II SA/Kr 586/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta M. działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) odmówił A.C. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,1140 ha, [...] o powierzchni 0,0373 ha oraz [...] o powierzchni 0,0147 ha położonych w M. , obr. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 1977 r. rep. [...] K.C. sprzedała na rzecz Państwa - Urzędu Miasta i Gminy w M. nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...], w skład której weszły parcele budowlane przeznaczone pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...]. . Nieruchomości te zostały nabyte w części w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w części zaś na wniosek złożony przez K.C. .

Tym samym aktem ustanowiono na rzecz K.C., prawo użytkowania wieczystego do dnia 9 grudnia 2076 r. parceli l.kat. [...] o pow. 0.0515 ha położonej w M. przy ul. [...], zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...]listopada 1977 r. nr [...] o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na lat 99 w zamian za nieruchomość odstąpioną na rzecz Skarbu Państwa. Dla parceli l.kat [...] została urządzona księga wieczysta KW nr [...], w której własność została wpisana na rzecz Państwa a prawo użytkowania wieczystego do dnia 9 grudnia 2076 r. na rzecz K.C. .

Aktem notarialnym z dnia 10 lutego 1983 r. Rep.[...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w M. spadkobiercy K.C. –M.C. i A.C. sprzedali prawo użytkowania wieczystego parceli l.kat [...] o pow.0.0515 obj. KW nr [...] J. i M.Z. Prawo to nabyte zostało do majątku objętego małżeńską wspólnością ustawową.

W ramach prowadzonego postępowania A.C. , występujący następnie jako spadkobierca M.C. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku) wezwany pismem z dnia 2 września 2010 r. do złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej, pismem z dnia 7 września 2010 r. oświadczył, że nieruchomość "ta nie ma cech nieruchomości zamiennej" a nadto "została zbyta na rzecz osoby trzeciej". W związku z powyższym, zdaniem organu l instancji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Brzmienie art. 140 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy są obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako .całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten bowiem jest sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje on możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. W konsekwencji przepis należy rozumieć w ten sposób, że nawet w razie stwierdzenia, w ramach prowadzonego postępowania materialno-prawnych przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( art. 136 ust. 3 omawianej ustawy), decyzja o jej zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości zamiennej takie prawo, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego

Uzasadniając powyższy pogląd, organ pierwszej instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 1180/09 dokonał wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ugn w tym kierunku, że nie dopuszcza on możliwości zwrotu nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Analogiczny pogląd wyrażono również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn akt l SA/Wa 1165/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt l OSK 1597/07. Dlatego też w przypadku, gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości otrzymał nieruchomość zamienną, w ramach odszkodowania, to w sytuacji zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, po stronie właściciela lub jego spadkobiercy powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej. Brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej w niniejszej sprawie wyłącza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest również możliwa zamiana obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne, jeżeli wywłaszczony właściciel lub jego spadkobierca nie dysponują już prawem do nieruchomości zamiennej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.C. . Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 140 ust.5 w zw. z art. 136 i 216 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej tj. dz. [...] ,[...],[...] położonych w obr. [...] oraz dokonanie błędnej wykładni art. 140 ust.5 przez zastosowanie wyłącznie wykładni językowej, z pominięciem wykładni systemowej,

- art. 7 oraz 77 k.p.a. przez niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe, oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności przez zaniechanie uwzględnienia, że obszar nieruchomości do zwrotu jest mniejszy, niż obszar nieruchomości wywłaszczonych w 1977 r., co rzutuje w sposób oczywisty na kwestię rozliczeń,

