II SA/Po 463/12

Uzasadnienie

Ostateczną decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na wniosek J. D. warunki zabudowy działki nr [...] położonej w S. przy ul. A. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego.

W dniu 30 listopada 2011 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek M. i R. K. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją z uwagi na to, iż jako strona nie uczestniczyli w tym postępowaniu bez własnej winy. W uzasadnieniu M. i R. K. wskazali, że nieruchomość dla której ustalono warunki zabudowy graniczy z ich nieruchomościami, na których znajduje się budynek mieszkalny i garaż. W ich ocenie postawienie na działce nr [...] w S. budynku gospodarczego skutkować będzie ograniczeniem możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność. Według twierdzenia wnioskodawców o ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r., nr [...] dowiedzieli się dopiero w listopadzie 2011 r. - po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. A. zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2009 r.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, a zatem nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 4 grudnia 2009 r. W związku z powyższym brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Według organu, stroną postępowania w przedmiotowej sprawie był wyłącznie inwestor. Według organu oddziaływanie budynku gospodarczego kończy się na granicy wnioskowanej działki w stosunku do pozostałych sąsiednich działek (przy zachowaniu normatywnych odległości, zgodnie z prawem budowlanym, a więc minimum 3.0 m bez otworów okiennych i drzwiowych oraz minimum 4.0 m z otworami drzwiowymi i okiennymi) dlatego też pozostali właściciele sąsiednich działek nie zostali uznani przez organ za strony postępowania.

M. i R. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że nieprzyznanie im statusu strony nie jest uzasadnione, gdyż posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zrealizowanie planowanej inwestycji skutkować bowiem będzie ograniczeniem możliwości swobodnego korzystania przez żalących się z nieruchomości stanowiącej ich własność. Proces inwestycyjny polegający na wzniesieniu budynku oraz fakt, iż na sąsiedniej działce stać będzie budynek gospodarczy wiąże się z bezpośrednim oddziaływaniem na nieruchomości wnioskodawców, skutkującym ograniczeniem ich praw związanych z możliwością korzystania z nieruchomości. Inwestycja ta będzie wiązała się z hałasem i immisją różnego rodzaju zanieczyszczeń.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. wskazał, iż tylko przepisy prawa materialnego, stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzając określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to podmiot - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania (czy też wznowienia postępowania) -powinien ten interes wykazać.

W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu zasadą jest, iż stroną tego postępowania jest inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Natomiast ustalenie pozostałych stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone.

Organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt bezpośredniego przylegania do wnioskowanej działki nie świadczy o tym, że właściciele czy użytkownicy sąsiednich działek automatycznie zostają ujęci jako strony postępowania. Dla wykazania interesu prawnego należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Interes prawny stanowi związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy określoną normą prawną, a sytuacją w jakiej jednostka się znajduje. Tak rozumiany związek cechuje się obiektywnym, konkretnym i indywidualnym charakterem oraz możliwością jego zweryfikowania w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który uzasadnia zastosowanie danego przepisu prawa materialnego.

Według Kolegium wnioskodawcy nie wykazali tak rozumianego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, przejawiający się zainteresowaniem co do sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty jednak konkretnym przepisem prawa materialnego. Dlatego też nie przysługuje im przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji nr [...] z dnia 4 grudnia 2009r.

Odnośnie zastosowanej procedury postępowania, Kolegium podobnie jak organ pierwszej instancji podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1158/10, zgodnie z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i R. K. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów postępowania – art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położnej w S. przy ul. A..

Zdaniem skarżących sam fakt, że na sąsiedniej działce będzie wzniesiony budynek wiąże się z bezpośrednim oddziaływaniem na ich nieruchomość i w konsekwencji będzie stanowić ograniczenie praw związanych z korzystaniem z tej nieruchomości. Postawienie budynku użytkowego wiąże się z szeregiem immisji, które będą generowane w związku z budową oraz dostosowaniem nieruchomości na potrzeby działalności użytkowej. Immisje te będą oddziaływać na nieruchomość skarżących wykorzystywaną na cele mieszkaniowe.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego R. K. wnosił i wywodził jak w skardze oraz powołał się na zapadły w analogicznej sprawie ze skargi tych samych skarżących wyrok Wojewódzkiego sadu administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II SA/Po 464/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy zakończonego ostateczną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2009 r.

Kluczowe zagadnienie prawne w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do pytania czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed podjęciem decyzji co do wznowienia postępowania (formalnie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania) badać czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią, art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, to jest ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się rozbieżne poglądy dotyczące kwestii, kiedy organ właściwy w sprawie wznowienia winien badać czy wniosek pochodzi od strony (podmiotu posiadającego interes prawny), to jest czy powinno mieć to miejsce przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też właściwy organ musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania.

