczne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu w promieniu 50 m wokół działki inwestorów wyznaczono obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z poczynionych ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna (bloki mieszkalne) – położona na zachodnim skraju obszaru analizowanego, do której dostęp odbywa się poprzez drogi osiedlowe od ul. N. P. – oraz funkcja mieszkalna jednorodzinna z ewentualnymi usługami towarzyszącymi. Wśród istniejących funkcji, zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych lub na jednej działce wyróżnia się: gabinet stomatologiczny, serwis i sprzedaż wycieraczek samochodowych oraz myjnię samochodową (usytuowaną na działce dostępnej od ul. S.). Po drugiej stronie ul. Ź., w obszarze analizowanym znalazł się budynek usługowy Wspólnoty Świadków Jehowy oraz obiekt handlowy sieci "B.". Ocena kontynuacji planowanej nowej funkcji z funkcjami już istniejącymi polega na zbadaniu, czy warsztat mechaniki samochodowej, zlokalizowany na posesji inwestorów wraz z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, stanowi funkcję, którą można pogodzić ze stanem istniejącym w sąsiedztwie. W ocenie organu I instancji należy uznać, że lokalizacja warsztatu samochodowego nie jest kontynuacją funkcji gabinetu stomatologicznego, serwisu i sprzedaży wycieraczek samochodowych, ani funkcji handlowej sklepów sieci "B.". Funkcja handlowa jest bowiem zlokalizowana na wyodrębnionej dużej działce, dostępnej z drogi publicznej – ul. S. i ul. Ź.; posiada własny parking dla samochodów obsługi i klientów. Warsztat samochodowy dałby się pogodzić z funkcją mieszkalną, w przypadku, gdyby stanowił odrębny budynek na odrębnej działce z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. Zbyt szerokie rozumienie kontynuacji funkcji oznaczałoby natomiast, że w ramach zabudowy mieszkalnej mogłaby powstać każda funkcja niemieszkalna, jeżeli w całym obszarze analizowanym, znalazłby się chociażby jeden obiekt spożywczy. Na terenie działki przy ul. Ź. [...] znajduje się funkcja handlowa (sprzedaż wycieraczek samochodowych z możliwością diagnostyki wycieraczek klientów). Nie jest to jednak warsztat samochodowy. Organ I instancji odniósł się również do istniejącej myjni samochodowej, zlokalizowanej przy ul. S. Wskazano, że nie zostały odnalezione dokumenty potwierdzające legalność myjni. Ponadto dla tej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część mieszkalną i biurową, w której został wprowadzony zapis o konieczności rozbiórki obiektów tymczasowych na działce (w tym obiektu, w którym istnieje myjnia). Poza tym uzgodnienie zarządcy drogi publicznej zezwala na jeden zjazd z ul. S., tym samym przesądzając o konieczności likwidacji drugiego zjazdu (funkcjonującego do obiektu myjni). Tak więc istniejąca myjnia samochodowa nie jest obiektem trwałym, pozwalającym na ocenę kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji legalizacja warsztatu samochodowego w obszarze budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. Omawiając pozostałe parametry, organ I instancji zauważył, że tylko budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. Źródlanej położone są w obszarze analizowanym wzdłuż jednolitej linii zabudowy, zlokalizowanej w odległości 7 m z miejscowym odchyleniem do 8 m. Po drugiej stronie ul. Ź. budynki zwrócone są elewacjami tylnymi, nie tworząc ustalonej linii zabudowy. Istniejące w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne położone są zaś na terenie osiedla, wzdłuż dróg osiedlowych, bez odniesienia do linii zabudowy. Ewentualna legalizacja warsztatu samochodowego w istniejącym garażu nie narusza przebiegu obowiązującej linii zabudowy od strony ul. Ź., ponieważ budynek garażu znajduje się na tyłach nieruchomości. Nie zachodzi zatem konieczność oceny kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 25,8%, mieszcząc się w przedziale od 9% do 42,8%. Omawiana inwestycja nie zwiększa powierzchni zabudowy działki, a zatem nie zachodzi konieczność oceny kontynuacji tego parametru. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 19,8 m, osiągając maksymalną szerokość 57 m w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. P. [...]