- art. 153 i art. 170 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku NSA z dn.21.06.2001 r. sygn. l SA 212/2000, oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku, które są wiążące w sprawie dla organu administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości wyżej opisanych.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że błędny i rażąco sprzeczny z prawem jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, w myśl którego, w ramach odszkodowania za wywłaszczoną w 1977 r. nieruchomość, przyznana została nieruchomość zamienna, która została zbyta, w związku z czym nie jest możliwy jej zwrot. Organ l instancji ograniczył się do literalnego brzmienia i wykładni przepisu art. 140 ust. 5 u.g.n. Dla zapewnienia zgodności z Konstytucją przepisu art. 140 u.g.n. oraz uczynienia instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości realną, konieczne jest tymczasem dokonanie wykładni, w której prymat przyznaje się wynikom wykładni systemowej i celowościowej. Orzecznictwo sądowe przyznaje prymat wykładni językowej i traktuje ją jako zasadę wskazując, że jeżeli jej rezultat nie pozostawia wątpliwości co do zakresu normy, zbędne czy wręcz niedopuszczalne jest sięganie do pozostałych metod, takich jak wykładnia systemowa czy celowościowa. Jednocześnie podkreśla się jednak, że założenie prymatu wykładni językowej nie może prowadzić do całkowitej negacji pozostałych metod. Przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach, wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odwołujący się wskazał, że gramatyczna wykładnia art. 140 uTg.n. nie jest wystarczająca, zaś ograniczenie się do niej, względnie przyznanie prymatu wynikom takiej interpretacji, nie jest uzasadnione albowiem pozostaje w sprzeczności z celami instytucji wywłaszczenia, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Dokonując dalej idącej wykładni art. 140 u.g.n. należy wskazać, że analizowany przepis nie może być rozumiany z pominięciem innych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem konieczne jest zastosowanie wykładni systemowej. Zakłada ona, że ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi zamkniętą i spójną całość. Trzeba zatem mieć na względzie, że art. 136 ust. l przewiduje wyraźny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nadto, art. 136 ust. 2 u.g.n. nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (albo jego spadkobierców) o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, co ma być połączone z informacją o możliwości zwrotu nieruchomości. Roszczenie zwrot wygasa, jeżeli nie zostanie złożone w ciągu trzech miesięcy od zawiadomienia o możliwości zwrotu (art. 136 ust. 5 u.g.n.). Przyjmuje się, że 137 ust. l u.g.n. zawiera legalną definicję zbędności nieruchomości wywłaszczonej.

Stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany.

Rozliczenie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości stanowi tylko element tej instytucji, stąd dla zachowania spójności systemu art. 140 musi być interpretowany w związku z art. 136 ust. l, ust. 2 i art. 137 u.g.n. Z tych właśnie przepisów wynika jednoznaczny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny ceł, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także obowiązek sygnalizacji zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, jak również uzależnienie obowiązku zwrotu od woli właściciela oraz możliwość przywrócenia poprzednich stosunków własnościowych choćby tylko co do w części wywłaszczonej nieruchomości. To zaś wskazuje jednoznacznie na dążenie ustawodawcy do zapobieżenia nadużywaniu instytucji wywłaszczenia nieruchomości oraz zapewnienia realnej możliwości ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi warunkowanej jego wolą. Powyższe nie może zostać obojętne przy interpretacji celowościowej przepisów rozliczeniowych.

Prezentowana interpretacja jest wykładnią prokonstytucyjną, bowiem ma na względzie szczególną ochronę własności. W tym zakresie można wskazać, że jeszcze przed wejściem w życie obecnej ustawy zasadniczej, w orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96 (OTK 1996/4/30), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Pogląd ten wydaje się nie budzić wątpliwości, będąc akceptowanym tak przez Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy powtórzył tę tezę wskazując, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP (zob. uchwałę z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt l KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59, Biul. SN 2000/6/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2009 r., sygn. akt l OSK 1499/08 podał, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie uzasadnione jest między innymi wówczas, gdy należy odwołać się do wartości konstytucyjnych.

Artykuł 21 ust. l Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ust. 2., iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, póz. 216) wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zdaniem Trybunału pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Zdaniem odwołującego, organ l instancji całkowicie zignorował fakt, że w 1977 r. wywłaszczono (na cele budowy osiedla) parcele pgr [...] i pbgd l oraz [...]o łącznej pow. 0,2585 ha.

Tymczasem do zwrotu przewidziano wymienione wyżej działki tj. [...] ,[...] ,[...] -*o łącznej pow. 0,1660. Nie zostało wyjaśnione, czy i jak zagospodarowana została różnica - czy na cele budowy osiedla, czy inne. Z dokumentacji prawno-geodeyzjnej (mapy uzupełniającej podziału dz. [...] na dz. [...] ,[,..], opracowanej przez inż. K. C. w 1997 r. (nr klauzuli [...]) oraz inż. A. W. (projekt podziału dz. [...] do zwrotu nieruchomości) opracowanej w 2007 r. - wynika wprost, że części wywłaszczonych w 1977 r. pgr 3 i pgr 4 - zostały włączone do dz. [...], która stanowi własność osoby fizycznej i jest zabudowana domem mieszkalnym nr [...], a więc nie została wykorzystana na cel, określony w umowie o wywłaszczeniu, tj. na budowę osiedla.