Zgodnie z pierwszym poglądem przyjmuje się, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 23/08 - dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Konsekwencją zaaprobowania takowej wykładni bez jakichkolwiek zastrzeżeń jest przyjęcie, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność czy podanie pochodzi od pomiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1158/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według innego stanowiska, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Takie postanowienie może zostać również wydane, gdy w sposób oczywisty, z twierdzeń wnioskodawcy, można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli zatem istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to merytoryczne rozpoznanie podania o wznowienie postępowania winno nastąpić poprzez wydanie decyzji i powinno być poprzedzone wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 52/11, z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09 i z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1716/06 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z poglądem tym koresponduje stanowisko, iż niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału strony w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu stwierdzenia braku podnoszonych w podaniu podstaw do wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania doręcza się żądającemu wznowienia postępowania. Jeżeli postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo złożenia zażalenia przysługuje wyłącznie temu podmiotowi. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne wobec tego podmiotu. W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowania, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. wydanie, str. 575-576 oraz M. Jaśkowska (w:) (M. Jaśkowska, A Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.149 kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. System Informacji Prawnej LEX/el. 2012).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym oczywisty i niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1286/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07, Lex nr 484887, wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1949/06, Lex nr 437529).

W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 95/10 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podał przykładowe sytuacje gdy brak legitymacji procesowej po stronie osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania nie budzi żadnych wątpliwości i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Przykładowo może to nastąpić w sytuacji, gdy wnioskodawca nie powołuje się na własny interes prawny, lecz na potrzebę ochrony praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie z działalności administracji publicznej, co do sposobu załatwienia określonej sprawy, jak również w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na interes prawny, lecz z samej treści wniosku wynika w sposób oczywisty, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego nie ma (na przykład gdy podanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę składa osoba, która niewątpliwie nie jest i w czasie, gdy toczyło się postępowanie, o którego wznowienie wnosi nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego). Może mieć miejsce również taka sytuacja, gdy prawdopodobne jest, że komuś przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną np. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w związku z tym, że był on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz osoba ta w dacie złożenia podania o wznowienie postępowania nie posiada już interesu prawnego, którego istnienie uzasadniałoby uznanie jej za stronę postępowania wznowieniowego (np. w związku ze zbyciem nieruchomości).

Natomiast jeżeli w okolicznościach sprawy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, to konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie zbadanie tej przesłanki w toku wznowionego postępowania. Tylko w postępowaniu głównym możliwe jest bowiem, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych, jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu, a nie przed jego wszczęciem, na etapie badania przesłanek formalnych.

Niewątpliwie zawarte w postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r. rozważania dotyczące obszaru oddziaływania budynku gospodarczego inwestora na działce nr [...] mają taki właśnie merytoryczny charakter i w rzeczywistości prowadzą do nieuprawnionego rozstrzygnięcia o interesie prawnym (jego braku) wnioskodawców już na etapie wstępnego badania ich wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga również, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki. Organ nie ma więc prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię ewentualnego posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału.

Zagadnienie powyższe wymaga rozważenia z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), która stanowi umocowanie dla wykładni przepisów zarówno materialnego, jak i procesowego prawa administracyjnego.

Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa dla wykładni przepisów prawa dających umocowanie dla rozważenia przedmiotowego zagadnienia prawnego podstawowe znaczenie ma bowiem prawo do procesu. Kwestia bycia stroną postępowania administracyjnego wiąże się bowiem z prawem do udziału w procesie poprzez przedstawianie i obronę swoich racji. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi. To konstytucyjne prawo do procesu należy uwzględniać przy wykładni przepisów prawa regulujących status jednostki jako strony postępowania.

Zatem, mając na względzie konstytucyjne prawo do procesu, nie można przyjąć, że merytoryczne kwestie, do których nawiązał Burmistrz Miasta i Gminy S. w swoim postanowieniu z dnia [...] 2011 r., a odnoszące się do położenia, bezpośrednio sąsiadujących z działką na której ma zostać zrealizowana inwestycja, gruntów skarżących poza obszarem oddziaływania obiektu objętego decyzją nr [...] o warunkach zabudowy, mogły zostać rozstrzygnięte w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania, którego wydania nie poprzedzało postępowanie wyjaśniające, czyli proces administracyjny.

Reasumując w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji już na wstępnym (przedprocesowym) etapie postępowania rozstrzygnęły czy została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na którą powoływali się wnoszący podanie, mimo, iż kwestia ta jako nieoczywista i budząca co najmniej wątpliwości winna zostać zbadana dopiero po wznowieniu postępowania.

Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów art. 149 § 2 i 3 k.p.a. i spowodowało uniemożliwienie wnioskodawcom skorzystania z pełni gwarancji procesowych takich jak na przykład prawa do wglądu do akt (art. 73 § 1 k.p.a.), czy prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Należy zauważyć, iż dopiero korzystając z uprawnień strony we wznowionym postępowaniu wnioskodawcy będą mieli możliwość zapoznać się z materiałem sprawy zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2009 r. i w oparciu o ten materiał wskazać na źródło swojego interesu prawnego w tym postępowaniu.

