III SA/Wr 208/12

Uzasadnienie

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. (III SA/Wr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej Prezydenta L. z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy M. D. zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznając jej podjęcie bez podstawy prawnej. Po rozważaniach dotyczących możliwości i trybu dochodzenia takiej nadpłaty oraz przedstawieniu dotychczasowego orzecznictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. D. – powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie: p.p.s.a.) – wniósł o wymierzenie Prezydentowi L. grzywny.

Skarżący odwołał się do art. 170 ust. 1 p.p.s.a, według którego prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno strony, jak i sąd wydający orzeczenie. Również ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Jeżeli organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a.).

Zdaniem skarżącego, organ administracyjny – po wezwaniu go przez skarżącego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. (III SA/Wr [...]) – nie wykonał (do dnia wniesienia skargi) nałożonego nań wspomnianym wyrokiem obowiązku.

Odnosząc się do tej skargi (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]) Prezydent Miasta L. zauważył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2011 r. nie może być wykonany, gdyż Sąd nie nakazał ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani nie oznaczył terminu zwrotu, stwierdził natomiast, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona".

Organ stwierdził, że nie jest w stanie – z powodu braku instrumentów prawnych – oszacować kosztów strony skarżącej ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych (w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą) pojazdów, zwłaszcza wobec różnych rozstrzygnięć sądów cywilnych orzekających o zwrocie raz 425 zł, innym razem 500 zł za jedną kartę, a nawet odrzucających pozwy. Organ może dokonać zwrotu kwoty wynikającej wprost z obowiązujących przepisów prawa lub z prawomocnego orzeczenia sądu.

Wobec braku jasnych zasad wskazujących sposób wyliczenia żądania skarżącego, wezwanie do wykonania wyroku nie jest możliwe do zrealizowania przez organ. Ponadto art. 154 § 1 p.p.s.a. daje stronie prawo do złożenia skargi w razie bezczynności lub przewlekłego postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, gdy tymczasem w rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej organu.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżący nie wskazał w wezwaniu terminu, do którego organ byłby zobowiązany wykonać czynność wskazaną przez wzywającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przekazane Sądowi akta administracyjne pozwalają ustalić, że odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2011 r. (prawomocnego z dniem [...] grudnia 2011 r.) wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2012 r., co potwierdza prezentata figurująca na piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. adresowanym do Prezydenta L. Z akt tych nie wynika natomiast, by po dniu [...] stycznia 2012 r. organ ten podejmował działania w sprawie wniosku M. D. z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdu, zawisłej przed tym organem.

Pierwszym dokumentem znajdującym się w aktach administracyjnych po dniu [...] stycznia 2012 r. jest pochodzące od pełnomocnika M. D., a skierowane do Prezydenta L., wezwanie (na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a.) z dnia [...] kwietnia 2012 r. do wykonania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. (III SA/Wr [...]) w sprawie skargi M. D. na czynność materialno-techniczną Prezydenta L. z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]).

Drugim dokumentem jest odpowiedź Prezydenta L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) na wspomniane wcześniej wezwanie, w którym organ poinformował, że Gmina L. nie ma możliwości realizacji tego wyroku, ponieważ treść tego wyroku nie pozwala jego wykonanie. Sąd nie nakazał bowiem ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani nie oznaczył terminu zwrotu, stwierdził natomiast, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona".

Organ stwierdził, że nie jest w stanie – z powodu braku instrumentów prawnych – oszacować kosztów strony skarżącej ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych (w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą) pojazdów, zwłaszcza wobec różnych rozstrzygnięć sądów cywilnych orzekających o zwrocie raz 425 zł, innym razem 500 zł za jedną kartę, a nawet odrzucających pozwy. Organ może dokonać zwrotu kwoty wynikającej wprost z obowiązujących przepisów prawa lub z prawomocnego orzeczenia sądu.

Wobec braku jasnych zasad wskazujących sposób wyliczenia żądania skarżącego, wezwanie do wykonania wyroku nie jest możliwe do zrealizowania przez organ. Ponadto art. 154 § 1 p.p.s.a. daje stronie prawo do złożenia skargi w razie bezczynności lub przewlekłego postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, gdy tymczasem w rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej organu.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżący nie wskazał w wezwaniu terminu, do którego organ byłby zobowiązany wykonać czynność wskazaną przez wzywającego.

Argumenty zawarte w tym piśmie zostały powtórzone w odpowiedzi na skargę.