Ma to znaczące konsekwencje prawne, albowiem przyjmuje się, że w takiej sytuacji, skoro Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie zwrócić byłemu właścicielowi tylko część wywłaszczonej nieruchomości, za którą właściciel otrzymał w momencie wywłaszczenia odszkodowanie pieniężne, to nieuprawnionym byłoby żądanie od niego zwrotu działki zamiennej przyznanej w zamian za tę część wywłaszczonej nieruchomości, która nie podlega zwrotowi, bo została spożytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wskazano, że w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to- mając na uwadze, iż przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania - nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej). Powyższy wniosek uzasadnia także dyspozycja z art. 136 ust. 3 ustawy, statuująca zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09, (Lex 550461), w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Bk 658/09.

Niezależnie od powyższych argumentów podkreślono, że w sprawie obecnie rozstrzygniętej przez organ l instancji wypowiedział się NSA w powołanym na wstępie wyroku z 2001 r.

W wyroku tym NSA zawarł ocenę, że - cyt: " Stanowisko Wojewody w tym »

względzie, jak to słusznie przyjął organ odwoławczy, było oczywiście nieprawidłowe, gdyż wskazane przepisy nie uzależniają możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej, (podk. własne) Dokonanie na podstawie art. 140 ustawy z 1997 r. rozliczenia z tytułu zwrotu nieruchomości jest niewątpliwie zagadnieniem wtórnym w stosunku do obowiązku zwrotu nieruchomości i ewentualne trudności związane z rozliczeniem nie mogą unicestwić samej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości"

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast po myśli art. 170 cyt. ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W cytowanym wyroku NSA wyrażono pogląd prawny, który był wiążący dla organu l instancji, i przesądzał o tym, że organ ten nie może uzależniać orzeczenia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na rzecz wnioskodawcy - od zwrotu przez niego na rzecz Gminy M. lub Skarbu Państwa nieruchomości zamiennej. Skoro związanie prawomocnym orzeczeniem w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł wyrok. Implikuje to zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Odwołujący się podkreślił, że skoro w sprawie l SA 212/2000 zapadł prawomocny wyrok NSA, oddalający skargę Gminy M. na decyzję w sprawie zwrotu, wydaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast 21.12.1999 r. - to zawarte w tym wyroku ustalenia nie mogą być pomijane na gruncie tożsamej sprawy. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak:[...], Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 l ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z poźn. zm.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1140 ha, nr [...] o pow. 0,0373 ha i nr [...]o pow. 0,0147 ha, położonych w M. , obr. [...]. Jak ustalił organ l instancji, decyzją z [...] listopada 1977 r. nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego parceli [...]. kat. [...] położonej w M. gm. kat. G. o obszarze 515 m2 na rzecz K.C. , w zamian za nieruchomość odstąpioną na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, położną w M. , gm. kat. G, oznaczoną jako działki: [...] oraz pgr [...]o pow. 1237 m2, stanowiącą własność K.C. oraz ustalono odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w łącznej kwocie 605.541 zł (tj. za grunt w kwocie 247.932 zł, wartość drzew owocowych w kwocie 14.092 zł i wartość składników budowlanych w kwocie 343.517 zł). W omawianej decyzji orzeczono również o ustaleniu warunków wieczystego użytkowania działki zamiennej w tym m. in. określono opłatę za działkę zamienną w kwocie 9.270 zł

Umową sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z 9 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...], K.C. sprzedała za cenę 605.541 zł na rzecz Państwa - Urzędu Miasta i Gminy w M. parcele budowlane [...] oraz parcele gruntowe [...] kat. [...] ,[...] ,[...], przeznaczone pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "[...] w M. , w trybie art. 6 w/w ustawy wywłaszczeniowej, pozostałe zaś działki nabyte zostały na wniosek wywłaszczonej. Tym samym aktem notarialnym ustanowiono na rzecz K.C. prawo użytkowania wieczystego parceli [...]. kat.[...] o pow. 515 m2, której wartość ustalono na kwotę 9.270 zł oraz dokonano w związku z powyższym równocześnie rozliczeń finansowych w ten sposób, iż ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało pomniejszone o wskazaną opłatę za działkę zamienną.