. Legalizacja warsztatu samochodowego w istniejącym garażu nie wpływa na zmianę szerokości elewacji frontowej omawianego garażu, wobec czego nie zachodzi też potrzeba oceny kontynuacji tego wskaźnika. Wreszcie, budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają wysokość 5 kondygnacji nadziemnych. Budynki jednorodzinne przy ul. Ź. mają najczęściej wysokość 3 kondygnacji nadziemnych, w tym trzecia jako poddasze. Pozostałe budynki jednorodzinne mają wysokość dwóch kondygnacji. Obiekty usługowe przy ul. S. są jednokondygnacyjne. Budynek garażu samowolnie przeznaczonego na warsztat samochodowy jest jednokondygnacyjny, a jego ewentualna legalizacja nie powoduje zmiany wysokości garażu, co z kolei oznacza brak konieczności oceny także tego parametru. Podobnie zmianie nie ulega rodzaj dachu istniejącego garażu. Obszar analizowany pod względem cech zabudowy i zagospodarowania dzieli się na trzy strefy, gdzie pierwszą stanowi zabudowa wielorodzinna, blokowa, oddzielona od pozostałych stref klinem zieleni rekreacyjnej położonej wzdłuż strumienia W. Zachodnia strona ulicy Ź. to typowa enklawa budynków jednorodzinnych o charakterze willi miejskich, w których zlokalizowano usługi towarzyszące, współistniejące z mieszkalnictwem (gabinet lekarski, handel, serwis wycieraczek samochodowych). Ostatnia strefa zlokalizowana jest po wschodniej stronie obszaru analizowanego i jest zabudowana budynkiem handlowym sieci "B." wraz z parkingiem dla klientów oraz budynkiem Wspólnoty Świadków Jehowy, dostępnym od ul. S. Wprowadzenie warsztatu samochodowego poprzez legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na taki warsztat, nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym. Cechami charakterystycznymi dla enklawy budynków jednorodzinnych jest takie zagospodarowanie nieruchomości, na której posadowiony jest budynek mieszkalny oraz ewentualnie budynki współistniejące z funkcją podstawową tzn. garaże, budynki gospodarcze, budynki z usługami nieuciążliwymi. W omawianym przypadku, wprowadzenie funkcji warsztatu samochodowego wiąże się ze zmianą charakteru działki. Z podstawowej roli mieszkalnej omawiana działka stałaby się nieruchomością usługową. Istniejący wjazd na działkę służyłby jako podstawowy wjazd do warsztatu, miejsca postojowe w obecnym garażu lub obok zostałyby przekwalifikowane na miejsca dla samochodów klientów. Poza tym organ I instancji ustalił że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych; a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie zmienia to jednak faktu, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji oraz cech zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. A. M. i M. A. odwołali się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy garaż został wybudowany w latach 60. ubiegłego wieku i wykorzystywany był jako warsztat samochodowy do końca lat 70., bez sprzeciwu sąsiadow. Budynek nie został przebudowany. Ponadto, na działce przy ul. Źródlanej 26 znajduje się przedsiębiorstwo zajmujące się serwisem i sprzedażą wycieraczek samochodowych. Zakład ten oznaczony jest w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako zakład produkcyjny, handlowy i naprawczy pojazdów samochodowych i motocykli (kod PKD 45.32.Z). Informacja ta nie została uwzględniona przez organ I instancji. Można zatem uznać, że funkcja przypisana do działki przy ul. Ź. [...] i [...] byłaby podobna. Poza tym dla działki przy ul. Ź. [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy o zmianie na funkcję użytkową – działalność handlową. Ocena kontynuacji funkcji nie powinna być przy tym zbyt zwężająca, pozwalając jedynie na lokalizację budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Tym samym organ I instancji naruszył zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżący zaznaczyli poza tym, że organ I instancji przyjął minimalny zakres obszaru analizowanego, przez co nie uwzględniono istotnej w niniejszej sprawie zabudowy, tj. stacji paliw, serwisu opon oraz naprawy maszyn i pojazdów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. A. i M. A.-M. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 6-10 k.p.a. poprzez sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem oraz nieustalenie dokładnego stanu faktycznego, jak i (2) art. 59 i art. 60 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że rozważany budynek jest niewielki, co pozwala jedynie na prowadzenie działalności usługowo-diagnostycznej. Możliwe jest tam do zlokalizowania tylko jedno stanowisko pracy, zajmowane przez jednego człowieka wykonującego drobne usługi w zakresie diagnostyki i regulacji oraz ogólnych przeglądów. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. M. A. i M. A.-M. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatu naprawy samochodów na terenie działki nr [...], położonej przy ul. Ź. [...] w P. (k. 1-7 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie dla powyższego obszaru nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Tę ogólna konkluzję potwierdza art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych planów; oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kwestia spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powołanej ustawy, nie budziła wątpliwości. Potwierdza to w szczególności: pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – Inspektorat w P. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] (k. 32, 37 akt adm. organu I instancji) oraz charakter samej inwestycji.