Już tylko to uchybienie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. odwołując postanowieniu z dnia 23 grudnia 2011 r. do instytucji obszaru oddziaływania obiektu oraz powołując się na określenie obszaru oddziaływania budynku gospodarczego na działce nr [...] przy zachowaniu normatywnych odległości wynikających z prawa budowlanego, które to rozważania zostały zaakceptowane przez organ II instancji, przekroczył swoje kompetencje.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów szczególnych modyfikujących wyrażoną w art. 28 k.p.a. zasadę, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i co za tym idzie, brak jest przesłanek by zarówno w tym postępowaniu, jak i w postępowaniu wznowieniowym stosować definicję strony postępowania przyjętą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika bowiem wprost z treści przywołanego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane znajdzie on zastosowanie wyłącznie w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonych przez organy administracji architektoniczno budowlanej. Jest to bowiem przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i zawężający katalog stron postępowania i co za tym idzie jako wyjątek od zasady ogólnej nie może być interpretowany rozszerzająco i stosowany w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw.

Odnosząc się do kwestii podnoszonego przez organ I instancji argumentu zlokalizowania planowanego budynku gospodarczego w sposób określony przepisami prawa budowlanego zauważyć należy, że co do zasady decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1996 r., sygn. OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058).

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie w decyzji z dnia 4 grudnia 2009 r. nie określono jakichkolwiek zapisów odnośnie lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego względem granicy działki skarżących, a jedyne określenie jego położenia na działce nr [...] ograniczyło się do ustalenia w części graficznej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ul. A..

Biorąc pod uwagę, że wyznaczona linia ma charakter jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nie obowiązującej linii zabudowy uznać należy, iż dopuszcza ona – z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zrealizowanie planowanej inwestycji w dowolnej części działki nr [...], z uwzględnieniem, jedynie niemożności zbliżenia jej na mniej niż 20 metrów do ulicy A..

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulującego między innymi w § 12 zagadnienia usytuowania budynku na działce względem granic działki i innych budowli są przepisami, do stosowania których uprawnione są organy administracji architektoniczno-budowanej i organy nadzoru budowlanego, a nie organy prowadzące postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

Co za tym idzie powoływanie się przez organ (prodedujący w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) na rzekome, czy też potencjalne usytuowanie budynku na działce w określonej odległości od granicy z działką skarżących jest w tej sytuacji niedopuszczalne i stanowi wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, względnie organów nadzoru budowlanego.

Powoływanie się na takowe okoliczności w szeroko rozumianym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy byłoby zaś dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdyby odpowiednie rozstrzygnięcie w przedmiocie usytuowania budynku względem granicy działki skarżących znalazłoby się w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, iż podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 71/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z tym zastrzeżeniem, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Tym samym wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Podkreślić należy, iż powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim - o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 931/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać w tym miejscu trzeba, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Z kolei obowiązkiem organu administracyjnego jest ocena przedłożonych przez stronę dowodów i rzeczowe przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Wznowienie postępowania na wniosek strony, pomimo uchybienia przez nią terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem godzi w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2056/10 oraz z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 15/11 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie M. i R. K. we wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. o wznowienie postępowania oświadczyli, iż o ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. dowiedzieli się po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego w listopadzie 2011 r., nie precyzując kiedy dokładnie dowiedzieli się o tej decyzji i w jakich okolicznościach. Z uzasadnień postanowień organów I i II instancji nie wynika natomiast czy kwestia zachowania terminu o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. była badana przez organy. Należy zatem domniemywać, iż organy uznały, że termin został zachowany lecz nie wskazały na jakiej podstawie oparły takie stwierdzenie. Powyższy brak w uzasadnieniu obu postanowień stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W aktach sprawy brak też jest jakichkolwiek konkretnych informacji i dowodów (poza oświadczeniem strony) co do zachowania przez wnioskodawców terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić czy wniosek M. i R. K. o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. Z tym zastrzeżeniem, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż termin ten został zachowany, a na organie obowiązek oceny przedłożonych w tym zakresie dowodów i oświadczeń.

W przypadku ustalenia, ze wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie organ winien wydać postanowienie o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. i dopiero w toku wznowionego postępowania rozpatrzyć merytorycznie czy wnioskodawcy posiadają interes prawny we wznowionym postępowaniu.

Reasumując stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdyż mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zarówno postanowienia zaskarżonego skargą, jak i postanowienia organu I instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położnej w S. przy ul. A. wskazać należy, iż przepis art. 28 k.p.a., choć umieszczony w ustawie procesowej, to jednak musi być uznany za przepis prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10, publ. Lex nr 744927).

Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może zaś nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, którym to wymogom nie sprostały w niniejszej sprawie organy obu instancji.

Zaistniałe naruszenia przepisów prawa procesowego uniemożliwiają zatem Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania w sprawie.

Ocena taka byłaby bowiem wobec wad przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i Burmistrza Miasta i Gminy S. postępowania administracyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.