Z kolei umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 10 lutego 1983 r. Rep. A nr [...], M.C. i A.C. , spadkobiercy K.C. , sprzedali prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] M. i J.Z. , na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

Z wnioskiem o zwrot "wywłaszczonych nieruchomości położonych w M. , gmina katastralna G. objętych księgą wieczystą KW, Nr [...]) składającej się z działek: p. bud. l i [...] oraz pgr [...] wpisanej na rzecz K.C. " pismem z 7 lipca 1998 r. wystąpili M.C. i A.C.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 tejże ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma regulacja art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie,, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania".

W ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z treścią decyzji Urzędu Miasta i Gminy w M. z [...] listopada 1977 r. nr [...] oraz umową sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1977 r. Rep. [...] przyznano prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej (ustalono również warunki wieczystego użytkowania działki zamiennej m. in. wysokość opłaty za działkę zamienną) oraz ustalono odszkodowanie pieniężne w łącznej kwocie 605.541 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego 10 lutego 1983 r. Rep.[...] na rzecz osób trzecich. Konieczne było w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń, pozwalających na uzyskanie odpowiedzi na pytanie: czy w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ust. l ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami możliwy jest zwrot na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej części wartości • przyznanego odszkodowania pieniężnego, przy braku możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej.

Organ odwoławczy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 445/09, w którym stwierdzono że: "w przypadku, gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości otrzymał nieruchomość zamienną w ramach odszkodowania to w sytuacji zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości po stronie właściciela lub jego spadkobiercy powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej. A contrario - brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej wyłącza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 140 ust. I prowadzi także do wniosku, że nie jest możliwa zamiana obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne, jeżeli wywłaszczony właściciel lub jego spadkobierca nie dysponuj ą już prawem do nieruchomości zamiennej. Wskazano,, że w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to - mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania - nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej). Powyższy wniosek uzasadnia także dyspozycja z art. 136 ust. 3 ab initio, statuująca zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części." Wojewoda wskazał jednak na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 1180/09, w którym dokonano wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ugn w tym kierunku, iż nie dopuszczają one możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej, W powołanym wyroku stwierdzono, że ustawa nie przewiduje możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 tejże ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Powyższy przepis, nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów zawartych w rozdziale 6 omawianej regulacji. Chodzi tu w szczególności o art. 140 ust. l, zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W związku z treścią w/w przepisów oraz wymogami jakie przewidują możliwe są do rozpatrzenia trzy sytuacje jakie wiążą się z ich zastosowaniem (oczywiście wówczas, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu). Poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości (lub jego spadkobiercy): 1) uzyskał wyłącznie odszkodowanie, 2. uzyskał wyłącznie nieruchomość zamienną, 3. uzyskał zarówno odszkodowanie jak i nieruchomość zamienna. Możliwość odzyskania wywłaszczonej nieruchomości za jednoczesnym zwrotem otrzymanego odszkodowania, będzie możliwa wyłącznie w sytuacji przewidzianej w pkt 1. Tylko wówczas poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości może ją odzyskać jedynie za zwrotem przyznanego odszkodowania, wszak nieruchomości zamiennej w ogóle nie otrzymał. Nie może więc jej zwrócić. W pozostałych sytuacjach tenże właściciel musi zwrócić wyłącznie nieruchomość zamienną (pkt 2), bądź nieruchomość zamienna łącznie z odszkodowaniem (pkt 3). Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi więc do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Nie przewidział także możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnice pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy."

Takie stanowisko znajduje również poparcie w doktrynie prawa administracyjnego, bowiem zgodnie z rozważaniami T. Wosia: "konstrukcja art. 140 ust. l u.g.n. (...) uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, '

otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako

całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten jest bowiem sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje on bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne " (T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości ich zwrot" wyd. 4 LexisNexis Warszawa 2010, s. 468).

Powyższy pogląd podzielono również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2011 r. l SA/Wa 1165/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 listopada 2010 r. II SA/Kr 1105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt l OSK 1597/07).

