V SA/Wa 1826/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat [...] jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] nakazującą Powiatowi [...] zwrot środków przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 214, poz. 1407 ze zm.) – dalej jako "ustawa o rehabilitacji".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lipca 2005 r. Starostwo Powiatowe w K. zawarło z PFRON Oddział [...] umowę nr [...], w ramach której ze środków Funduszu został zrealizowany zakup pojazdu do przewozu osób niepełnosprawnych. Z treści tej umowy wynikało, iż koszty związane z ubezpieczeniem oraz eksploatacją pojazdu miał pokrywać Powiat oraz, że pojazd nie będzie przekazywany osobom trzecim, nie wchodzącym w skład struktury organizacyjnej jednostki samorządu.

W dniach 27-31 lipca 2009 r. w Starostwie [...] została przeprowadzona kontrola PFRON, która ujawniła, że ww. warunki umowy nie zostały dochowane – koszty ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu nie zostały sfinansowane ze środków własnych Powiatu. Sfinansowano je ze środków PFRON przekazanych według algorytmu na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na działalność warsztatu terapii zajęciowej (WTZ), prowadzonego przez P. w K. (P.). Sam pojazd został bezpłatnie użyczony ww. organizacji prowadzącej WTZ.

W związku z wynikami kontroli i niezastosowaniem się przez Powiat do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] października 2009 r. Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazał Powiatowi zwrot środków PFRON w kwocie 90.888,70 zł przekazanych według algorytmu na realizację zadania: "Dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej" w latach 2006-2009, które następnie zostały przyznane i wypłacone organizatorowi WTZ – P. w K. na podstawie umowy z [...] grudnia 2005 r. zawartej pomiędzy Powiatem [...] a ww. Zrzeszeniem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zauważył, że w następstwie niedotrzymania warunków umowy z dnia [...] lipca 2005 r., PFRON dochodził swoich roszczeń na drodze sądowej. W dniu 22 listopada 2010 r. zapadł w tej sprawie wyrok zasądzający od Powiatu na rzecz PFRON kwotę 97.905 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Powiat podniósł w pierwszej kolejności, iż wyrok na który powołał się organ I instancji nie jest prawomocny. Dalej zaznaczył, że kwota 90.888,70 zł wg Prezesa PFRON stanowi nieuzasadnioną pozycję wydatkowania środków na pokrycie kosztów związanych z ubezpieczeniem oraz eksploatacją autobusu, które miał z własnych środków - na podstawie umowy z [...] lipca 2005 r., pokryć Powiat [...]. Kontrolujący uznali, że koszty ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu zostały włączone do kosztów działania WTZ nieprawidłowo, bowiem zgodnie z warunkami dotyczącymi zakupu pojazdu Powiat nie miał prawa przekazywać pojazdu osobom trzecim, w tym przypadku P., a co za tym idzie nie mógł kosztów dotyczących pojazdu włączać do preliminarza kosztów WTZ.

Odnosząc się do powyższego Powiat przypomniał, że w dniu [...] grudnia 2004 r. podpisał z PFRON umowę nr [...], której celem było utworzenie dla 25 osób niepełnosprawnych warsztatów terapii zajęciowej. W ramach tej umowy Powiat zobowiązał się do 30 czerwca 2005 r. utworzyć WTZ, a PFRON zobowiązał się dofinansować utworzenie tychże warsztatów do kwoty 171.999,89 zł, potrzebne prace zakładały adaptację budynku, a więc roboty budowlane, wyposażenie pracowni. Roboty finansował PFRON jak i Powiat. Termin utworzenia warsztatów był aneksowany i ostatecznie 24 października 2005 r. warsztaty zostały oddane do użytku. Warunkiem prowadzenia warsztatów, od samego początku, był zakup pojazdu niezbędnego do przewożenia niepełnosprawnych z terenu całego powiatu na zajęcia.

Strony uzgodniły, że PFRON dofinansuje zakup autobusu.