Kluczowe kontrowersje dotyczyły natomiast kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Trzeba przy tym zauważyć, że prawodawca precyzuje sposób ustalania, czy wymóg ten został zachowany, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2012 r. wynika, że szerokość frontu działki skarżących wynosi 15 m, wobec czego za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto promień 50 m (k. 143-152 akt adm. organu I instancji). W opracowaniu tym wskazano zarazem, że na tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa tworząca pewną całość, pozwalająca na przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie odpowiednik wskaźników dla nowej zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że ze względu na charakter rozważanej inwestycji, polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania dotychczasowego garażu na warsztat samochodowy, szczegółowe referowanie ustaleń dotyczących takich parametrów jak linia zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w sposobu do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu – które nie ulegaja zmianie – nie jest potrzebne.

Zasadnicze wątpliwości dotyczyły natomiast istotnych w niniejszej sprawie parametrów, tj. funkcji planowanej zabudowy i cech zagospodarowania terenu. W tej mierze w analizie urbanistycznej z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje: (1) funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (bloki mieszkalne) na zachodnim skraju obszaru analizowanego, (2) funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z ewentualnymi usługami towarzyszącymi, wśród których wyróżniono gabinet stomatologiczny, serwis i sprzedaż wycieraczek samochodowych oraz myjnię samochodową, a ponadto – po drugiej stronie ul. Ź. – (3) funkcję usługową w postaci budynku Wspólnoty Świadków Jehowy oraz (4) funkcję handlową w postaci obiektu handlowego sieci sklepów "B.". Zabudowa każdej z funkcji mieszkaniowych oraz zabudowa zlokalizowana po drugiej stronie ul. Ź. tworzą łącznie trzy zwarte kompleksy architektoniczno-urbanistyczne.

Na tej podstawie organy administracji publicznej przyjęły, że wprowadzenie do obszaru analizowanego warsztatu samochodowego nie kontynuuje dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, gdyż funkcja usługowa takiego warsztatu jest niekompatybilna z funkcją usługową istniejących tam obiektów. Takie ujęcie jest jednak w ocenie Sądu przedwczesne. Należy wprawdzie zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że pojęcie funkcji usługowej może odnosić się do różnorodnych, nie zawsze podobnych do siebie, obiektów budowlanych. Dlatego kwestia kontynuacji funkcji usługowej musi być za każdym razem badana in casu, tj. z uwzględnieniem specyfiki zabudowy istniejącej w konkretnym obszarze analizowanym.

Niemniej należy również zauważyć, że wyrażenie "warsztat samochodowy" nie ma także jednego znaczenia, lecz może odnosić się zarówno do dużego zakładu, świadczącego kompleksowego usługi w zakresie naprawy samochodów, w tym takie usługi jak blacharstwo lub lakiernictwo, jak i do zakładu mniejszego, świadczącego jedynie w ograniczonym zakresie usługi związane z konserwacją samochodów. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, gdyż o ile lokalizacja dużego warsztatu samochodowego wydaje się sprzeczna z zabudową dominującą w obszarze analizowanym, o tyle usytuowanie niewielkiego warsztatu samochodowego mogłoby już spełniać wymóg kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Niewykluczone bowiem, że taki obiekt budowlany nawiązywałby chociażby do przedsiębiorstwa, położonego przy ul. Ź. [...], zajmującego się serwisem i sprzedażą wycieraczek samochodowych. Należy przy tym podkreślić, że z dokumentacji fotograficznej, załączonej przez skarżących, wynika, iż zakład ten zajmuje się wyrobem i naprawą wycieraczek, a zatem pełni on funkcję usługową lub usługowo-handlową (k. 19 akt sądowych). Bez znaczenia pozostaje natomiast z tej perspektywy kwestia oznaczenia wspomnianego przedsiębiorstwa kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności gospodarczej (PKD), który to kod wykorzystywany jest jedynie dla celów statystyki podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w Polsce.