Wojewoda podkreślił, że w wyniku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części dochodzi między podmiotem publicznoprawnym a osobą uprawnioną, do wzajemnego zwrotu tego, co było przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Osoba uprawniona do uzyskania zwrotu nieruchomości zobowiązana jest zatem zwrócić odszkodowanie, które było ustalone w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie ustalone w formie pieniężnej, jak i nieruchomość zamienna. Natomiast treść art. 140 ust 3 ugn wskazuje na konieczność dokonywania proporcjonalnych rozliczeń jednak tylko w zakresie należności odszkodowawczych o charakterze pieniężnym w związku ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym z treści art. 140 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jako warunku koniecznego odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, w zamian za którą przyznano, jednocześnie odszkodowanie pieniężne jak i nieruchomość zamienną. Nie jest zatem możliwe orzeczenie co do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego - obok nieruchomości zamiennej - odszkodowania pieniężnego. Przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem takiej możliwości, stanowiąc wyraźnie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego.

Jak wskazał organ I instancji, z uwagi na zbycie przez M.C. i Pana A.C. na rzecz osób trzecich prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej należało orzec o odmowie wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Osoba która nie dysponuje prawem własności (prawem użytkowania wieczystego) do nieruchomości zamiennej, uzyskanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie - nie może skutecznie domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 140 ust. l ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie tego zarzutu odwołania, który dotyczył wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym w odwołaniu wyroku z 2001 r., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny w prawomocnym orzeczeniu, nie w każdym przypadku wiąże organy administracji publicznej podczas ponownego rozpatrywania przez nie danej sprawy. Jak bowiem zauważył NSA w wyroku z 15 października 2010 r. sygn. akt l FSK 1713/09 "ocena prawna sformułowana w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., wiąże organ oraz ten sąd co do zastosowania prawa materialnego w danej sprawie na tle konkretnie poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny, co oznacza, że moc wiążąca tej oceny ustaje w przypadku, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do zmiany jej istotnych okoliczności faktycznych, która to zmiana dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga odmiennego zastosowania przepisów prawa materialnego, podlegających tej ocenie (...) Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sadu jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA m.in. w wyroku z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 861/09, w którym wskazał, iż "ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążąca w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sadu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych które powstały po wydaniu orzeczenia sadowego". W wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1015/09 NSA stwierdził, iż " wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej".

W tym miejscu na uwagę zasługuje fakt, iż 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, póz. 1492). Omawiana nowelizacja zmieniła m. in. ust. 3 art. 136 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 zyskał nowe brzmienie, m. in. poprzez dodanie zdania trzeciego. Przepis ten stanowi obecnie, że "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, iż wobec zaistniałej zmiany stanu prawnego, orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie są już związane oceną prawną zawartą w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2001 r. sygn. akt l SA 212/2000. W związku z powyższym zauważono, iż zgodnie z treścią dodanego w wyniku wyżej omówionej nowelizacji* zdania trzeciego ust. 3 art. 136 ug.n. "Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

Mając na uwadze fakt, iż wniosek o zwrot dotyczył "wywłaszczonych nieruchomości położonych w M. , gmina katastralna G. objętych księgą wieczystą KW. Nr [...]) składającej się z działek: p. bud. l i [...] oraz pgr [..] ,[...] [...] wpisanej na rzecz K.C. ", a przedmiotowa decyzja orzeka o odmowie zwrotu jedynie działek nr [...] ,[...] [...] w granicach jedynie części wywłaszczonych parcel, kwestia zwrotu pozostałych wnioskowanych przez stronę działek, w granicach pozostałej części wywłaszczonych parcel nieobjętych niniejszą decyzją nadal pozostaje przedmiotem postępowania przed Starosta M. , który to organ winien w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygniecie, z wyjątkiem części działki nr [...], co do której wobec wycofania przez stronę roszczenia o zwrot, Starosta M. umorzył postępowanie decyzją z [...] stycznia 2003 r. nr [...] Powyższe potwierdzają notatki w aktach sprawy, zgodnie z którymi wnioskodawca ostatecznie nie dokonał ograniczenia zakresu przedmiotowego postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję wniósł A.C. . Wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego tj.:

- art. 140 ust. 5 w zw. z art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7 i art. 77 kpa przez zaniechanie dokonania oceny skutków jak ma dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż obszar nieruchomości postulowanej do zwrotu jest mniejszy niż obszar nieruchomości wywłaszczonych w 1977 r., a to wobec zbycia jej części na rzecz osoby trzeciej;

- art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku NSA z dnia 2106.2001 r. sygn. akt I SA 212/2000, tj. wskazań co do oceny prawnej i dalszego postępowania, które są wiążące dla organu administracji;

- art. 12 kpa poprzez opieszałe prowadzenie postępowania, trwającego już ponad 10 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko i zapatrywania prawne.