Dalej Powiat wyjaśnił, iż WTZ w myśl art. 10b ustawy o rehabilitacji mogły być prowadzone przez fundacje i stowarzyszenia, a nie bezpośrednio przez Powiat. Skoro więc autobus zakupiono na potrzeby WTZ to - o ile Powiat miał prowadzić racjonalną gospodarkę finansową i w należyty sposób miał zapewnić kontrolę nad WTZ, musiał przekazać pojazd w użytkowanie P.

W roku 2006, a więc po tym jak zostały wdrożone uzgodnienia Powiatu i PFRON, doszło do kontroli wykonania umowy o dofinansowanie utworzenia warsztatów i o zakup pojazdu. Badaniu w trakcie kontroli podlegała dokumentacja, w tym karty drogowe, faktury, z których niewątpliwie wynikało, iż samochód użytkuje P.. Tym samym obie strony równoznacznie oceniały fakt, iż samochód przekazano P., oraz, że nie naruszało to umowy z [...] lipca 2005 r.

Sytuacja zmieniła się w roku 2009, gdy Starosta [...] zakwestionował sfinansowanie przez PFRON zakupu drugiego samochodu na potrzeby WTZ. Wtedy PFRON zlecił ponowną kontrolę wykonania umowy z 2005 r. i uznał, że Powiat nie miał prawa przekazać pojazdu P..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził w pierwszej kolejności, że decyzja nakazująca zwrot środków nie została podjęta na podstawie nieprawomocnego wyroku sądowego, lecz w związku z ustaleniami pokontrolnymi z dnia [...] października 2009 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom Powiatu brak podstaw do uwzględnienia w preliminarzu kosztów WTZ kosztów ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu ma uzasadnienie formalnoprawne, wynikające z faktu, że strona, zgodnie z warunkami Programu Wyrównywanie Różnic między Regionami - zobowiązała się według podpisanej umowy do ponoszenia tych kosztów ze środków własnych. Zatem, finansując koszty ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu ze środków PFRON przyznawanych według algorytmu na pokrycie kosztów działania WTZ, postąpiła niezgodnie z warunkami ww. umowy.

Następnie Minister wskazał, że stwierdzenie jakoby dla Powiatu było oczywiste, iż konieczny jest zakup autobusu niezbędnego do przewożenia uczestników na zajęcia w WTZ, nie znajduje potwierdzenia w złożonym przez Powiat projekcie w ramach Programu, jak i zapisach umowy o zakup autobusu. W nazwie projektu Powiat podał określenie: likwidacja barier transportowych - zakup nowego mikrobusu przystosowanego do przewozu osób niepełnosprawnych. W części dotyczącej określenia miejsca realizacji projektu, odnoszącej do uszczegółowienia na czyją rzecz realizowany jest zakup - z możliwością wskazania np. WTZ, szpital. PC PR, PUP, szkoła, ZOZ strona nie wskazała żadnej z możliwych jednostek. W związku z tym należało uznać, że zakup autobusu nie był planowany na rzecz WTZ w K., ale na realizację w ogólnym zakresie zadań jednostki samorządowej na rzecz niepełnosprawnych mieszkańców powiatu. Tym samym twierdzenia Powiatu, jakoby z założenia autobus miał służyć tylko do dowozu uczestników WTZ są bezpodstawne.

Odnosząc się do kontroli przeprowadzonej w 2006 r. Minister wskazał, że jej przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez Starostwo Powiatowe w K. środków PFRON przekazanych zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Kontrola objęła weryfikację realizacji umowy pod względem zgodności z zapisami umowy w zakresie rozliczeń finansowych oraz warunków, do których spełnienia zobowiązał się starosta na podstawie § 9 ww. umowy, w szczególności odnośnie wykorzystania pojazdu wyłącznie na cele związane z rehabilitacją zawodową, leczniczą lub społeczną osób niepełnosprawnych, ubezpieczenia pojazdu i pokrywania wszystkich kosztów związanych z ubezpieczeniem oraz kosztów eksploatacyjnych i nieprzekazywania pojazdu osobom trzecim, nie wchodzącym w skład struktury organizacyjnej jednostki samorządu.

