II SA/Kr 871/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. ([...]na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, ar. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze. zm.) Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (obiekt bez podpiwniczenia, parterowy z poddaszem użytkowym, z wbudowanym garażem, całość wykonana w technologii murowanej) wraz z urządzeniami budowlanymi infrastruktury technicznej: zalicznikowa linia energetyczna z szafki pomiarowej zlokalizowanej w linii ogrodzenia do projektowanego budynku, przyłącze wodociągowe z istniejącej sieci miejskiej, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki kanalizacyjnej oznaczonej symbolem S2, utwardzony plac pod pojemnik na śmieci, dwa miejsca postojowe (w tym jedno w garażu) na działce nr 1 w R.

Organ administracji podał co następuje:

Teren objęty inwestycją położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Działka nr 1 znajduje się na terenie o symbolu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Ponadto teren inwestycyjny znajduje się w strefie ochronnej "B" uzdrowiska w obszarze i terenie górniczych wód leczniczych, co uwzględniono w rozwiązaniach projektowych. Zgodnie z w/w planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę.

Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej – ulica [...] istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid. 2 ).

Inwestor przedstawił oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją i dostarczył wymagane przepisami prawa dokumenty. Do projektu budowlanego dołączył także oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego stosowanie do zapisu art. 20 ust 4 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listy właściwych izb samorządu zawodowego; posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją przedstawioną przez inwestora jak również możliwość wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń w tym przedmiocie.

Uczestnik K.G. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. został uchylony nieprawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. Podał też, że na działce objętej inwestycją jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. postępowanie zawieszono.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. poinformował, że obiekt samowolnie wykonany na przedmiotowej działce został rozebrany, wobec czego nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Co się zaś tyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wyrok sądu w stwierdzający nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie jest jeszcze prawomocny, dlatego plan nadal obowiązuje.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł K.G. .

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 10 kpa poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia w nin. sprawie (wezwanie do zapoznania się z zebranym materiałem nie zostało dostarczone stronom ani przed wydaniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, ani przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę); art. 97 §1 pkt 4 kpa, poprzez podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny.

Odwołujący się wskazał również na naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 20 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej zgodnie z § 1 ust 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.) z uwzględnieniem § 5 oraz § 55 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia; art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z dnia 25.01.2007 r. - Dz. U. Nr 19, poz. 115) poprzez zaproponowanie zjazdu z drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr 2 oraz poprzez zwrócenie się o wyrażenie zgody na planowany zjazd do Gminy R. (nie jest właścicielem gruntu) zamiast do wszystkich właścicieli gruntów wchodzących w skład tej drogi; art. 32 ust. 4 pkt 4a Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie istnienia na przedmiotowej działce budowli (kanał samochodowy) zrealizowanej bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...] ) na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podał co następuje:

O wszystkich działaniach organów związanych zarówno z zawieszeniem postępowania jak i podjęciem zawieszonego postępowania strony postępowania były informowane. Z treści tych postanowień strony dowiedziały się jakie były przyczyny zawieszenia postępowania, co pozwoliło na podjęcie postępowania, oraz jakie były ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z samowolnie rozpoczętymi robotami przez Inwestora.

W trakcie zwieszenia i po podjęciu postępowania nie zmieniła się zawartość materiału dowodowego, dlatego przed wydaniem przedmiotowej decyzji Starosta N. nie miał obowiązku zawiadamiać ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed otrzymaniem potwierdzenia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania wszystkim stronom, to okoliczność ta jest bez znaczenia dla prowadzonego postępowania. Starosta nie naruszył żadnych przepisów podjąwszy tego samego dnia zawieszone postępowanie i wydając następnego dnia zaskarżoną decyzję.

Nie zasługuje na uwzględnienienie także zarzut dotyczący podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania bez oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 795/11) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. ([...] z dnia 31 maja 2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. , jednak wyrok ten nie jest prawomocny.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie daje jednak podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Pomiędzy zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawą której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę nie występuje bezpośrednia zależność. Wobec braku prawomocności w/w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta R. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające o pozwoleniu na budowę, winny orzekać w oparciu o ciągle obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Starosta N. zasadnie zatem podjął zawieszone postępowanie i orzekł w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 a pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że projekt budowlany jest zgodny z w/w przepisami. Na powyższe wskazuje rysunek stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pismo Urzędu Miejskiego w R. z dnia 17 czerwca 2011 r. W piśmie tym Burmistrz Miasta R. j podał, że działka nr 1 posiada dostęp do drogi gminnej ulicą [...] poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr 2 (do której przylega działka nr 1 ). Ponadto Inwestor dołączył do akt sprawy pismo z dnia 5 listopada 2011 r., w którym poinformował iż jest współwłaścicielem działki stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem K.DW - tereny komunikacji - dz. nr 2 oraz dowód opłacania podatków od działki.

Inwestor przedłożył także kopię aktu notarialnego z dnia 3 listopada 2011 r. umowy darowizny udziału we współwłasności działki, na której projektowana jest inwestycja, a także drogi wewnętrznej.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 4a prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w N. potwierdził fakt dokonania przez inwestora rozbiórki samowolnie wyniesionego obiektu na działce nr 1 . Nie istnieją zatem powody uzasadniające zastosowanie w/w przepisu; z akt sprawy nie wynika, aby na działce objętej pozwoleniem na budowę znajdował się samowolnie wzniesiony kanał samochodowy.