¥

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Nie były kwestionowane ustalenia faktyczne, jakie organy administracji przyjęły za podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. W sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że umową sprzedaży i ustanowienia użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 9 grudnia 1977 r. Rep. A nr [...], poprzednik prawny skarżącego – K.C. - sprzedała w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z 1974 r. ,Nr 10, póz. 64 z późn. zm.) za cenę 605.541 zł na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miasta i Gminy w M. parcele budowlane [...] i[..] oraz parcele gruntowe [...] ,[...] [...] [...] , przeznaczone pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "[...] w M. Tym samym aktem notarialnym ustanowiono na rzecz K.C. prawo użytkowania wieczystego parceli 1. kat. 4558 o powierzchni 515 m2, której wartość ustalono na kwotę 9.270 zł oraz dokonano rozliczeń finansowych w ten sposób, iż ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało pomniejszone o wskazaną opłatę za działkę zamienną.

Nie jest też przedmiotem kontrowersji, że aktem notarialnym z dnia 10 lutego 1983 r., Rep. A nr [...] spadkobiercy K.C. , to jest M.C. i A.C. , sprzedali prawo użytkowania wieczystego parceli l. kat [...] o powierzeni 515 m2 obj. KW nr [...] J. i M.C. na prawach wspólności małżeńskiej ustawowej.

Orzekające w sprawie organy przyjęły, że z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r, Nr 102, póz. 651 z późn. zm., powoływana dalej jako: "u.g.n.") wynika obowiązek zwrotu przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej. Jest to warunek konieczny odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, także w takim przypadku, gdy za nieruchomość wywłaszczoną przyznano zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i nieruchomość zamienną. Nie jest tym samym możliwe orzeczenie o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego obok nieruchomości zamiennej odszkodowania pieniężnego.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie jest rozstrzygnięcie, czy zaprezentowany wyżej pogląd prawny znajduje dostateczne oparcie w przepisach *prawa. Zdaniem skarżących bowiem, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej - w sytuacji, gdy nieruchomość taką przyznano wywłaszczonemu obok odszkodowania pieniężnego -w każdym wypadku uniemożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Omawiane tu zagadnienie jest niejednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Biorąc pod uwagę jedynie te wypowiedzi judykatury, które zostały sformułowane na gruncie aktualnego stanu prawnego, wskazać należy, że stanowisko negujące możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w każdym przypadku niespełnienia warunku zwrotu nieruchomości zamiennej przyjęto między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt l OSK 1597/07 oraz z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt; l OSK 1180/09, a także wojewódzkich sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 828/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r, sygn. akt: II SA/Kr 1466/11. Odmiennym zapatrywaniom w omawianym tu zakresie dano wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 1417/03, z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt: II 45/09 oraz z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1768.