Zarówno przedstawione dokumenty, jak i stanowisko Prezydenta L. oraz mające je wesprzeć argumenty potwierdzają, że po dniu [...] stycznia 2012 r. aż do rozpoznania skargi M. D. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2012 r. – a więc przez siedem miesięcy – organ nie podjął jakichkolwiek czynności w zawisłej przed nim sprawie, przede wszystkim zaś zaniechał postępowania wyjaśniającego, które stanowiłoby podstawę faktyczną do rozstrzygnięcia kwestii objętej wnioskiem M. D.

Nie zasługują na uwzględnienie wskazane przez Prezydenta L. okoliczności, które miałyby usprawiedliwiać tak długo trwającą bezczynność tego organu.

Po pierwsze, stwierdzając bezskuteczność czynności materialno-technicznej Prezydenta L. z dnia [...] lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dał powodów do bierności po stronie organu. Skoro wspomniana czynność materialno-techniczna została wyeliminowana przez Sąd ze zbioru legalnych działań organów administracyjnych, a Sąd – oceniając dotychczasowe postępowanie prowadzone przez Prezydenta L. w sprawie opłaty za karty pojazdu – stwierdził niedwuznacznie, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona", to nie można mieć wątpliwości, że obowiązkiem organu było prowadzenie wszczętej wnioskiem M. D. sprawy, ponieważ nie została załatwiona ani merytorycznie, ani formalnie, a więc nadal pozostaje aktualna w postępowaniu przed organem. Wykładnia logiczno-językowa przywołanego zdania Sądu pozwala twierdzić, że nakazane przez Sąd działanie organu w procesie ustalania i wyjaśniania okoliczności istotnych do załatwienia sprawy powinno nastąpić przy ponownym – po wyroku Sądu – rozpatrywaniu zawisłej przed organem sprawy. Niewykonaniem wyroku sądu administracyjnego jest bowiem nie tylko bezczynność w podjęciu postępowania administracyjnego, ale także niekontynuowanie postępowania po usunięciu przez sąd niezgodnego z prawem aktu lub wadliwej czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 2109/11).

Po drugie, nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem organu, że Sąd "w przedmiotowej sprawie wydał wyrok takiej treści, że nie może być przez organ wykonany. WSA nie nakazał bowiem ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani też nie wyznaczył terminu do zwrotu", a ponadto że "organ nie jest w stanie, z powodu braku instrumentów prawnych, oszacować kosztów skarżącego ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pojazdów, zwłaszcza wobec różnych rozstrzygnięć sądów cywilnych orzekających o zwrocie raz 425 zł, innym razem 500 zł za jedną kartę, a nawet odrzucających pozwy."

Chybione jest przede wszystkim twierdzenie organu o niemożliwości wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze względu na "treść" orzeczenia. Nie można bowiem nie zauważyć, że w zakresie stosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. "treści" wyroku nie można ograniczać – jak zdaje się to czynić organ – tylko do sentencji orzeczenia, albowiem obowiązek działania organu (np. wydania decyzji administracyjnej, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcia aktu, dokonania czynności materialno-technicznej lub czynności procesowej) może wynikać także ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008 r., II SAB/Ol 16/08). Właśnie w rozpoznawanej sprawie obowiązek podjęcia przez Prezydenta L. – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej czynności materialno-technicznej – działań zmierzających do ustalenia wysokości faktycznie poniesionych opłat za karty pojazdu oraz ewentualnego określenia kwot podlegających zwrotowi, został nałożony na organ w uzasadnieniu wyroku, jednakże wykonanie tych obowiązków nie zostało dotychczas uwiarygodnione.

Realizacji wspomnianych obowiązków nie stało na przeszkodzie – jak to określił organ – nienakazanie przez Sąd zwrotu określonej kwoty a także niewyznaczenie przez Sąd terminu do jej zwrotu. Nie można zapominać, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (bez względu na sposób załatwienia) należy do organów administracji publicznej. Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów w tym zakresie i badanie jakie kwoty zostały pobrane nienależnie, jakie zostały już zwrócone, a jakie zasądził od jednostki samorządu terytorialnego sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Sięgnięcie przez sąd administracyjny po dyspozycję art. 154 § 2 p.p.s.a., a więc orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jest bowiem możliwe, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Trzeba także zaakcentować, że określenie przez sąd terminu załatwienia sprawy administracyjnej, w tym także terminu zwrotu opłaty za kartę pojazdu, nie jest elementem obligatoryjnym nakładanego na organ przez sąd obowiązku wyjścia z bezczynności. Jeżeli sąd nie określił terminu zobowiązującego organ do wydania aktu lub dokonania czynności, zastosowanie w sprawie znajdują terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09).