Kontrolujący na podstawie badanej dokumentacji potwierdzili zgodność rozliczeń oraz realizację zobowiązań Starosty objętych umową.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że do protokołu kontroli z [...] sierpnia 2006 r. załączone jest oświadczenie Starosty Powiatu [...] o nieprzekazywaniu osobom trzecim, nie wchodzącym w skład struktury organizacyjnej Starostwa, pojazdu zakupionego w 2005 r., w ramach Programu Wyrównywania Różnic między Regionami. Oświadczenie to pozostaje jednak w sprzeczności z ujawnionym podczas kontroli z 2009 r. (w zakresie realizacji umowy nr [...] z [...] grudnia 2005 r.) faktem przekazania pojazdu prowadzącemu WTZ P., na podstawie umowy użytkowania zawartej w dniu [...] stycznia 2006 r.

W skardze Powiat [...] wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego:

- art. 175 ust. 2 pkt 5 oraz art. 44 ust. 1 i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zw. z art. 48 i art. 49e ustawy o rehabilitacji, poprzez nieobiektywne i bezzasadne ustalenie, iż skarżący wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez nieuwzględnienie, iż o przeznaczeniu dotacji stosowną uchwałę podjęła Rada Powiatu [...] oraz nieuwzględnieniu zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów zastosowanej przez powiat;

- art. 66 ustawy o rehabilitacji, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów kodeksu cywilnego podczas gdy przedmiotem ustalenia jest realizacja umowy zawartej [...] lipca 2005 r.; skarżący zaznaczył przy tym, że Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie I ACa 109/11 przyznał, iż uzasadnionym rozwiązaniem nienaruszającym umowy stron było oddanie pojazdu w użyczenie oraz prowadzenie dowozu bezpośrednio przez organizatora WTZ;

- art. 10b i art. 68c w związku z art. 48 ustawy o rehabilitacji oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS z 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej poprzez niezasadne zmniejszenie należnych powiatowi środków na realizację zadań określonych ustawą o rehabilitacji z uwagi na uznanie, iż koszt trzymania pojazdu oddanego w nieodpłatne użyczenie jednostce prowadzącej WTZ (P.) niezbędnego do dowozu uczestników z terenu powiatu na zajęcia WTZ w K. - nie jest kosztem podlegającym dotowaniu. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest tym bardziej niesłuszne, w związku z tym, iż pojazd oddany był w bezpłatne użyczenie, a ponadto dofinansowanie WTZ pochodziło nie tylko ze środków PFRON, lecz również i ze środków Powiatu;

b) przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 61 §3 i art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 104 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie w toku postępowania, czy ponoszone przez P. koszty ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu pokrywane były ze środków powiatu przekazywanych warsztatom, czy też pokrywane były ze środków przekazywanych algorytmem,

- załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a przede wszystkim słusznego interesu osób niepełnosprawnych, uczestników WTZ,

- nie ustosunkowanie się do stanowiska Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, który uznał, że jest nadużyciem prawa domaganie się przez PFRON zwrotu dotacji na zakup samochodu, w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego wynika, że samochód służył wyłącznie dowozowi niepełnosprawnych na zajęcia WTZ i nie uwzględnienie tego stanowiska w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy w postępowaniu przed organem I instancji stanowisko Sądu Okręgowego (zmienione przez Sąd Apelacyjny) stanowiło jedną z podstaw decyzji;

- naruszenie przepisów art. 10, art. 15 , art 79 oraz art. 61 k.p.a. poprzez:

- niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,

- niezachowanie dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpatrzenie wszystkich złożonych przez stronę zarzutów w odwołaniu, w szczególności organ odwoawczy pominął wniosek o zbadanie powiązania zakupu samochodu z utworzeniem w tym samym czasie WTZ w K.,

- wszczęcie postępowania w sprawie o zwrot środków PFRON przekazanych samorządowi Powiatu [...] w dniu 21 października 2010 r., a więc jeszcze przed prowadzeniem postępowania dowodowego,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 w związku z art. 61 §3 k.p.a. poprzez nie doręczenie organowi właściwemu, tj. zarządowi powiatu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz doręczenie zawiadomienia Staroście [...].