Podkreślenia wymaga, że w literaturze przedmiotu wskazano, że: "W sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, w części zaś dopłatę pieniężną, to - mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania - nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej, można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej)" (por.: T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot' wydanie 5, Lexis Nexis, Warszawa 2011 r., s.557-558).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że konstrukcja art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust 1 u.g.n. uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej. Słusznie podnosi się, że przepisy te są sformułowane w taki sposób, że nie dopuszczają możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewidują bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie kwestionuje stanowiska, że przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku stwierdzenia materialno prawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości, decyzja o jej zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi przysługuje do nieruchomości zamiennej takie prawo, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę akceptacja powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że w każdym przypadku i niezależnie od okoliczności, wykluczona jest możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w takiej sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej jako materialne prawnej przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, dotyczy jego zdanie trzecie (dodane ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z dnia 21 czerwca 2004 r., Nr 141, póz. 1492, zmieniająca art. 136 ust. 3 z dniem 22 września 2004 r.). Wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, wykładnia omawianej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego nasuwa istotne wątpliwości co do tego, czy przepis ten odnosi się wprost do takiej sytuacji, w której poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej w ramach odszkodowania przyznana została zarówno nieruchomość zamienna, jak i-odszkodowanie pieniężne. Wątpliwe jest w szczególności, czy z przepisu tego można zasadnie i przekonująco wywieść, że w opisanej wyżej sytuacji istnieje bezwzględny obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, rozumiany w ten sposób, że bez zwrotu tej nieruchomości, nawet jeśli przyznano ją jedynie obok odszkodowania pieniężnego, nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślenia wymaga, że zdanie trzecie art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że: "warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.". Zdanie to zawiera więc spójnik "lub". Wykładnia literalna nie uzasadnia zatem podstaw do formułowania kategorycznej tezy, że z omawianego przepisu wynika wprost jednoznaczny i bezwarunkowy obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej także w tej sytuacji, gdy nieruchomość taką przyznano za wywłaszczoną nieruchomość obok odszkodowania pieniężnego. Gdyby zdanie trzecie art. 136 ust. 3 u.g.n. miało w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości normować opisaną wyżej sytuację i rzeczywiście wyrażać obowiązek zwrotu tak nieruchomości zamiennej jak i odszkodowania pieniężnego, przepis ten posługiwać się powinien spójnikiem wskazującym na koniunkcję obu warunków.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że wątpliwości takich nie nasuwa jednoznaczny w omawianym tu zakresie sposób sformułowania art. 140 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że : "Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad (...)". Wykładnia językowa przepisu art. 136 ust. 3 zd. trzecie prowadzi tymczasem do wniosku, że ma on bezpośrednie (nie wymagające dalej idących zabiegów interpretacyjnych) odniesienie jedynie do dwóch przypadków, to jest takich, gdy tytułem ekwiwalentu za nieruchomość wywłaszczaną przyznano odpowiednią kwotę pieniężną oraz gdy w zamian za nieruchomość wywłaszczoną przyznano tylko nieruchomość zamienną. Z powyższego wynika, że stan faktyczny, który jest przedmiotem obecnie rozpoznawanej sprawy, nie został wprost zamieszczony w hipotezie normy wyrażonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., a wywiedzenie z treści tego przepisu regulacji, która znalazłaby zastosowanie do tego przypadku opierać się zatem musi na dalej idącej wykładni omawianego tu przepisu. Istotne jest podkreślenie, że wykładnia ta odbywać się powinna nie tylko z należytym uwzględnieniem językowych dyrektyw interpretacyjnych, ale też względów funkcjonalnych i celowościowych. Rezultaty tak prowadzonego procesu interpretacji winny być nadto zgodne z dyrektywami wynikającymi z uwarunkowań systemowych, w tym zwłaszcza wyznaczanymi brzmieniem norm hierarchicznie nadrzędnych, w tym konstytucyjnych.

Dodanie do art. 136 ust. 3 (wskazaną wyżej ustawą nowelizującą u.g.n.) zdania trzeciego miało na celu wyjaśnienie istniejących w okresie wcześniejszym kontrowersji co do prawnego znaczenia zawartego w art. 140 u.g.n. wymogu zwrotu nieruchomości zamiennej. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie było w szczególności jasne, czy wymóg ten traktować należy jako kolejną materialne -prawną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Istniały rozbieżności co do tego, czy zwrot nieruchomości zamiennej nie jest jedynie elementem wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem, który to element pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wskazać należy, że przykładem tych rozbieżności było stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: l SA 212/2000), uchylając poprzednie, zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji.

Z chwilą wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji i wzbogacenia treści normatywnej art. 136 ust. 3 u.g.n. o zdanie trzecie, nie może już budzić wątpliwości, że zwrot nieruchomości zamiennej jest przesłanką merytoryczną zasadności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie zaś tylko częścią rozliczeń. Konstatacja ta nie jest jednak równoznaczna z przyjęciem, że niemożność zwrotu nieruchomości zamiennej bezskutecznym czyni żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej także w takim przypadku, gdy nieruchomość zamienna została przyznana jedynie jako element odszkodowania - to znaczy obok kwoty pieniężnej - a jednocześnie częściowy zwrot nieruchomości wywłaszczonej (w części odpowiadającej wartości przyznanej kwoty pieniężnej) jest możliwy zarówno z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych jak i prawnych. Podkreślenia wymaga, że w ostatnio opisanej sytuacji warunek zwrotu nieruchomości zamiennej nie traci swego merytorycznego -materialno prawnego znaczenia. Nadal bowiem, brak możliwości zwrócenia nieruchomości zamiennej stać będzie na przeszkodzie pełnej realizacji zgłoszonego przez poprzedniego właściciela roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tym sensie, zwrot jedynie części nieruchomości wywłaszczonej - tej odpowiadającej swą wartością wartości przyznanego odszkodowania pieniężnego - pozostawać będzie w zgodzie z dyspozycją wynikającą z art. 136 ust. 3 zd. 3. u.g.n.