Inwestor dołączył do akt sprawy oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedstawiony w taki sposób rysunek projektu zagospodarowania terenu, jest gwarancją poprawności, prawidłowości wrysowania granic działki i podanych odległości względem granic. Najmniejsza odległość usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem względem granic działki to 6.00 m - od strony wschodniej granicy działki. Budynek zlokalizowany został w odległości 16,07 mi od granicy z działką odwołującego się.

Projektowana inwestycja jest zgodna z i ciągle obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. ; inwestycja nie narusza interesów osób trzecich; inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. 1, 2 i 3 w/w, ustawy, jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; jest kompletny posiada wymagane opinie, uzgodnieni, pozwolenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie K.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Podniósł skarżący, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, w sytuacji gdy rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymagało weryfikacji czy zamierzenia inwestora są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodał, że w nin. sprawie wydanie rozstrzygnięcia zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny. Organy nadzoru budowlanego winny były więc zawiesić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy błędnie więc przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla nin. sprawy.

Również błędna w ocenie skarżącego jest interpretacja organu o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym w sytuacji gdy istniał już wyrok sądu stwierdzający nieważność tego aktu.

Wskazał skarżący, że Wojewoda miał świadomość sprzeczności planu ze studium jeśli chodzi o teren objęty inwestycją ([...], nieruchomość 1 ), gdyż 11 kwietnia 2011 roku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując właśnie na niezgodność planu z ustaleniami studium. Podał, że działanie Wojewody jest o tyle niezrozumiałe, że musiał zdawać sobie sprawę, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji skutkować będzie zabudową działki (nr ewid. 1 ) przeznaczonej w studium wyłącznie na strefę zieleni uzdrowiskowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

W skardze został wyeksponowany tylko jeden z podnoszonych wcześniej przez K.G. zarzutów.

Kierując się wyznaczonym art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) zakresem powinności, Sąd nie ograniczył jednak rozpoznania sprawy ani do zarzutu, ani do wniosku skargi.

Postępowanie administracyjne w sprawie nie było przeprowadzone starannie, co jednak nie oznacza, że z tego powodu będąca jego efektem decyzja jest wadliwa. Rzeczywiście, tak jak wskazywał skarżący w odwołaniu, organ I instancji wydał decyzję następnego dnia po podjęciu zawieszonego postępowania, pomijając zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia ewentualnych uwag. Niewątpliwie w ten sposób doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa , co jednak nie zmienia faktu, że skarżący zaprezentował swe zarzuty w odwołaniu i zarzuty te zostały rozpoznane przez organ odwoławczy. Opisane zatem naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Organ I instancji dopuścił się też naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ale nie w sposób wskazywany przez skarżącego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane co najmniej przedwcześnie: organ nie ustalił nawet czy rzeczywiście toczy się postępowanie nadzorcze, którego wynik miałby istotne znaczenie w rozumieniu cytowanego przepisu kpa. W efekcie okazało się, że postępowanie nadzorcze w ogóle nie było wszczęte. Opisane naruszenie jednak mogło mieć wpływ co najwyżej na czas trwania postępowania, a nie na jego wynik. Trzeba przy tym zaznaczyć, że podnoszony przez skarżącego fakt pozostawienia na działce inwestora "kanału" nie ma w sprawie znaczenia. Rzeczywiście zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W przepisie tym chodzi o te roboty, które mają być objęte pozwoleniem na budowę, a które rozpoczęte zostały przed wydaniem decyzji. Fakt samowoli polegający na wykonaniu innego obiektu budowlanego może stanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z informacji organu nadzoru budowlanego z dnia 2 września 2011 r. wynika, ze nakazu takiego nie wydano.

Kwestia dostępu do drogi publicznej została wyjaśniona dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wtedy bowiem inwestor przedłożył umowę, z której wynika, że jest współwłaścicielem zarówno działki przeznaczonej pod inwestycje , jak i działki stanowiącej drogę – ul.[...]. Także jednak i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zasadnicze w sprawie znaczenie ma to, że obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia 31 maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawomocny. Wyrokiem bowiem z dnia 11 jaja 2012 r. syg. Akt. II OSK 460/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta R. . Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowią więc w istocie jedną z podstaw prawnych decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ta podstawa odpada, a weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, to przyjąć należy, że o takiej zgodności nie mogło być w ogóle mowy było. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, ocenić należy jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja taka bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest w zupełnie innym reżimie i na innej podstawie (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy).

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Jedynym, mogącym mieć zastosowanie trybem określonym w postępowaniu administracyjnym, jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a kpa przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji).

Przyjąć więc należy, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela taki pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 25 maja 2012 sygn. II OSK 400/11.

Powyższą konsekwencję stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, musi uwzględnić. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że wyrok Sądu stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta R. stał się prawomocny po dacie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie cytowanego przepisu ppsa, w zw. z art. 135 ppsa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji .

Zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ppsa.