W uzasadnieniu skargi Powiat podniósł w szczególności, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie - jednostka samorządu zobowiązuje się do ubezpieczenia pojazdu (OC, AC, NW) i pokrywania wszystkich kosztów związanych z ubezpieczeniem oraz kosztów eksploatacyjnych, co de facto oznacza, że Powiat był zobowiązany do zapewnienia środków na pokrycie ww. kosztów. Środki te mogły być jednak pozyskane przez Powiat z różnych źródeł (np. z kredytu, funduszy UE itp,). W powołanej umowie nie ma postanowienia, które wprost wykluczałoby możliwość pozyskania na ten cel środków z PFRON. Takiego postanowienia nie ma także w ustawie o rehabilitacji, art. 48a tej ustawy zakazuje bowiem jedynie finansowania ze środków PFRON określonych celów, zadań i wydatków w części w jakiej zostały sfinansowane w ramach pomocy udzielonej z innych środków publicznych. W niniejszej sprawie zaś nie doszło do podwójnego finansowania ze środków publicznych wydatków dotyczących ubezpieczenia i eksploatacji pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej w niósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego powiadomił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wyrokiem w sprawie IV CSK 322/11 z dnia 16 marca 2012 r. Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną PFRON wniesioną od wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I ACa 109/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

Powiat zgodnie z art. 35a ustawy o rehabilitacji realizuje szereg zadań związanych z rehabilitacją i zatrudnianiem osób niepełnosprawnych , w tym dofinansowuje koszty utworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej ( art. 35a pkt 8 ). Na powyższe cele otrzymuje środki z Funduszu, przekazywane przez Prezesa Zarządu na podstawie algorytmu ( art. 48 ust. 1 ), ustalonego w rozporządzeniu wydanym przez Radę Ministrów na podstawie delegacji zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 35a ust. 3 to rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1.

Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Warsztaty terapii zajęciowej mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Koszty utworzenia, działalności i wynikające ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu są współfinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz ze środków samorządu powiatowego ( art. 10b ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji ). W sprawie niniejszej warsztaty prowadziło stowarzyszenie – P. w K. na podstawie umowy z [...] grudnia 2005 r.

W spawie bezsporne jest, że autobus zakupiony ze środków Funduszu był wykorzystywany do przewozu mieszkańców Powiatu [...] na warsztaty terapii zajęciowej. Bezsporne jest także, że na dofinansowanie kosztów jego eksploatacji zostały użyte środki przekazane Powiatowi na podstawie art.. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z przytoczonego art. 35a ust. 3 ustawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że to Rada Powiatu [...] określa w drodze uchwały na co przeznacza środki otrzymane z Funduszu. Fundusz nie może więc powoływać się na zapisy umowy jako podstawę do zwrotu środków, twierdząc nie tyle , że zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, tylko niezgodnie z umową. Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem oznacza, że zostały wykorzystane na inne cele niż określone w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Organy obu instancji popadły zresztą w swojej argumentacji w wewnętrzną sprzeczność twierdząc z jednej strony, że środki których zwrotu się domagają są środkami publicznymi, przekazanymi powiatowi na podstawie nie umowy tylko algorytmu, i mają w tym całkowitą rację. Z drugiej strony wskazują na naruszenie zapisów § 9 umowy z [...] lipca 2005 r. jako podstawę żądania zwrotu środków wydanych na pokrycie kosztów eksploatacji samochodu służącego do przewozu osób niepełnosprawnych na warsztaty terapii zajęciowej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 35a, 48 ust. 1 oraz 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.