Uwzględnić należy, że wprowadzenie wymogu zwrotu nieruchomości zamiennej jako warunku koniecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej stanowi dodatkowe ograniczenie publicznego prawa podmiotowego byłych właścicieli do odzyskania utraconych wskutek decyzji wywłaszczeniowych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane zgodnie z deklarowanym celem wywłaszczenia. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, konstrukcja art. 136 u.g.n. statuuje w swej istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę można również rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. E. Mzyk, [w:], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2005, s. 438). W świetle powyższego, jako zasadę uznawać należy obowiązek zwrotu każdej nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątkiem od tej zasady -z wszystkimi tego konsekwencjami w płaszczyźnie dyrektyw interpretacyjnych - są zaś wszystkie te regulacje, które przewidują ograniczenia wskazanego wyżej prawa podmiotowego. Mieć nadto należy na uwadze, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, póz. 216 oraz z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt: K 6/05, OTK ZU nrS/2008, póz. 41) wywodzi się z niej obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny skarżącego przekazał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania .nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 25 arów i 85 m2. Nieruchomość, którą oddano K.C. w ramach rozliczeń za nieruchomość wywłaszczoną obejmowała obszar 515 m2. Wyraźna dysproporcja widoczna jest także w wartości obu nieruchomości. Wartość wywłaszczonego gruntu (bez drzew oraz składników budowlanych) wynosiła 247 932 zł, zaś wartość oddanej w użytkowanie działki oszacowano na 9 270 zł /akt notarialny Rep. A numer [...] akt administracyjnych/.

Odmówienie w takiej sytuacji następcom prawnym właściciela prawa do ubiegania się o zwrot choćby tej części niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej, która swą wartością odpowiada wartości odszkodowania pieniężnego, prowadziłoby do niekorzystnego ukształtowania ich sytuacji prawnej. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska byłaby odmowa zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo istniejących faktycznych i prawnych możliwości zwrotu. Skutki takiego sposobu interpretacji omawianych przepisów były szczególnie dotkliwe w tych wszystkich przypadkach, gdy istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy wielkością i wartością nieruchomości zamiennej a nieruchomością wywłaszczoną. Co istotniejsze, odmowa zwrotu części nieruchomości nie znajduje należytego uzasadnienia w -celach ani funkcji konstrukcji roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W sytuacji gdy nieruchomość zamienna przyznana została jako ekwiwalent za nieruchomość wywłaszczoną i wyczerpywała całość odszkodowania, można twierdzić, iż -powodowany nieodwracalnymi skutkami zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce od chwili wywłaszczenia do dnia rozpoznania wniosku o zwrot - brak możliwości dokonania wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem, stanowić powinien negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że rozwiązanie przeciwne prowadziłoby w wielu przypadkach do nieuzasadnionego wzbogacenia byłych właścicieli nieruchomości W takiej jednak sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, argument powyższy traci na znaczeniu. Skoro bowiem możliwy byłby częściowy zwrot, odpowiadający wartości przyznanej kwoty pieniężnej, nie mogłoby być mowy o nadmiernym i nieuzasadnionym wzbogaceniu się właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych kosztem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pełni możliwe wydaje się także dokonanie wzajemnych rozliczeń między wskazanymi wyżej podmiotami.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej racje, uznać należało, że orzekające w sprawie organy przyjęły nieprawidłową wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 u.g.n. Konsekwencją tego uchybienia było zaniechanie dokonania oceny, co do tego, czy i w jakim ewentualnie zakresie możliwy jest częściowy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz skarżącego, który jest spadkobiercą poprzednich właścicieli. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ja decyzję organu l instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2002 r., póz. 1270, powoływana dalej jako: "p.p.s.a.").

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszym postępowaniu złożyły się: kwota wpisu d skargi (200 zł - § 2 ust. 3 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 rudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu postępowaniu sądowo administracyjnym), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (§18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz zasad noszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu) wraz z kwotą opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.