Dostrzeżonej w sprawie bezczynności nie może usprawiedliwiać argument o – wynikającej z braku instrumentów prawnych – bezradności organu przy ustaleniu tak podstawowych elementów niezbędnych do rozpoznania i załatwienia wniosku M. D., jak wielkość kwot zapłaconych przez stronę za wydanie kart pojazdów, czy też wartość ewentualnej nadpłaty z tego tytułu. Skoro organ występujący w rozpoznawanej sprawie jest organem właściwym do rozpatrywania m.in. kwestii związanych z opłatami za karty pojazdu, ma dostęp do zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji urzędowej, a przy tym dysponuje instrumentami proceduralnymi, które umożliwiają wystąpienie o stosowne informacje do innych organów publicznych, nie wykluczając także zwrócenia się do wnioskodawcy o przedstawienie dowodów wspierających jego żądania, przeto stanowisko organu zajęte zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, jak i w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwieniem niewykonania wyroku w rozpoznawanej sprawie nie może być także sygnalizowana przez organ rozbieżność w orzecznictwie sądów cywilnych co do kwot zasądzanych w postępowaniu procesowym, gdyż organ administracji publicznej prowadzi samodzielnie postępowanie w zakresie swoich kompetencji i do jego obowiązków należy ustalenie, które z kwot płaconych za karty pojazdu są należne, które zaś powinny być zwrócone.

Argumentację o braku po stronie organu instrumentów prawnych do rozpatrzenia wniosku M. D. podważa całkowicie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Według tego przepisu, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W ujętym w art. 60 ustawy o finansach publicznych zbiorze środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym znalazły się także dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W zakresie "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daninę publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. To zaś oznacza, że dyspozycja art. 67 ustawy o finansach publicznych odnosi się także do należności za wydanie karty pojazdu.

W efekcie unormowania przyjętego w art. 67 ustawy o finansach publicznych, ustawodawca wyposażył w instrumenty proceduralne także organy właściwe w sprawach opłat za karty pojazdów, nakazując stosowanie wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o podstawy prawne dotyczące ewentualnego zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, to dyspozycja o odpowiednim stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej wskazuje na instytucję nadpłaty, o której mowa w art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej.

Przeszkody do ukarania organu za niewykonanie obowiązku nałożonego przez sąd nie może stanowić podniesiony przez organ argument o braku w art. 154 § 1 p.p.s.a. sankcji w postaci "stwierdzenia bezskuteczności czynności". Dostrzeżona w literaturze niespójność (Z. Kmieciak, Czy sądy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego, ZNSA 2001, nr 2, s. 16-17) między art. 154 § 1 p.p.s.a., który określił utrzymywanie stanu bezczynności "po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności", a art. 146 § 1 p.p.s.a., który w stosunku do aktów lub czynności ujętych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewidział "uchylenie" aktu albo "stwierdzenie bezskuteczności czynności", nie wyklucza zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. w rozpoznawanym przypadku. "Trudno oprzeć się wrażeniu, że na etapie ustalania redakcji przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. zapomniano po słowach "uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub" dodać wyrażenie "stwierdzającym bezskuteczność", pozwalające zachować niezbędną harmonię pomiędzy tym uregulowaniem a art. 146 p.p.s.a." (Z. Kmieciak, j.w., s. 16-17).

Po pierwsze – jak wspomniano wcześniej – obowiązki nałożone na organ mogą wynikać nie tylko ze sformułowanej przez sąd sankcji, ale także z uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 zdanie drugie u.p.p.s.a.). Po drugie – orzeczenie przez sąd o bezskuteczności czynności jest równoznaczne z pozbawieniem określonego faktu znaczenia prawnego (przekreśleniem jego urzędowej rangi i mocy), co przy zastosowaniu przez sąd takiej sankcji nie pozbawia go możliwości nałożenia na organ obowiązku określonego działania, a w konsekwencji zastosowania dyspozycji art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania tego obowiązku.

Ponieważ wszczęte skargą M. D. postępowanie sądowe dało dostateczne podstawy do postawienia Prezydentowi L. skutecznego zarzutu niewykonania obowiązków nałożonych na ten organ wyrokiem, przy jednoczesnym braku okoliczności ekskulpacyjnych po stronie zobowiązanego, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozmiar wymierzonej grzywny odzwierciedla w ocenie Sądu zarówno charakter zaniechania, a więc niepodjęcie jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania i załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego, mimo wskazań Sądu i wezwań strony kierowanych do organu, jak i niemały okres – 7 miesięcy – pozostawania w bezczynności.

Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).