Brak wskazanego powyżej rozróżnienia okazał się wadą istotną, gdyż jak wynika ze skargi z dnia [...] stycznia 2014 r. warsztat samochodowy prowadzony na posesji skarżących jest niewielki (k. 4-7 akt sądowych). Związana z nim działalność gospodarcza obejmuje jedynie działalność usługowo-diagnostyczną i dokonywanie ogólnych przeglądów. Ponadto w wyroku Sądu Rejonowego P. – G. i J. w P. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn.. akt [...], stwierdzono, że działalność gospodarcza prowadzana w ramach omawianego warsztatu obejmuje drobne naprawy samochodów osobowych, w tym wymianę filtrów i olejów (k. 8-16 akt sądowych). W przedmiotowym warsztacie samochodowym nie są natomiast świadczone usługi związane z blacharstwem i lakiernictwem pojazdów. Powyższe informacje zdają się zatem wskazywać, że warsztat samochodowy zlokalizowany na nieruchomości skarżących jest raczej niewielki, co z kolei pozwalałoby na wkomponowanie go w istniejący już ład przestrzennym. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej nie pozwalają aktualnie jednoznacznie określić rozmiaru i charakteru świadczonych usług w przedmiotowym warsztacie samochodowym. Organy administracji publicznej powinny w tej mierze wezwać skarżących do sprecyzowania swojego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz dokładnie zbadać rodzaj planowanej inwestycji.

Ponadto wątpliwości w ocenie Sądu budzi także pominięcie w analizie urbanistycznej myjni samochodowej, znajdującej się w obszarze analizowanym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zabudowa wzniesiona samowolnie, w sposób nielegalny, nie może być podstawą do ustalania parametrów dla nowej zabudowy. Konieczne jest jednak w takim wypadku przedstawienie przez organy administracji publicznej dokumentu potwierdzającego fakt samowolnego powstania danego obiektu budowlanego. Ustawodawca nie przewiduje bowiem ogólnego domniemania nielegalności istniejącej zabudowy. Tymczasem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego, że organy administracji publicznej poszukiwały dokumentacji dotyczącej wspomnianej myjni samochodowej. Na podstawie akt administracyjnych nie można aktualnie ustalić, gdzie i jakiej dokumentacji poszukiwano. W szczególności w aktach sprawy brakuje decyzji lub pisma właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego potwierdzającego samowolny charakter omawianej myjni samochodowej lub prowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania administracyjnego.

Organy administracji publicznej powoływały się na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r., ustalającą na działce, na której znajduje się przedmiotowa myjnia, warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część mieszkalną i biurową wraz z koniecznością dokonania rozbiórki obiektów tymczasowych, zlokalizowanych na tej działce. Trzeba jednak podkreślić, że powyższa decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie znajduje się w aktach sprawy, wobec czego nie jest możliwe poddanie jej analizie, a w konsekwencji stanowisko organów administracji publicznej nie daje się zweryfikować. Abstrahując od tego braku, należy jeszcze zauważyć, że nawet jeżeli wspomniana decyzja z dnia [...] marca 2006 r. zawierała postanowienie o rozbiórce obiektów budowlanych istniejących na działce, na której znajduje się myjnia samochodowa, to i tak takie rozstrzygnięcie nie przesądza bynajmniej o nielegalnym charakterze tejże myjni. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem jedynie rodzaj urzędowej informacji o zabudowie, jaka może być zlokalizowana na danym terenie, w sposób, który pozostanie w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego. Nie nakłada ona również na inwestora obowiązku realizacji zamierzenia budowlanego. Konkluzje te potwierdza art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym powołanie się na decyzję z dnia [...] marca 2006 r. było niewystarczające do uznania myjni samochodowej za samowolę budowlaną i pominięcia jej w trakcie oceny kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję.

Podobnie wadliwe okazało się również odwoływanie się do uzgodnienia z zarządcą drogi, z którego wynika, że zjazd do myjni powinien podlegać likwidacji. Taka informacja pozwala bowiem jedynie wyciągnąć wniosek co do ewentualnej nielegalności zjazdu prowadzącego do rozważanej myjni samochodowej. Nie przesądza ona natomiast w żadnym razie o nielegalności samej myjni samochodowej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zgodnie z którym w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło w konsekwencji także do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia miały przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęły negatywnie na kwestię oceny kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.

Niezasadna okazała się natomiast argumentacja skarżących, w świetle której za wydaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy miał przemawiać fakt, iż w przeszłości w przedmiotowym garażu był już urządzony warsztat samochodowy. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega jedynie aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący obecnie w jej otoczeniu ład przestrzenny. Nie jest natomiast brany pod uwagę poprzedni sposób wykorzystania danej działki. Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli, oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] (k. 8-17 akt adm. organu II instancji), jak i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] (k. 188-200 akt adm. organu I instancji), z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez dokładne określenie rodzaju warsztatu samochodowego, jaki ma być zlokalizowany na działce nr [...]. Ponadto organy administracji publicznej powinny ponownie rozważyć kwestię legalności myjni samochodowej i zbadać, czy obiekt ten może być uwzględniony w toku oceny kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.